完善破产重整制度优化营商环境

高泓

【关键词】营商环境 破产重整 法治手段 【中图分类号】D922.29 【文献标识码】A

“法者，治之端也。”法律是社会生活、国家治理的准绳。一个国家的经济发展与社会繁荣，离不开法治的保驾护航。历史和现实都充分证明，只有坚持在法治轨道上推進各项工作，才能确保我国社会主义建设行稳致远、不断取得新发展。在强国建设、民族复兴的新征程上，更好地发挥法治固根本、稳预期、利长远的重要作用，以法治的确定性促进经济稳中有进，具有重要的现实意义。

营商环境改革背景下破产重整的法治化道路

习近平总书记强调：“法治是最好的营商环境，要完善公开透明的涉外法律体系，加强知识产权保护，维护外资企业合法权益，用好国内国际两类规则，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。”在当前的经济背景下，优化营商环境已成为目前中国经济领域改革的重要组成部分。根据世界银行发布的营商环境报告，中国营商环境全球排名从2018年的第78位升至2020年的第31位，跃升了近50位，连续两年成为全球优化营商环境改善幅度最大的十大经济体之一。①随着“放管服”的持续深入，2020年1月1日起《中华人民共和国外商投资法》及国务院颁布的《优化营商环境条例》正式施行，2021年国务院印发《关于开展营商环境创新试点工作的意见》，我国在营商环境改革层面持续推进，以期取得卓越成效。

2023年5月1日，世界银行发布B-Ready说明书及指南和方法论手册，强调继续以年度为单位对全球绝大部分经济体的营商环境进行量化评估，对新的宜商环境体系进行了详细说明和解读。B-Ready更新了以前营商环境评价体系中的指标，将“商事破产”作为一级指标，并在二级目录中增加了“破产启动前和破产程序的启动”指标，将其用于评估企业陷入困境时的法律途径。“商事破产”在营商环境的优化中起着重要作用，办理好该指标有利于我国提升资源配置效率，打造市场化、法治化、国际化的营商环境②。鼓励和指导初步具备重整条件的困境企业及时向人民法院申请重整，提高我国企业重整的成功率，十分必要。

破产清算制度的存在可以及时帮助资不抵债的企业退出市场，净化市场环境。但申请破产后随之而来的是未处理的债权债务关系、企业员工失业、企业有形和无形资产流失等问题，单纯的破产清算程序无法满足市场和债权人利益的需要③。而破产重整制度可以平衡债权人和债务人利益，帮助有潜力的企业走出困境，提高社会运行的稳定性，减少社会资源浪费，因此有利于实现营商环境的进一步优化。构建良好的市场经济需要成熟的重整制度法律体系。

2019年以来，我国陆续出台了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（三）》《加快完善市场主体退出制度改革方案》等方案和法律法规，体现了我国对改革和完善重整制度的重视。但在实践过程中，破产重整制度仍存在不足。本文将在分析破产重整制度目前存在问题的基础上提出相应的改进建议，以期实现破产重整制度真正的功能，助力我国营商环境的优化。

目前破产重整制度存在的不足

在实践中，破产重整制度目前存在的不足具体表现为：重整制度社会文化认同度不高，重整制度整体设计不完善，破产重整计划批准过程和破产重整计划执行制度不健全，管理人在重整过程中得不到足够保护等，这些问题的存在将影响重整制度目标的实现。

第一，传统观念制约破产重整制度实施。社会大众对破产重整制度认识不明确，接受程度不高，导致重整工作在实践中遇到了许多困难。在优胜劣汰的市场环境中，企业因经营不善需要退出市场属于正常现象，但受传统“欠债还钱”“破产逃债”的固有观念影响，债务人往往“谈破色变”，不愿进入重整程序。这在实践中主要表现为：首先，多数债务人不清楚重整的挽救企业功能，宁愿让企业进入破产清算程序也不愿意让企业通过重整获得新生；有些债务人或者管理人仅希望通过重整减少企业债务和重新分配企业权益，因此企业在重整结束后仍保持原本的经营理念和管理方式，这往往导致企业再次陷入债务困境，重整制度原本的制度目标无法实现。其次，存在混淆重整与和解制度，认为重整甚至有涵盖破产和解、沦为破产和解的“工具”之嫌④。最后，将破产重整制度等同于破产制度。破产重整与传统意义上的破产清算不同，其制度目标是拯救危困企业，而不是仅仅帮助企业退出市场⑤。

第二，破产重整制度的局限性。破产重整制度可以通过法律手段积极挽救危困企业，具有措施多样、自由裁量权较大、债权人全体福利最大化等优点，但与此同时，该制度也具有自身的局限性。首先，破产重整耗时较长。时间对于即将破产的企业至关重要，但破产重整程序往往需要消耗较长的时间。以美国破产法为例，2005年美国破产法修改之前，破产重整的持续时间一般为2年至10年不等。其次，破产重整成本较高。破产重整耗时长以及破产重整中存在的信息不对称、债权人之间的协商等问题，都增加了破产重整的成本。此外，债务人在重整过程中还需要支付诉讼费、管理人报酬以及管理人处理事务带来的费用，这往往导致债务人财务负担沉重，破产重整成功的概率不高。再次，破产重整制度具有公开性，困境企业选择重整会导致其在重整期间商业价值减损，且债务人的信誉也受到损害。最后，破产重整制度对破产法律制度的成熟程度和法官能力要求较高⑥。破产重整程序通过司法手段拯救企业，其从程序启动至终结都需要严格的司法程序规制，因此该制度需要较多的司法资源投入。

第三，破产重整计划批准过程存在不足。重整计划的制定和批准是重整得以顺利启动和依法开展的重要前提，是有效发挥重整功能的关键所在。《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》）第86条和第87条规定了破产重整计划的批准制度。在实践中仍然存在一些问题。一方面，管理人和债务人在制定重整计划时往往优先考虑自身利益而忽略企业实际的危困局面，其制定出的重整计划往往服务于自身，而不利于企业资不抵债的根源问题的解决，企业重整后仍未恢复原本的经营能力，重整制度目的无法达成。另一方面，重整计划批准程序存在问题。《企业破产法》规定重整计划草案需通过法院批准方才产生法律效力，且批准可以分为正常批准和强制批准两种。正常批准采纳形式审查，这导致某些法院对重整计划草案缺乏实际和理性的判断，重整计划并不一定真正契合企业的后续发展进程。强制批准则是针对未获得部分表决组通过的重整计划草案而言的，《企业破产法》第87条赋予了法院较多的进行强制批准的自由裁量权，实践中部分法院往往使用强制批准程序同意重整计划，但法院作为司法公权力的代表，过多的介入会不利于债权人、债务人及其他利害关系人之间利益的平衡，削弱当事人的重整积极性。

第四，破产重整计划执行中的立法有待完善。重整计划的执行，是重整程序的最终落脚点，也是重整制度能否实现其挽救企业目的的实践检验，其执行效果直接关系到各利害关系人的切身利益。我国《企业破产法》涉及企业重整计划的执行的条文仅有6条，且并没有对重整计划的执行期限、执行不能时的法律救济途径等作出细化规定。《企业破产法》第93条规定，当债务人不能执行或不执行重整计划时，人民法院经管理人或者利害关系人请求，应当裁定终止重整计划的执行，并宣告债务人破产。现实中不排除有债务人因不可归责于自身的外部客观事由而无法继续执行重整计划的情况，此时该企业仍具有重整价值，直接宣告其破产不符合企业重整的初衷。因此，我国破产重整执行制度目前仍存在一些空白亟须填补。

第五，破产管理人制度尚不完善。破产管理人，即在法院受理相关破产案件后依法成立的，在法院的指导和监督之下全面接管债务人企业并负责债务人财产的保管、清理、估价、处理和分配以及重整等事务的专门机构。破产程序开始后，管理人需要对破产事物进行全方位的管理，因此需要相应的法律法规对其职责进行完善。实践中，存在着管理人专业水平不足、管理人报酬制度不完善、管理人选任方式不规范、管理人自治组织不健全等问题。此外，对破产管理人的监督机制也需要完善。

完善破产重整制度的若干建议

企业经营陷入困境不得不申请破产清算，在高效重整的机制下，有机会维护多方利益，重新找回利润增长点，避免经营主体消极退出市场。⑦完善破产重整制度将为企业高效重整提供良好的制度保障，激发市场主体活力。为此，本文提出以下建议：

一是重塑重整文化理念。破产重整是法院对可能或已经具备破产原因，但又有再生希望的债务人企业，依照法定程序主持各方利害关系人协商或强制调整其利益，通过对债务人企业的债务清理和业务重组使之摆脱财务困境和恢复经营能力的法律制度⑧。破产重整不同于传统意义上的破产清算，其目标并非是助力困境企业的顺利退出，而是拯救困境企业。破产重整亦不同于破产和解制度，前者追求通过各方利害关系人意思自治的方式达成债务清理的目标，而后者则是通过司法手段达到各方利害关系人的利益平衡和企业再建的目标，其过程中可能会有符合法定条件下的司法强制介入⑨。在政府提倡优化营商环境的大背景下，立法者和司法者需要及时更新并推广相应的重整制度理念，让社会大众更准确地理解重整制度的价值。只有陷入困境的企业家真正了解重整制度的目的和功能，才可能积极选择适用破产重整制度。值得注意的是，破产重整制度的适用不是无差别的，对于确无存在价值的企业应当及时启动破产清算程序，加快市场出清。

二是构建完整的重整程序。首先，建立具备科学性和可行性的重整评估指导机制，法院在该机制下向企业提供及时且简明的指引，促进企业及时启动重整，节约司法成本，提高重整的整体效率。注重简易程序的运用，促进案情较为简单的企业进入简易程序进行重整，加快重整节奏。其次，重整过程中需要注重债务人信息披露义务的履行。明确规定重整程序中信息披露义务人，确保债务人或管理人在重整过程中及时提供相应的必要信息⑩。法院在重整过程中需要注意重整各方的沟通，保护各方当事人的权益。再次，注重预重整制度的完善，构建庭外重组、预重整、司法重整三位一体，互相配合的困境企业拯救机制。畅通庭外重组、预重整、重整程序之间的桥梁，企业在庭外重组过程中达成符合相关要求的协议的，可以快速进入预重整或重整程序。

三是完善重整计划制度。重整计划草案是利害关系人就重整事宜协商的真实意思体现，重整计划的制定和批准关系到企业是否可以重获新生。重整计划的制定涉及到各方利害关系人的利益，因此重整计划需要符合现有的法律法规，达到各方利益的平衡。一方面，管理人在制定重整计划草案时，要以《企业破产法》为基础，全面分析企业的特点、破产原因、經营模式，盈利情况等，制定出真正具有可行性的重整计划。另一方面，人民法院在审查重整计划时，需要对重整计划进行实质审查。法官应充分发挥主观能动性，认真考察企业的挽救可能性，注重管理人、债权人及债务人各方关系的协调，强化重整过程中的信息共享和公开，积极引导管理人和债务人制定出切实可行的经营方案。

四是落实重整计划的执行。2018年3月最高人民法院发布的《全国法院破产审判工作会议纪要》第十九条规定了重整计划的变更条件为“国家政策调整”“法律修改变化”等，实践中也会出现其他导致重整计划变更的情形，此时就需要法院仔细甄别。法院考察的条件应为该其他情形的改变是否足以导致重整程序中的各方利益在原重整计划执行中发生了重大不利变化，从而致使原重整计划无法依照原内容进行，重整计划中的各方利益受到严重损害，造成显失公平的局面。后续立法者可以在重整计划的变更条件中加入因经济和市场因素导致重整计划变更的相应条例，以更好符合重整市场化、法治化的要求。

五是完善我国破产管理人制度。管理人在破产重整程序中起着重要的作用，因此要建立一套完整的管理人行为规范和责任追究机制，以更好地符合实践需求。在管理人选任方面，要坚持律师事务所等中介机构担任管理人的市场主导模式，积极吸纳既懂法律又善经营的专业技术人员加入管理人团队，注重管理人团队的建设和管理。在指定管理人的过程中，法院可以从原本的以随机为主的指定方式转变为在对管理人分级管理的基础上针对不同案件分类适用不同方式指定管理人的方式。可以在较为重要的案件中采用竞争指定的方式，考察的内容包括但不限于管理人的专业能力和实践经验等？。在管理人报酬方面，完善管理人报酬的计算方式。在坚持按比例限制分段范围，以超额累进的方式确定管理人报酬的计算方式前提下，有限制的引入按时计酬的报酬机制，以更好体现市场竞争的公平性？。同时建立破产管理人援助基金制度，保障“无产可破”案件中管理人报酬的获取。从监督者的选择，监督的具体内容和程序等各方面规定管理人的监督制度，对管理人的行为进行监督。通过对管理人制度各个方面的完善，更好地保护管理人的权益，促进其积极履责，实现各方当事人利益的最大化。

重整制度作为现代破产法的灵魂，兼具了债务人困境拯救和债权人债权清偿双重功能，是一项具有重要意义的制度设计。要不断完善重整制度，以期发挥重整制度维护经济制度和优化经济结构的重要作用，打造市场化、法治化、国际化一流营商环境。

（作者为中国人民大学法学院博士研究生，中国人民大学营商环境法治研究中心助理研究员）

【注释】

①《世界银行发布专题报告 优化营商环境的中国实践》，中央纪委国家监委网站，2020年7月28日。

②范志勇：《发挥企业重整法律制度功能，完善市场主体救治机制》，《光明日报》，2023年5月27日。

③荣雅洁：《论我国破产重整制度完善》，《现代商贸工业》，2019年第36期。

④张永珺、任宏、赵珞：《破产重整制度之实务思考》，《法制资讯》，2009年第3期。

⑤⑨陆晓燕：《运用法治手段化解产能过剩——论破产重整实践之市场化完善》，《法律适用》，2016年第11期。

⑥胡利玲：《破产重整制度之审思》，《中国政法大学学报》，2009年第4期。

⑦《企业高效破产重整将获制度保障》，《北京日报》，2023年11月20日。

⑧施天涛：《商法学》，北京：法律出版社，2010年，第734页。

⑩张艳丽：《破产重整制度有效运行的问题与出路》，《法学杂志》，2016年第6期。

王欣新：《管理人制度的发展与创新》，《人民司法》，2017年第19期。

尚珂、胡晨：《从营商环境评价看我国破产管理人报酬》，《财会月刊》，2020年第6期。

责编/李丹妮 美编/杨玲玲