财政视角下规范预算管理一体化系统建设的建议

陈懋璐

全面實现预算管理一体化任重道远，现仍面临着许多有待解决的问题。预算管理一体化建设是当前财政预算管理的重点工作。积极做好谋划储备，建立健全工作机制，是全力推进预算管理一体化目标任务落地的重要手段。有关部门和单位应以“一体化”作为指导思想，做实、做细相关工作，有效提高预算管理水平。

一、预算管理一体化概述

（一）预算管理一体化的内涵

预算管理一体化的核心在于统一。借助现代信息技术，通过一体化系统平台，嵌入统一的管理规则，对预算业务进行控制，有助于提高预算管理的标准化、规范化。通过一体化系统平台，能够实现信息自动记录，实时反馈监控信息，保证预算管理各环节的明确性、清晰度，客观反映预算管理全动态流程，提高对预算管理的控制效果。

（二）推进预算管理一体化的意义

制度与技术的有机结合是实现预算管理一体化的重要抓手。有关部门和单位需加强预算管理自动化建设，保证能够完成预期的预算管理目标，提高预算管理标准化、规范化。具体而言，一体化规范系统建设主要体现为：

1.政府预算管理一体化。政府部门需建立有效的衔接机制，对财政预算管理进行统一安排，统筹规划，保证预算方案的真实性、有效性。借助上下级衔接机制，客观反映预算资源拨付、分配及使用，纠正预算资源不均衡，实现公共服务均等化的目标。

2.部门预算管理一体化。预算部门需结合预算编制、预算执行的具体办法，将各项收入全部纳入单位预算，未纳入预算的收入不得安排支出，合理分配、使用财政拨款及存量资金，确保重点项目建设支出资金足额，实现资源的优化配置。

3.预算过程管理一体化。预算管理具有预见性特点，是政府采购预算、执行预算和报告预算的有效结合。将预算执行结果及形成的资产情况应用于年度预算编制中，推动预算管理各环节与绩效管理深度融合，实现预算全过程闭环管理。

4.预算项目全生命周期管理一体化。项目作为预算管理各环节的基本单元，有关部门应提高重视，根据项目库实际情况，实行全生命周期管理。借力预算项目库综合信息优势，实现长期支出、政府偿债支出、跨年度支出项目的有机结合，建立跨年度预算平衡机制。

5.财政数据管理一体化。在预算管理一体化中，各级财政数据应按照相关标准与规范，进行数据传输、对接，落实相关部门的管理职责。加强对资产管理、会计核算等财政数据整合，保证各单位之间能够实现数据共享，对标全国财务数据的统一规范，实现全国预算指标一体化、信息化。

二、预算管理一体化规范系统建设的必然性分析

在预算管理一体化规范系统的建设中，涉及的内容众多，应当以统一标准为支撑，坚持以下几点原则：一是预算管理一体化的实施应在相关法律法规约束下，严格落实新预算法，有效推进预算管理一体化工作。二是预算制度应在目标、问题和结果为导向的基础上制定，实现透明、规范、科学和标准的制度体系。借助现代化的管理模式，总结相关经验，梳理各环节流程，细化标准。针对其中存在的与一体化规范系统建设不符的环节，协调优化，夯实有关部门和单位的预算管理主体责任，保证预算管理的最终效果。

三、预算管理一体化规范系统建设的思路分析

（一）预算信息公开、透明

按照“谁编制，谁公开”的原则，进一步明确“政府-部门-单位”各环节预算公开的主体责任。预算管理信息全部纳入预算公开的范围，实现预算公开全覆盖。全面优化公开方式，依托一体化系统填报预算公开信息，启用预算管理一体化系统编制部门预算。部门预算公开数据实现系统自动取数，闭环管理确保数据准确性，减少财务人员手工录入的工作负担，有效推进各项支付改革稳步开展，成效显著。

（二）预算执行约束有力

科学、规范、透明的预算制度是搭建预算管理一体化体系的重要根基。要推动预算制度数字化，依托现代信息技术，助力实现预算管理现代化。各地财政部门需积极探索财政资金管理新模式，构建“两监督四分离”风控机制，推行“三级会议”制度，严把“政策、纪律、审核”三道关，保障财政人员和资金“双安全”，实现财务审核权限分离和财政资金全程监督。各预算部门和单位作为预算执行的责任主体，应强化制度学习，加强内控管理，明晰支付流程，及时发现和反馈问题。财政部门应主动提升服务效能，明确岗位职责，加强业务指导，细化工作措施，增强服务意识，强化核算风险防控，规范资金安全和内部控制行为，完善软件功能，及时解决焦点和难点问题，保证财政资金全程监督管理。

（三）支出标准需合理

预算支出标准在预算管理过程中得到广泛应用，例如人员定额标准、公用经费标准、差旅费标准、公务接待费标准、资产配置标准等。近年来，我国财政收入规模不断扩大，而支出需求的增长更快，致使财政收支矛盾不断激化。因此，各地政府陆续出台相关措施，力图实现预算支出标准合理化，进而提高预算支出资金绩效。财政部门需会同有关部门按程序制定支出标准，根据经济社会发展、国家政策变化、履职需要等情况动态调整和完善支出标准，逐步建立健全由法定标准、固定标准、暂定标准构成的支出标准体系以及基本公共服务保障、“三保”县级保障等重点领域支出标准，硬化对预算编制和预算执行的约束。实施预算支出标准指标体系建设的动态管理，让预算支出标准与物价波动相挂钩，及时发现问题，科学合理调整，避免背离实际需求。同时，完善预算支出绩效评价体系建设，确定财政支出责任范围和政府兜底责任边界。落实预算支出标准指标体系建设的主体责任，有助于提高部门在预算支出标准体系建设方面的执行力，形成科学高效的激励模式。

（四）全面综合编制预算

完善预算管理制度是预算管理工作有效开展的重要前提。政府部门需要结合单位实际情况，健全执行监管体系，设立专门的机构或成立专项工作小组，加强对财务管理的监督工作，划分各部门、各岗位的预算管理职责，做到权责清晰。按照全面预算编制要求，统筹协调、科学谋划、抓紧落实，形成有理有据、科学合理的全面预算指标，不断提高预算资金使用效率。编制部分重大项目支出前，预算部门应当从科学决策的角度出发，处理好实际投入与预期效益之间的关系，以投资成本作为主要依据，做好对市场的研究工作，精准分析、验证，确定准确的投入资金估算值。层层压实责任，积极谋划好各项可控工作，有效应对不确定性的风险和挑战，严格把控全面预算编制各环节，形成有理有据、科学合理的全面预算指标。在预算监督过程中，若存在违规操作，不仅需要纠正、整改错误事项，还需要对相关责任人追责，并按照规章制度给予相应处罚，杜绝以权谋私，有力保障监督工作落实到位，提升制度贯彻力度，提高新预算法的威慑力。

四、完善預算管理一体化规范系统建设的建议

（一）构建专业人才队伍

借助政府编制和立法机关审批的强制力，财政预算能够有效反映政府部门在自然年度内的收支情况。借助公共财政预算的全局性，工作人员能够更清楚地了解政府活动的时间及范围，有的放矢地落实政策，提升财政资金的靶向性。因此，政府部门应站在优化资源配置的角度，加大会计人员培训力度，打造专业的预算管理人才队伍。政府部门应高度重视，开展预算管理一体化专项学习，组织全体人员狠抓学习不放松，切实做到“人人学规范、改掉旧习惯，扔下老系统、融入一体化”。强化集中培训，确保预算编制有序开展，组织各预算单位相关工作人员进行专题培训，通过实操演练，强化实践应用，为下一年度预算编制的正式启动夯实基础。通过与高校共建合作，加强对预算会计专业人才的培养，获得高层次业务人才保障。同时，财务人员应加强学习新预算相关业务，不断丰富自身的知识储备，尤其是涉及政府采购、监察审计、内部控制、资产管理等方面的知识。构建较为全面的财务知识体系，紧跟时代发展步伐，积极转变传统预算管理思维方式。

（二）优化数据治理工作

财政数据本身作为一种资源，既是对信息的记录，也是对信息的反映，因此应加强对财务数据的治理，保证数据信息质量和数据格式规范化。同时，要求各部门和单位转变以往的数据治理模式，由“自有信息”向“共有信息”转变，以实现信息共享，打破信息孤岛，方便财政部门查询使用，进一步明确资金使用和项目执行情况，按照资金支出管理制度，确定支出额度，保证现有资金能够满足项目支出需求。同时，加强对信息控制反馈功能的关注，完善追责机制，对信息缺失、信息失真以及信息操作失误等问题，追责相关责任人，消除资金管理中的潜在风险因素。适当、合理地利用前端数据，结合预算部门的职能，制定科学的项目投资估算及资金筹措计划，深入分析成本收益、历史支出，评估项目的经济收益和可靠度，并加强全过程预算绩效管理，规避资金管理风险，优化数据治理工作。

（三）做好预算管理衔接

上下级预算的可靠、有效衔接是保证预算管理一体化实现的重要途径。为实现各类衔接的汇总，实时把控各级主体的预算编制、预算执行情况，需做好以下两点工作：

1.实现转移支付预算有效衔接。在上下级预算之间，可按照新预算法的相关规定和要求，明确转移支付的预算数，自下而上，编写预算，保证转移支付全面纳入预算管理，在制定转移支付收支管理制度时，应着重考虑其特殊性。

2.做好对转移支付项目的动态跟踪。完善资金支付的动态监控，实现对转移支付项目的全程记录，保证资金来源、去向清晰明确。借助预算管理一体化平台，财务人员能够实时掌握财政资金运行中产生的全部信息，如资金拨付、分配、使用，从而避免资金挪用、占用、挤占等乱象发生。

（四）健全管理机制

健全预算管理机制是保证预算编制与预算执行顺利进行的前提，也是实现全生命周期管理的可靠手段。因此，政府部门应将项目库作为重中之重，预算支出以项目形式纳入项目库。在完善业务需求、夯实数据标准的基础上，明确各方责任，加快系统开发实施，实现项目全生命周期管理，构建预算资金形成资产的全链条管理机制，牢牢把控项目源头，全面提升预算资金管理精细化。同时，各有关预算部门还应做好项目的评审、申报工作。财政部门需加强审核把关，通过后及时储备入库。如此一来，可以进一步提高项目评审的合理性、有效性。

另外，在预算编制过程中，应当将项目作为前提，做到无项目不支出，合理分配资金。工作人员应加强对预算项目的实际调研，按照不同项目的重要性合理安排调研顺序，做好相关数据信息收集、整合的存档工作。完善跨年度预算平衡机制，针对跨年度、大规模项目支出，需提前预判分析，明确项目分解情况，提高对预算支出预测的准确性。经财政部门审核后，综合不同年度的项目制度情况，开展年度预算，并纳入预算编制。运用动态化方式反映预算管理信息，细化预算编制、预算执行、预算报表，保证其全面落实至基层管理单元和项目预算。动态化的信息记录有助于实现预算管理及时有效。

（五）优化管理信息系统

随着计算机、网络等新型技术的兴起，现代社会生活方式和理念发生了极大改变。因此，财政部门需要与时俱进，积极应对信息时代带来的变化，改进自身运作模式，优化现有财务信息系统。加强信息化建设，实现会计信息系统的稳定、可靠，为政府财务人员的工作带来便利，提高会计信息数据的准确性，为政府部门的决策提供有效保障，达到从财务会计向预算会计的跨越式转变。同时，在优化信息管理系统的基础上，政府部门也应重视其他因素的影响，促使现有系统与其他系统进行有效衔接，提高财务管理信息的共享性。

结语：

就实践而言，着力做好预算管理一体化规范系统的建设，必须推进预算管理信息建设相关规则和标准的统一，制定科学、合理的预算管理目标，在现行法律法规的指导下，统筹兼顾、分步实施，保证各项工作能够顺利开展。高质量推进预算管理一体化系统建设是当前和今后一个时期贯彻落实财政部、省财政厅决策部署的一项极为重要也十分紧迫的任务。各地要充分认识到工作的长期性、艰巨性，坚持聚焦目标任务，奋力攻坚克难。