国家级新区浦东高质量发展的绿色低碳路径优化研究

南剑飞

引言

国家级新区是承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能平台，是加快构建新发展格局和着力推动高质量发展的重要依托[1-2]。高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，是“十四五”乃至更长时期我国经济社会发展的主题和总要求。因此推动国家级新区高质量发展，特别是依托绿色低碳路径推动高质量发展即绿色低碳高质量发展是一个亟待研究和解决的重大的理论和实践问题。

党的十九大以来，包括浦东新区在内的各个国家级新区高度重视高质量发展。但是，受诸多因素影响，国家级新区大多对高质量发展的认知有误区，实践有偏差。以浦东新区为例，无论是政府报告还是具体工作实践，依然整体侧重经济建设维度的经济高质量发展而弱化了其他方面的高质量发展，特别是以绿色低碳发展为重要路径的生态文明建设方面的高质量发展，已成为显著的短板[3]。这不仅不符合高质量发展的科学内涵、丰富构成及实践要求，而且不适应碳达峰碳中和即双碳战略目标要求。基于此，本研究提出国家级新区浦东实现高质量发展的绿色低碳路径问题，在文献回顾和概念界定的基础上，诊断了其绿色低碳发展的成效问题，着重探讨了绿色低碳发展路径优化举措，为新时代新征程上其他国家级新区厚植高质量发展的绿色底色、提升人民高品质生活、实现高效能治理与可持续发展提供借鉴。

1 文献回顾

1.1 国家级新区

国家级新区是指由国务院批准设立、以相关行政区和特殊功能区为基础，承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区[2]。1992年10月，我国第一个国家级新区——上海浦东新区诞生。历经30多年的建设与发展，浦东新区已成为我国国家级新区典范。目前，我国国家级新区共19个（含东部8个、中部2个、西部6个、东北3个），已成为各省市经济社会发展的重要引擎和创新高地。

1.2 高质量发展

“高质量发展”正式出现在党的十九大报告中。党的二十大报告中提出，加快构建新发展格局，着力推动高质量发展，强调高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务[1]。加快实现高水平科技自立自强，是推动高质量发展的必由之路；加快构建新发展格局，是推动高质量发展的战略基点；人民幸福安康是推动高质量发展的最终目的；必须完整、准确、全面贯彻新发展理念，始终以创新、协调、绿色、开放、共享的内在统一来把握发展、衡量发展、推动发展；必须更好统筹质的有效提升和量的合理增长，始终坚持质量第一、效益优先，大力增强质量意识，视质量为生命，以高质量为追求；必须坚定不移深化改革开放、深入转变发展方式，以效率变革、动力变革促进质量变革，加快形成可持续的高质量发展体制机制；必须以满足人民日益增长的美好生活需要为出发点和落脚点，把发展成果不断转化为生活品质，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。综上所述，随着新时代中国特色社会主义伟大事业不断推进，高质量发展的内涵外延是全面的、动态的且日趋丰富。

1.3 国家级新区高质量发展

国家级新区高质量发展是近年来在国家层面高质量发展论断提出、高质量发展理论研究、高质量发展实践深入推进过程中，自然而然产生的一个重大理论和实践问题。从理论研究层面看，截至2023年8月，进入中国知网，输入篇名“国家级新区高质量发展”，共检索到文献23篇，含学术期刊与特色期刊文献18篇、会议文献2篇、报纸文献3篇，其内容主要涉及：国家级新区高质量发展的相关关系（例如国家级新区高质量发展与数字经济的关系、国家级新区高质量发展与产城融合的关系、国家级新区高质量发展与企业高质量发展的关系等）、动力机制、面临困境、应对策略、作用发挥、评价体系、实践探索等[4-11]。但有关国家级新区高质量发展的科学内涵、构成维度、形成机制、实现路径、保障机制等未有研究，也未看到国家级新区高质量发展的绿色低碳方面包括浦东新区高质量发展的绿色低碳问题的研究成果。从实践应用层面看，无论是国家级新区个体（例如天津市滨海新区）还是整体，都高度重视高质量发展问题。2020年1月17日，我国发布了《国务院办公厅关于支持国家级新区深化改革创新加快推动高质量发展的指导意见》[12]，开启了国家级新区高质量发展的新时代，提出了国家级新区高质量发展的总体要求及组织实施等。研读发现该文件基于经济建设维度提出了国家级新区实现高质量发展即经济高质量发展的5个路径，但是未涉及绿色低碳路径。

2 国家级新区高质量发展的意蕴及其绿色低碳路径

2.1 国家级新区高质量发展的内涵构成

基于文献研究与实地调研，国家级新区高质量发展的基本含义是以新发展理念引领国家级新区高质量发展，以新发展理念的内在统一持续贯穿、深度融合于国家级新区各方面、全链条、全要素、全过程的高质量发展。国家级新区高质量发展是相对于以往发展的更高质量发展，是中国式现代化进程中发展的新阶段，是一种新型质量观，是全面建设社会主义现代化国家新征程上的首要任务，是“十四五”乃至更长时期经济社会发展的主题与总要求。从“五位一体”总体布局出发，国家级新区高质量发展的构成维度，主要包括经济高质量发展、政治高质量发展、文化高质量发展、社会高质量发展、生态文明高质量发展等方面[3]。

2.2 国家级新区高质量发展的实现路径

基于新发展理念，国家级新区高质量发展的实现路径主要涉及：新发展理念引领下的创新驱动发展路径、协调协同发展路径、绿色低碳发展路径、改革开放发展路径、共享共建发展路径等五大类路径[3]。每一类路径，具体可细分为若干小路径。例如：创新驱动路径可以细分为技术创新路径、管理创新路径、思维创新路径等。又如：协调协同发展路径可以细分为物质文明和精神文明协调路径、城乡发展协调路径、政府企业社会公众四方协同路径等。本文着重研究推动高质量发展的绿色低碳路径。

2.3 国家级新区高质量发展的绿色低碳路径

国家级新区高质量发展的最显著特征是以绿色为普遍形态和以低碳为鲜明标识的高质量发展即绿色低碳的高质量发展。这符合习近平总书记所强调的，我国经济社会发展已进入加快绿色化、低碳化的高质量发展阶段[13]的重大论断。基于文献研究与实践调研，文章提出推动国家级新区高质量发展的绿色低碳路径，其实质是如何依托绿色低碳这个路径，厚植国家级新区高质量发展的绿色底色，从而实现国家级新区的高质量发展。

3 国家级新区浦东高质量发展的绿色低碳现状诊断

3.1 总体现状

“十四五”时期特别是双碳目标提出以来，浦东新区在推进碳达峰碳中和、推动绿色低碳高质量发展方面进行了积极探索，发挥了示范引领作用[14]。上海有13个区域和24个社区成为低碳示范创建单位。其中，浦东张江科学城进入低碳发展实践区创建名单，北蔡镇振东一居等6家则入选低碳社区创建单位。浦东生态空间布局持续优化，生态环境质量持续改善，城市环境更加生态绿色，人均公共绿地面积从2012年的11.52 m2提高至2022年的13.2 m2，森林覆盖率从14.94%上升至18.83%，河湖水面积率达到11.34%，林长制和河湖长制全面落实。

3.2 问题短板

浦东在推动绿色低碳高质量发展中还存在一些问题或薄弱环节：土地、资源对高质量发展的约束更为趋紧等难题，需要加大突破攻坚力度；营造更有序、更安全、更干净的城乡环境和水、气、绿等生态环境，虽然浦东“三个滞后”的问题得到有力缓解，但离人民群众的更高期待还有差距；城市绿色发展、资源循环利用、产业低碳转型、生态治理能力等方面有待加强、生态环境治理体系尚未完全建立、公众生态环境素养有待提升（例如生活垃圾分类方面存在着“三难”问题即居民养成源头分类习惯难、全程分类实施难、垃圾分类基础设施建设落地难等）或者说绿色低碳高质量发展是明显短板。

3.2.1 城市绿色发展与产业绿色转型的推动力不足

一方面，传统制造业需要加快向高端迈进。浦东传统制造业信息化、智能化水平还不够高，以“四新”经济为代表的产业发展新增长点还需加快培育，尤其需要加快向产业链、价值链高端迈进。另一方面，绿色生产方式需要持续用力。安全、绿色、集约、高效的清洁能源应用推广力度还不够，再生资源回收利用体系尚未完全建立，循环经济发展仍有很大提升空间，再制造等节能环保产业规模较小。对于城乡结合地区和产业园区外分散的小型工业企业，环境管理和风险管控的难度较大，普遍存在环保管理人员缺乏、环保措施缺失、转型升级动力不足等问题，给浦东绿色发展和产业转型带来一定压力。

3.2.2 生态环境治理能力与城市精细化智慧化管理需求难以匹配

一方面，现有环境基础设施仍需加强，智慧化监管和精细化管理能力不配套。生活污水处理方面，个别污水处理设施存在水质不稳定的情况，相关镇管农污设施管养标准需要提升。生活垃圾处理方面，生活垃圾中转站存在设备陈旧、能力不足等问题，长期超负荷运转（现有转运能力3 610 吨/日，2022年平均转运量4 166吨/日）。湿垃圾在一段时间内处置能力仍有缺口，现有集中湿垃圾处理能力日均1 700吨，而2020年浦东全区湿垃圾分类量已达日均2 000余吨。建筑垃圾处置能力不足，浦东每年装修、拆房等垃圾产生总量约400万吨，可用的工程渣土消纳场所不断减少，后续消纳出路面临瓶颈。另一方面，部分领域环境监测能力仍存在短板。生态环境监测任务不断增加、要求不断提高，导致监测能力不能满足环境管理和百姓关注的社会热点需求。有关碳监测、海洋生态监测、辐射污染防治等新兴领域的监测专业性强，普遍存在监管力量不足、监管设备缺乏、监管能力薄弱等问题。港口码头船舶污染仍然存在，个别码头仍存在码头初期雨水和冲洗水直排黄浦江、环保处理设施老旧等环保问题，港口码头环保监管长效机制有待进一步完善。

此外，浦东新区减污降碳协同增效工作在取得进展的同时，部分企业和园区层面存在减污降碳路径不明确、温室气体排放家底不清、温室气体排放监测水平和执法力度不强、专业人员数量与能力不足等问题。浦东节能降碳和污染物减排的挖潜有待提升，浦东因碳排放总体量大且强度较大，实现双碳目标，面临严峻考验。

4 国家级新区浦东高质量发展的绿色低碳路径优化举措

绿色化、低碳化即绿色低碳发展，已成为当今时代科技和产业变革趋势。基于此，结合国家级新区典范浦东新区高质量发展的现状问题特别是绿色低碳高质量发展短板，研究提出了国家级新区典范浦东新区高质量发展的绿色低碳路径优化举措：一是推动浦东经济发展绿色化低碳化，二是推动浦东社会发展绿色化低碳化，三是聚焦浦东双碳加快构建生态环境治理体系[3]。

4.1 推动浦东经济发展绿色化低碳化

实现新时代浦东高质量发展，首先要实现浦东新区经济高质量发展与可持续发展，推动经济发展绿色化低碳化，核心是建立健全绿色低碳循环发展经济体系。如何统筹处理经济社会发展与生态环境保护之间的关系，推动经济社会发展全面绿色转型，是浦东贯彻新发展理念、构建新发展格局、建设社会主义现代化引领区的必答题。面向第二个百年目标，推动绿色低碳循环发展，是浦东新区经济转型升级的重要方向，是顺应国际绿色发展潮流、积极应对气候变化的必然选择，务必建立健全浦东绿色低碳循环发展经济体系。当务之急，应做好：一是针对绿色低碳循环发展经济体系作出系统部署。二是强调结构性调整、重点突破和创新引领。三是加强绿色发展、低碳发展和循环发展的协同，尽快建立健全浦东绿色低碳循环发展经济体系的顶层设计制度，包括制定并实施迈向碳达峰碳中和目标愿景的全面绿色转型路线图、时间表与优先顺序，引领中长期政策导向，投资布局零碳未来，不断积累经验、优化和创新发展路径，逐步形成政府引导、企业主体、市场调控、公众参与的发展机制。加快绿色低碳循环发展的法治建设，形成有利于全面绿色转型的法律法规、标准和政策体系，全面完善绿色低碳循环发展的市场激励机制，加强绿色投融资机制建设[15]。

4.2 推动浦东社会发展绿色化低碳化

社会是以人为核心的，社会发展归根到底是以人为中心的发展。推动浦东社会发展绿色化低碳化，本质上是要推动浦东全民形成绿色低碳的生活方式。取之有度、用之有节是生态文明的真谛，要加快形成绿色低碳生活方式，持续提升公众生态环境素养。

4.2.1 提升公众生态环境素养

提升公众生态环境素养，主要涉及两个方面：一是公众对生态环境问题和环境保护的认知水平和程度，即“知”。二是公众的环境保护行为取向和具体行动，即“行”。毋庸置疑，公众生态环境素养，更多强调公众对生态环境的知行合一与一以贯之[16]。持续提升公众生态环境素养的基本路径包括：深入学习贯彻习近平生态文明思想，不断筑牢生态环境保护意识，持续增强公众保护生态环境的责任感和紧迫感；围绕“衣、食、住、行、用”等日常行为（例如人人参与、久久为功做好垃圾分类、绿色购物出行等），以绿色积分和碳普惠等机制引导、鼓励市民全面深入践行绿色消费理念和低碳生活方式；持续推进低碳社区创建工作，“十四五”期间推进市级以及区级低碳社区（含近零碳排放社区）创建。

4.2.2 引导企业履行社会责任

推动公共建筑绿色智慧照明系统建设，推行集中空调使用限温制度和数字化办公等，促进企业践行低碳行动。推动浦东区内上市公司和发债企业加强环境信息披露，定期公布企业碳排放信息。充分发挥新闻媒体、行业协会和其他各类社会组织作用，督促、引导企业自觉履行社会责任。

4.2.3 强化领导干部培训

浦东地域内各级各类党校（行政学院）、干部学院包括企业党校、高校党校、社区党校等要把碳达峰碳中和相关内容列入教学计划，分阶段、分批次、多层次对各级领导干部开展培训，普及科学知识，宣讲政策要点，强化法治意识（特别是相关的绿色低碳发展的法律法规），深化浦东新区各级领导干部对碳达峰碳中和的重要性、紧迫性、科学性、系统性的认识。

4.3 聚焦双碳目标加快构建生态环境治理体系

推动国家级新区浦东高质量发展，客观要求统筹推进经济高质量发展与高水平生态保护，而最迫切的是要适应碳达峰碳中和要求，聚焦双碳目标加快构建生态环境治理体系。

首先有序推进《浦东新区碳达峰实施方案》。2022年10月28日《浦东新区碳达峰实施方案》公开发布，这吹响了浦东新区正式推进双碳工作的冲锋号，也要求我们务必扎实有序推进浦东新区碳达峰工作。因此，需要有计划、分步骤实施碳达峰行动，把碳达峰碳中和纳入浦东新区建设发展整体布局，紧紧围绕打造社会主义现代化建设引领区目标，抓好绿色低碳、制度创新、多元共治、示范引领等4个“注重”，推动绿色发展，促进人与自然和谐共生。当前，在明确《浦东新区碳达峰实施方案》主要目标的前提下，需要在实践中着重落实好碳达峰八大任务，主要涉及：能源低碳转型行动、工业领域碳达峰行动、城乡建设碳达峰行动、交通运输碳达峰行动、碳汇能力巩固提升行动、循环经济助力降碳行动、科技金融支持碳达峰行动、绿色低碳示范创建和全民行动。

其次生态环境治理体系是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。构建浦东新区生态环境治理体系是一项系统工程，涉及构建思想、基本原则、主要目标、重点任务等。浦东新区生态环境治理体系的基本原则：务必坚持党的领导的基本原则、务必坚持多方共治的基本原则、务必坚持市场导向的基本原则、务必坚持依法治理的基本原则，这些基本原则彼此影响、相互制约。浦东新区生态环境治理体系的主要目标：到2025年，建立健全环境治理的领导责任体系（包括各级领导的主体责任、领导责任、监督责任等）、企业责任体系（包括依法实行排污许可管理制度、提高治污能力和水平、推进生产服务绿色化等）、全民行动体系、监管体系、市场体系、信用体系、法律法规体系，落实各类主体责任，提高市场主体和公众参与的积极性，形成导向清晰、决策科学、执行有力、激励有效、多元参与、良性互动的环境治理体系[17]。在精准、科学、依法治理生态环境的过程中，浦东新区各级党委和政府要从实际出发，务必落实好构建现代环境治理体系的目标任务和政策措施，务必确保重点任务产生功效，包括浦东新区纪检监察机关牢牢抓住首要职责，充分发挥监督保障执行、促进完善发展作用，为生态环境治理体系与治理能力现代化提供坚强纪律保障。

为实现上述双碳及生态环境治理目标，浦东新区可以从以下几方面着手：一是强化责任落实，加快构建现代环境治理体系。坚持以习近平生态文明思想为指导，不折不扣落实好中央《关于构建现代环境治理体系的指导意见》和上海市《关于加快构建现代环境治理体系的实施意见》精神。落实政府、企业和公众责任，保障制度落地、工作细致。二是突出创新引领，打好生态环境领域改革牌。要全面贯彻新发展理念，准确把握社会主义现代化引领区内涵要求，在生态环境治理模式创新方面作出浦东特色，继续用好中央立法授权，积极制定浦东新区相应法规和管理措施，持续推进生态环境治理体系和治理能力现代化，率先构建经济治理、社会治理、城市治理统筹推进和有机衔接的治理体系。三是注重示范引领，由点及面带动现代环境治理体系目标实现。要充分发挥引领区先行先试的作用，在2022年成功创建第一批现代环境治理体系试点基础上，积极开展第二批试点示范工作，更好体现浦东担当、彰显浦东主张、贡献浦东智慧。

5 结语

2023年是贯彻落实党的二十大精神的开局之年，习近平总书记赴广东、河北、山西、陕西、内蒙古、四川等地考察，多次提及高质量发展、生态环境保护、生态文明建设、绿色低碳发展等关键词。2023年，7月17至18日，全国生态环境保护大会在北京召开，习近平总书记强调，我国经济社会发展已进入加快绿色化、低碳化的高质量发展阶段，生态文明建设仍处于压力叠加、负重前行的关键期[13]。要加快推动发展方式绿色低碳转型，坚持把绿色低碳发展作为解决生态环境问题的治本之策，加快形成绿色生产方式和生活方式，厚植高质量发展的绿色底色。以高品质生态环境支撑高质量发展，全面推进美丽中国建设，加快推进人与自然和谐共生的现代化。这为国家级新区依托绿色低碳路径实现高质量发展，也就是绿色低碳高质量发展提供了重要遵循，提出了最新要求。无疑，实现国家级新区绿色低碳高质量发展之路，道阻且长，但是，行则将至，行而不辍，未来可期。