校外培训从“行政管理”走向“依法治理”

任叁

近日，教育部印发《校外培训行政处罚暂行办法》（教育部令第53号）（下称《办法》），并于10月15日起正式实施。

“作为中国校外培训行政执法方面的第一个专门性法规，《办法》是校外培训领域落实中央全面依法治国要求的重要举措，是教育法治建设取得的重要进展，具有标志性意义。”中国民办教育协会会长刘林表示。

《办法》对校外培训违法行为进行全链条监管

“双减”改革实施两年以来，校外培训治理取得了阶段性成效，学生的校外培训负担明显减轻。“但在实践中，执法依据不充分、执法边界不清晰、执法责任不明确等问题仍较为突出，严重制约了校外培训的治理工作。”中国政法大学习近平法治思想研究院教授林华指出。《办法》的制定，是建立健全校外培训执法体系、完善教育法律规范体系的客观要求，是大力加强校外培训行政执法、依法管理校外培训行业的重要举措，也是切实推进校外培训监管法治化、办好人民满意的教育的题中之意。

“校外培训是主体多元、内容广泛、形式多样、活动持续的行业，其违法行为也呈现出不同主体、不同内容、不同形式、不同时间的差异性和复杂性。针对这些种类繁多、表现各异、形式多样的校外培训违法行为，《办法》进行了全面规定，既突出重点，又兼顾各方，进而实现对校外培训违法行为的全方位全链条监管。”林华称。

据教育部校外教育培训监管司负责人介绍，在立法目的上，《办法》重在使校外培训在法治轨道上运行，对校外培训行政处罚立规定则，对违法行为依法查处，对合法权益给予保护，使校外培训成为学校教育的有益补充，促进学生全面发展和健康成长。在立法原则上，《办法》坚持处罚与教育相结合，宽严相济，要求实施校外培训行政处罚应当事实清楚、证据确凿、依据正确、程序合法、处罚适当。在立法模式上，《办法》立足校外培训执法实际，采取“实体法+程序法”的立法模式，既确立处罚规则，又规范处罚程序，一揽子解决基层实际问题，提升立法质量和效能。

“《办法》开篇即强调了实施校外培训行政处罚应遵循的主要原则，这些刚性要求不仅在立法过程中得到体现，而且反映在《办法》主要法条规定中。《办法》的出台有助于依法让违法者付出代价，让合规者受到保护，保障‘双减改革不断取得实效，推动行业健康发展。”刘林表示。

严打隐形操作，“换马甲”最高可罚10萬元

擅自举办校外培训机构是民办教育促进法明令禁止的违法行为。《办法》第十七条列明了擅自举办校外培训机构的认定情形，规定自然人、法人或其他组织未经审批开展校外培训，同时符合线下培训有专门的培训场所或线上培训有特定的网站或应用程序、有2名以上培训从业人员、有相应组织机构和分工的，即构成擅自举办校外培训机构，责令停止举办、退还所收费用，并对举办者处违法所得一倍以上五倍以下罚款。

教育部校外教育培训监管司负责人指出，未经审批擅自有偿开展学科类隐形变异培训，存在培训环境安全风险、培训内容危害风险、“超标超纲”违背教育规律风险、从业人员侵害学生风险、“退费难”风险等各种隐患，既容易损害家长权益和学生身心健康，又可能使全社会陷入“教育内卷”无益竞争的泥潭。对此，《办法》第十八条明确了擅自有偿开展学科类隐形变异培训的情形，列举了“转线上”“转地下”“换马甲”等三种隐形变异行为及兜底条款，规定了警告直至10万元以下罚款的法律责任。

此前，教育部已出台《中小学生校外培训材料管理办法》，明确规定校外培训材料严禁出现丑化党和国家形象、损害国家荣誉和利益、破坏民族团结、宣扬宗教迷信等内容，不得含有暴力、恐怖、赌博、毒品、性侵害、淫秽、教唆犯罪等内容，不得违背教育规律“超标超纲”开展学科类培训。《办法》第二十一条明确规定，培训内容违反法律法规和国务院校外培训主管部门有关规定，影响未成年人身心健康的，予以从重处罚，规定了责令限期改正，退还所收费用后没收违法所得，直至责令停止招收学员、吊销许可证件的处罚。

该负责人强调，校外培训机构从业人员的服务对象是中小学生，这不同于一般行业，应当从立德树人、为人师表、保证学生免受侵害的角度，从严把握用人标准，这是最重要的行业底线要求。对此，《办法》第二十二条明确规定，校外培训机构从业人员的聘任与管理违反法律、法规和国务院校外培训主管部门有关规定的，责令限期改正，退还所收费用后没收违法所得，情节严重的，责令停止招收学员、吊销许可证件。

精准打击痛点，细化违法行为

为提高法律规范的可操作性、促进其有效实施，《办法》聚焦执法实践中存在的突出问题、常见问题、共性问题，细化和完善了校外培训领域的违法行为和法律责任。

“退费难”“卷款跑路”是最为痛心疾首的商家无良行为。此前，教育部会同有关部门已出台有关政策，明确规定校外培训机构不得收取超过3个月或60个课时的费用，学科类培训收取费用不得超过政府指导价限额标准，非学科类培训一次性收费不得超过5000元。

此次出台的《办法》第二十二条明确规定，校外培训机构预收费管理违反法律法规和国务院相关部门有关规定的，责令限期改正，并予以警告；有违法所得的，退还所收费用后没收违法所得；情节严重的，责令停止招收学员、吊销许可证件。

关于竞赛活动，此前多部门已联合印发管理办法，并公布《2022—2025学年面向中小学生的全国性竞赛活动名单》，各地也公布了管辖范围内的竞赛活动白名单，凡未列入白名单的均属违规举办的“黑竞赛”。

“这类‘黑竞赛普遍存在收费高昂、管理混乱、质量低下、兜售奖项、牟取暴利等严重问题，不仅加重学生负担、影响校外培训治理成效、破坏教育生态，而且隐藏诈骗风险、侵害群众利益，必须依法予以治理。”教育部校外教育培训监管司负责人称。

《办法》第二十三条明确规定，校外培训机构擅自组织面向3周岁以上学龄前儿童、中小学生的社会性竞赛活动的，责令改正，退还所收费用，予以警告或者通报批评；情节严重的，处5万元以下罚款；情节特别严重的，处5万元以上10万元以下罚款。

另外，《办法》还对培训场所作出明确规定。违规提供线下场所或线上渠道為违法违规培训活动提供了基础环境，必须从源头上予以治理。《办法》第十九条显示，自然人、法人或其他组织知道或应当知道违法校外培训活动的情况存在，仍为其提供场所的；网络平台运营者知道或应当知道其用户通过即时通讯、网络会议、直播平台等方式违法开展线上校外培训，仍为其提供服务的，首先责令其限期改正，对逾期拒不改正的予以警告或通报批评。

加强监督是执法取得实效的保障

执法监督是推进依法行政的关键环节，是校外培训执法取得实效的重要保障。据北京师范大学法学院教授张红介绍，《办法》专章规定执法监督，着力规范和保障行政处罚的实施，切实维护人民群众的合法权益。

上级对下级的内部监督是执法监督的主要方式。《办法》明确，校外培训主管部门应当建立执法监督制度，强化上级校外培训主管部门对下级校外培训主管部门行政处罚工作的指导。通过建立违法案件统计报告制度，县级以上人民政府校外培训主管部门定期将本行政区域内的校外培训违法形势分析、案件发生情况、查处情况等逐级上报。

挂牌督办制度是执法监督的重要补充。《办法》规定，对于重大违法案件，上级校外培训主管部门可以采用“挂牌督办”的方式，对下级主管部门提出办理要求，并督促其限期完成。

“挂牌督办有助于实现对校外培训监管的精准监督，有效避免监管泛化和执法拖延的问题，确保下级主管部门端正执法态度，及时、快速地解决问题。同时，重大违法案件一般涉及地域广、涉案金额大、牵涉人数多、人民群众反映强烈。通过挂牌督办制度，能积极回应人民群众关切，切实维护人民群众利益，确保事事有回应、件件有落实。”张红分析。

社会公众监督是执法监督的有力保障。《办法》规定，具有一定社会影响的校外培训行政处罚决定应当依法向社会公开。张红指出，这一规定能够保障人民群众积极参与公共事务，充分发挥社会公众的监督作用，也是贯彻落实“行政执法公示制度”的重要体现。

规范执法是校外培训执法的内在生命力，执法监督则是校外培训执法的重要保障。张红表示：“当前，校外培训治理已经进入新阶段，也对校外培训行政执法工作提出了新的更高要求。《办法》积极回应当前校外培训执法中的痛点难点，为各级校外培训主管部门有法可依、严格执法提供了充分的法律供给，对于监督和保障校外培训主管部门有效实施行政管理，维护教育公平，促进中小学生全面发展具有重要意义。”

黑龙江大学校长王敬波指出，《办法》重在使校外培训在法治轨道上运行，通过加强监管来规范和引导校外培训。随着《办法》的出台，校外培训监管从“行政管理”向“依法治理”转化，推动校外培训领域各方关系的调整、平衡，加快形成校外培训多元共治的新格局。