中国的非洲政策：一洲之策与全球方略之互动

李安山

【内容提要】非洲具有独特的地理位置和丰富的战略资源储备，特别是联合自强的发展态势使其在国际事务中的地位和作用不断提高。自非洲国家独立以来，中国就与其建立起日益密切的政治、经济、文化联系，并且中非合作与中国全球方略之间的关联十分密切。在世界秩序处于深刻变革的关键时期，中国需要进一步提升与包括非洲在内的“全球南方”国家的关系，坚持以发展为主轴，加强与地区大国、历史积淀深厚国家以及战略身份相对模糊国家的交往，并增进彼此战略合作对接。

耶鲁大学历史学家韩森（Valerie Hansen）在《公元1000 年:全球化的开端》一书中提出，公元1000年即维京人登陆北美洲的最早时间被视为全球化的开端。然而，为什么非洲人向全球扩展和不断迁徙不能被定义为全球化呢？为什么阿拉伯人在7—8 世纪向西亚、北非和南欧的扩张就不能被看作全球化呢？这种世界史研究中的“欧洲中心论”需要反思和批判。事实上，无论从世界历史的发展进程还是地缘政治的现实来看，非洲在国际事务中都具有重要地位。中国始终从战略高度重视发展与非洲的关系，真实亲诚、正确义利观等理念的提出，深刻反映出中非关系中平等互助、合作共赢的实质。在世界秩序发生巨大变革的当下，中国的非洲政策与全球方略之间的关联将进一步提升。

非洲在世界的地位和影响

非洲地缘政治的重要性不言而喻。从地理的角度看，北非阿拉伯地区、萨赫勒地区、非洲之角、几内亚湾、南部非洲等区域都有非常重要的地缘政治意义。整个非洲大陆是连接东西方的通道，既有直布罗陀海峡、曼德海峡、苏伊士运河，也有连接大西洋与印度洋的莫桑比克海峡、好望角和马达加斯加等岛屿。因此，非洲大陆的地理位置决定了其对两洋三海（大西洋、印度洋和地中海、红海、阿拉伯海）的战略影响。以萨赫勒地区为例，其位于撒哈拉沙漠和中部草原之间，长3800 公里，包括塞内加尔、毛里塔尼亚、马里等10 个国家。2014 年，包括布基纳法索、乍得、马里、毛里塔尼亚和尼日尔等五国在内的萨赫勒五国集团成立，主要致力于推动地区的持续发展和合作。从历史上看，萨赫勒地区是重要的商业贸易节点，也是整个大陆民族迁徙、宗教传播、文化交流的关键通道。美欧在萨赫勒地区拥有重要战略存在。欧洲着重训练萨赫勒地区各国的军队，美国以军事基地或援助方式介入。由于这一地区多为非洲法语国家，前殖民宗主国法国竭尽全力发挥自身在该地区的军事和文化影响力。

非洲宗教的重要性表现为其存在感以及各种宗教的互相影响。基督教、伊斯兰教和本土宗教大约各占总人口的三分之一。移民也信仰不同宗教，如印度教、佛教等。以基督教为例，截至2020 年，非洲基督教徒达6.67亿人。伊斯兰教在非洲的影响也很大，信奉伊斯兰教的国家主要集中在西非和北非。宗教之间的关系是和谐相处还是对抗冲突表现不一，塞内加尔是宗教和谐相处的典型之一。塞内加尔90%以上的国民信仰伊斯兰教，而首任总统桑戈尔是天主教徒，在其领导下国内政治稳定、经济发展。

2023年8月24日晚，国家主席习近平和南非总统拉马福萨在约翰内斯堡共同主持中非领导人对话会。（新华社图片）

非洲矿产资源丰富。非洲有多种矿产资源储量位居世界首位，如锰矿、铬铁矿、铝土矿、金矿、铂族矿等。非洲的石油和天然气资源也十分丰富。非洲大部分石油储量集中在5 个国家：利比亚、尼日利亚、阿尔及利亚、南苏丹和安哥拉，这5 个国家的石油储量占非洲大陆已探明石油储量的90%以上。主要的天然气田（探明储量的91.5%）位于阿尔及利亚、埃及、利比亚和尼日利亚。非洲具有丰富的森林资源，植物至少有4 万种以上。森林面积占非洲总面积的21%，盛产红木、黑檀木、花梨木等经济林木。草原辽阔，面积占非洲总面积的27%，居各洲首位。非洲渔业资源主要集中在坦桑尼亚、南非、摩洛哥、安哥拉、尼日利亚、肯尼亚、加纳等国，其中摩洛哥渔业产量在非洲排名第一、在全球排名第13 位。

从世界历史的发展进程来看，以英国为代表的近代资本主义体系在牺牲非洲民众利益的情况下得以确立，并为殖民主义体系作好了物质准备。在随后的百年里，殖民宗主国对包括非洲在内的各殖民地的残酷统治和剥削进一步推动了资本主义在全球的扩张。至今，许多前殖民宗主国一直力图维持在非洲的影响力。以法国为例，其在乍得等国拥有军事基地，为相关国家提供军事培训，并会在“紧急情况下”向非洲派遣武装部队介入地区冲突。再如，位于西印度洋查戈斯群岛的迪戈加西亚岛，原为英国殖民地，后租借给美国，并被打造为美军在印度洋唯一的军事基地。毛里求斯一直为收回该岛而努力。毛里求斯要求英国归还查戈斯群岛的诉求，得到国际法院和联合国大会的支持。虽然规定的归还日期已到，但在美国等方面的袒护下，英国拒绝归还查戈斯群岛。

非洲国家独立对国际政治的影响主要体现在阵营分布、非洲统一组织/非洲联盟的国际立场、非洲的军事战略地位以及非洲在国际事务中日益突出的独立性等方面。自从1963 年12 月至1964 年2 月周恩来总理访非以来，非洲国家一直给予中国最坚定最有力的支持。中国重返联合国时，非洲大陆所投赞成票最多。与之相对，美国于2007 年成立美军非洲司令部，但大多数非洲国家对此持保留态度。2007 年11 月，阿拉伯马格里布联盟元首委员会发表声明，坚决反对外国在马格里布地区和其他非洲国家建立军事司令部。东非国家乌干达及南部非洲发展共同体亦表示不愿意成为美军非洲司令部驻地。2007 年，尼日利亚时任总统亚拉杜瓦反对美国在西非建立军事基地。南非和利比亚对此也持保留态度。最终，美国于2008 年将非洲司令部设在德国斯图加特。[1]

赞比亚鲁西瓦西湖畔的少年儿童欢迎坦赞铁路的列车通到他们的家乡（1976年摄）。

非盟在应对非洲大陆内部事务以及国际问题上的一致性十分突出。非洲国家的边界划分是殖民统治的后果之一。非洲的政治领袖从独立始就十分关注边界问题这一“严重的和永久性的不和因素”。《非洲统一组织宪章》明确规定：“尊重各个成员国的主权与领土完整和独立生存的不可剥夺的权利……成员国保证以和平手段解决它们之间的一切争端……郑重宣布所有成员国保证尊重它们取得民族独立时存在的边界。”[2]基于此，非洲独立至今60 多年，各国尽可能避免因殖民统治留下的不合理边界引发的矛盾，边界冲突相对较少。此外，非洲拥有3 个联合国安理会非常任理事国席位，在联合国和其他国际机构中拥有最大的地区投票团体。居多的投票权重和联合一致的集体主张使非洲成为国际事务中不可忽视的一支重要力量。非洲国家在2023 年10 月27日联合国大会第十届紧急特别会议上，不顾美国的反对，推动以压倒性多数（120 票赞成、14 票反对和45票弃权）通过针对巴以冲突的决议；2023 年11 月2日，第七十八届联合国大会以压倒性多数通过古巴提交的《必须终止美国对古巴的经济、商业和金融封锁》决议草案。在这一过程中，非洲国家的一致行动显示了集体意志的力量。

中国的非洲政策与实践

中非关系历史悠久。非洲国家独立以来，中国的非洲政策与全球方略之互动关系十分明显，中非合作是中国在国际上反对帝国主义、殖民主义和种族歧视斗争的重要内容。这一点非洲学者看得很清楚，“一些事实证明中国对非洲很重视：20 世纪50 年代中期在北京举行的国际贸易大会上保证帮助非洲国家的独立斗争；支持茅茅运动，中国把它看作是反对帝国主义的力量；周恩来总理在1963 年底到1964 年初访问非洲期间发表的著名论断：‘非洲的革命成熟了’；谴责罗得西亚白人‘单方面宣布独立’（1965 年11 月11 日）；对民族主义运动的支持扩大到葡属殖民地、津巴布韦、南非和西南非洲；中国始终如一地谴责种族主义政权以及援助这一制度的反对者，特别是援助泛非主义者大会。”[3]

2023年9月18日，在尼日利亚首都阿布贾的阿卡铁路起点站伊都火车站，乘客进入车站。阿卡铁路系非洲大陆首条中国标准铁路。

中国与非洲一直命运与共。1959 年毛泽东主席在接见非洲朋友时指出：“你们需要支持，我们也需要支持，而且所有的社会主义国家都需要支持。谁来支持我们？还不是亚洲、非洲、拉丁美洲的民族解放运动，这是支持我们的最主要的力量……你们可以考虑，中国可以当做你们的一个朋友。我们能牵制帝国主义，使它力量分散，不能集中力量去压迫非洲。”[4]1961 年，他在会见非洲朋友时表示：“非洲是斗争的前线……我们的斗争你们支持，你们的斗争我们支持。”[5]毛泽东主席的态度带有鲜明的时代特点，他不仅倡导中非平等相待的理念，也明确表达了中国愿与非洲互相支持、互相援助的态度。1963 年12 月，周恩来总理在埃及访问时提出了中国处理同非洲和阿拉伯国家相互关系的五项原则，并在访问加纳期间宣布了中国政府对外经济技术援助八项原则。中非合作在真诚友好、平等相待原则的指导下取得显著成绩，中国援建的坦赞铁路就是力证。非洲学者指出：“中国帮助非洲去殖民化的第一个重大贡献表现在修筑耗资巨大的坦赞铁路。”[6]

比较而言，美西方除对非洲国家在军事上进行粗暴干涉、强推符合自身利益的战略外，还以援助为借口阻遏非洲国家的经济发展，比如限制非洲工业发展，以所谓“民主化”名义对非洲政治蓄意干预，或通过操弄人权、环境等议题干扰非洲国家的正常发展，抹黑非洲与其他新兴市场国家的关系。从罗斯托的现代化理论到后来的各种“发展战略”，从“结构调整”到“华盛顿共识”以及“民主化”浪潮，部分非洲国家为得到援助，只能按照美西方的意志进行各种并不符合本国实际的“改革”，但鲜有成功案例。一些具有独立意识的非洲国家领导人力图摆脱美西方控制，探索走独立自主发展之路，但频频遭遇被暗杀、政权被推翻、被迫流亡等厄运，如刚果民主共和国的卢蒙巴、几内亚比绍的阿米尔卡·卡布拉尔、加纳的恩克鲁玛等。加纳学者奎西·普拉认为，“如果非洲人有他们自己最坏的敌人，那就是西方世界督导的一种制度，该制度一方面妨碍非洲的经济进步及发展，另一方面不停地存在着关于对赤贫的非洲给予‘援助’的谈论和某种行动。”[7]

自改革开放以来，中国对非政策已逐步完成了从强调意识形态到不以意识形态划线、交流领域从单一到多元以及合作性质从注重经济援助到强调互利双赢的三重转变。[8]20 世纪80 年代以来，双方经济合作进一步打开局面。从1991 年开始，中国外交部部长新年首访地都是非洲。为进一步加强中国与非洲国家在新形势下的友好合作，共同应对经济全球化挑战，谋求共同发展，在中非双方共同倡议下，中非合作论坛部长级会议于2000 年10 月在北京召开，中非合作论坛正式成立。2018 年中非合作论坛北京峰会通过了《关于构建更加紧密的中非命运共同体的北京宣言》和《中非合作论坛—北京行动计划（2019—2021 年）》两个重要成果文件。在2021 年中非合作论坛第八届部长级会议开幕式上，习近平主席强调，在中非双方共同努力下，推动构建高水平中非命运共同体。

中非合作关系建立在平等相待、共同发展的基础之上。自2013 年习近平主席提出“一带一路”倡议以来，中国对非合作始终坚持真实亲诚理念和共商共建共享原则。同时，非洲在共建“一带一路”中具有十分独特的优势：中非关系源远流长，诸多文化价值观相似，历史遭遇相仿；非洲国家领导人积极推动，双方关系平等互利，合作机制成熟稳定，华侨华人资源丰富，民间友谊基础深厚，非洲民众高度评价中国在非基础设施建设成果。在2015 年中非合作论坛约翰内斯堡峰会上，非洲领导人一致认为，“一带一路”倡议对非洲十分重要，非洲国家欢迎中方积极参与非洲铁路、公路、港口等基础设施和互联互通建设并向非洲转移优质产能。其中，非洲在人口规模、耕地面积、产业发展、基础设施改造升级、民生改善等领域潜力巨大，与中国向外转移资本、产业和技术的需求相适配。纳米比亚总统根哥布表示，中国一直平等对待非洲中小国家，中国历史上支持非洲的正义事业，今天继续帮助非洲的发展。卢旺达总统卡加梅认为，中国始终平等对待非洲，这“比金钱更宝贵”。

中非合作与中国全球方略之关联

从历史来看，中非合作与中国全球方略的关联性十分明显。非洲是中国重要的全面战略合作伙伴，中国对非政策是中国外交战略的重要组成部分。非洲不仅是中国重要的战略物资供应者，也是中国主要的对外投资和商品出口目的地。非洲作为重要的产能合作方，为中国企业走向世界提供了新途径。同时，非洲国家与中国合作成果颇丰，不仅实现了基础设施改善、民众生活水平提高，还在治国理政经验交流互鉴和提高国际话语权方面获益匪浅，并且切实感受到南南合作的重要性。

国际秩序正处于重大变革的关键时期，虽然美西方仍然主导着国际秩序，特别是美国将制裁作为政治和外交的工具并进一步使之“武器化”，但反作用也日益显现。席勒研究所迈克·比灵顿认为：“全球格局发生了彻底变化，金砖国家现在团结起来反对英美国家和北约的战争政策和制裁政策，基本上整个‘全球南方’都在公开寻求加入金砖国家或参与‘一带一路’合作，并打破美元在世界贸易中的霸权。”美国中国问题研究专家傅立民表示：“五个世纪的欧洲—大西洋霸权已经结束，美国是欧洲殖民主义的继承者。像金砖国家这样的替代机构不断出现。人们还可以提到上海合作组织、金砖国家领导下的新开发银行，以及像沙特这样的中等国家的行动自由度广泛扩大，他们现在有了不再受对美国忠诚约束的选择。”[9]正如孟加拉国研究人员拉赫曼所指出：“世界正处于一个关键时刻，因为美国霸权下的单极国际秩序显示出为不断发展的多边主义让路的迹象。”[10]

在世界秩序发生深刻变革的今天，中非合作的战略意义显得更为重要。中非关系与中国全球方略之间的联系主要表现为通过中国对非洲政策来推进全球方略的落实，同时通过中非合作来促进全球治理体系改革，与“全球南方”结成国际统一战线，从而推进国际关系的民主化进程。具体而言，二者的关联主要体现在行动上的合作、理念上的契合和制度上的变革三个方面。

2023年11月14日，参加中非农业合作论坛的嘉宾在海南省三亚市海棠湾水稻国家公园拍摄了解无人机。

2022年7月19日，由中国企业参与投资的外卖公司beU delivery的外卖员在埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴送餐。

一是行动上的合作。新时代以来，中国提出的诸多重大战略理念和方案，如推动构建人类命运共同体、共建“一带一路”、全球发展倡议、全球安全倡议、全球文明倡议等，需在不同国家或地区具体落实。非洲与中国有着长期合作的历史经验，彼此是真诚朋友和可靠伙伴。中国对非洲政策以及合作行动也得到了西方一些有识之士的赞同。美国经济学家杰弗里·萨克斯认为：“非洲民众的储蓄率很低，需要获得外部的国际融资帮助，比如非洲开发银行或‘一带一路’倡议，可为非洲基础设施建设提供资金。”[11]近年来，中非合作项目陆续开花结果，如肯尼亚的蒙内铁路、埃塞俄比亚的博莱国际机场新航站楼、阿尔及利亚的光伏电站项目、加纳的农村通信及数字网络、贝宁洛克萨市公共照明设施、尼日利亚宗格鲁水电项目、刚果（金）财政部云数据中心等，都是中非互利合作的具体体现。与此同时，中国对非开放水平不断提升，肯尼亚红茶、埃塞俄比亚芝麻、马达加斯加天竺葵、纳米比亚猴面包树果粉等非洲农产品也陆续进入中国市场。全球发展倡议所强调的各项原则都在中非合作中得到深刻体现和具体落实。

二是理念上的契合。推动构建人类命运共同体的提出与落实是中非理念契合的典范。2012 年11 月，党的十八大提出“倡导人类命运共同体意识”。2013 年3月25 日，习近平主席在坦桑尼亚达累斯萨拉姆发表演讲时首次提出，中非从来都是命运共同体。2015 年9 月，习近平主席在第七十届联合国大会一般性辩论上发表重要讲话，强调构建以合作共赢为核心的新型国际关系，打造人类命运共同体。2018 年9 月3—4 日，主题为“合作共赢，携手构建更加紧密的中非命运共同体”的中非合作论坛北京峰会成功召开，中非双方一致决定构建更加紧密的中非命运共同体，实施中非合作“八大行动”。2023 年10 月，第七十八届联合国大会裁军与国际安全委员会（联大一委）先后表决通过“防止外空军备竞赛的进一步切实措施”“不首先在外空放置武器”等决议，均写入中国提出的构建人类命运共同体理念。这是构建人类命运共同体理念连续7 年写入联大决议。

三是制度上的变革。非洲是全球治理体系改革的重要推动力量，各国普遍要求对现行国际秩序及其规则进行改革，主要是因为相关国际机构与构成现行国际秩序的基本规则大多是二战后创建或制定的，彼时几乎所有的非洲国家仍处于殖民统治之下，非洲国家利益关切和诉求未得到充分体现和保障。中国倡导真正的多边主义和国际合作的制度建设，积极推动“全球南方”在国际事务中拥有更多话语权和决策权，发挥更重要作用。中国在维护以联合国为核心的国际体系的基础上，坚定支持非洲国家要求建立公平合理的国际关系的创新改革，积极参与并推动新的南南合作机制的建立和发展，为“全球南方”国家提供更多发展机遇。中国是世界最大发展中国家，非洲是发展中国家最集中的大陆，中非作为“全球南方”团结合作的典范，将在全球治理体系改革中发挥重要作用。

在世界秩序发生深刻变革背景下，中国与非洲以及发展中国家加强交往时应着力做好以下几方面。首先是坚持以发展为主轴，追求和平稳定、谋求发展是发展中国家的普遍诉求和共同目标。中国有帮助这些国家共同发展的坚定意愿，这是中国与西方大国的根本区别，推动构建人类命运共同体的核心要义也在于此。其次是突出重点、拓宽思路，不断加强中国与地区大国、具有深厚历史积淀的国家、战略身份相对模糊的国家的交流互鉴，进一步提升合作实效。再次是抓住中非发展战略对接和高质量共建“一带一路”带来的重大机遇，发掘合作潜力，明确努力方向，不断推动中非全面战略合作伙伴关系向更高层次、更广领域发展。