中国参与建设国际多边治理平台的成果、挑战和着力点

贾德忠

【内容提要】在构建人类命运共同体理念指导下，中国参与建设国际多边治理平台成果丰硕。中国坚定支持联合国在国际事务中的核心地位和主导作用，坚定维护以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序，提出解决全球性问题的系统方案，并积极引领国际多边机制建设及改革。美西方基于冷战思维，对中国参与国际多边治理进行污名化攻击，给国际多边治理平台建设造成严重影响。未来中国将始终坚持真正的多边主义，着力提升国际规则制定权，充分激活民间组织参与全球治理的潜力。

国际多边治理平台是指国际社会进行政策协商、推动问题解决的机构、机制、制度等，包括在全球层面设立的政府间国际组织、非政府国际组织，地区层面设立的区域性国际组织，以及作为多边主义成果的全球性倡议、协定、公约等。2023 年是习近平主席提出构建人类命运共同体理念十周年。十年来，中国参与国际多边治理平台建设取得丰硕成果。中国坚定支持联合国在国际事务中的核心地位和主导作用，坚定维护以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序，提出了构建人类命运共同体、共建“一带一路”倡议和三大全球倡议等系统解决全球性问题的中国方案。面对动荡变革期的世界秩序，中国将从理念、制度、社会基础三个方面巩固和拓展全球治理成果。

中国参与建设国际多边治理平台成果丰硕

长期以来，中国通过国际多边治理平台践行真正的多边主义，为完善全球治理提供了中国智慧和中国方案，主要体现在三个方面。

第一，中国坚定支持联合国在国际多边治理平台中的核心地位，践行共商共建共享的全球治理观。一是在联合国框架下参与或发起国际倡议、宣言、决议草案与基金，坚定履行相关协定、公约和条约。截至目前，中国已加入《巴黎协定》《消除一切形式种族歧视国际公约》《不扩散核武器条约》《儿童权利公约》《联合国海洋法公约》《联合国气候变化框架公约》《生物多样性公约》等全球治理领域的主要条约和机制，并致力于履行相关责任和义务，维护公约和机制的权威。2021 年10月，中国发布《中国联合国合作立场文件》，表示将坚定支持联合国及其设立的国际制度。[1]二是在联合国框架下与其他国家发起和达成全球治理的共识文件。例如，中国与有关各方共同推进相关领域的议程，推动达成“昆明—蒙特利尔全球生物多样性框架”、《联合国打击网络犯罪公约》《关于森林和土地利用的格拉斯哥领导人宣言》以及首个关于维和人员安全问题的决议等多方共识成果。三是在联合国层面持续提供公共产品。中国成立联合国和平与发展信托基金、全球发展和南南合作基金、第三期中国—联合国粮农组织南南合作信托基金等资金平台，为国际多边项目提供资金支持和经验支撑，助力广大发展中国家经济发展、民生改善。

2023年10月10日，第78届联合国大会10日选举产生包括中国在内的15个联合国人权理事会成员。

第二，中国提出解决全球性问题的系列方案，为国际多边治理平台建设注入新动能。一是扎实推进“一带一路”建设。截至2023 年8 月，中国已与152 个国家、32 个国际组织签署了200 多份共建“一带一路”合作文件。[2]随着“一带一路”项目的落实落地，中国在贸易、投资、金融等领域不断搭建《推进“一带一路”贸易畅通合作倡议》《“一带一路”债务可持续性分析框架》《“一带一路”绿色投资原则》等合作框架及安排，这些机制与亚洲基础设施投资银行、丝路基金等融资机构共同为“一带一路”合作与互联互通提供资金和制度保障。二是提出三大全球倡议等重要理念为国际多边治理平台赋能。2021 年以来，为推动解决国际公共产品供给乏力、全球治理赤字问题，中国相继在多边场合提出全球发展倡议、全球安全倡议和全球文明倡议。以推动落实三大全球倡议为契机，中国与相关国家达成多项治理成果，包括在联合国成立“全球发展倡议之友小组”，助力推进联合国2030 年可持续发展议程；[3]发布的《全球安全倡议概念文件》被写入20 多份中国同有关国家和国际组织通过的双多边文件。[4]与此同时，中国在国际热点问题的政治解决、安全交流合作中积极践行全球安全倡议，沙特和伊朗恢复外交关系即是该倡议的一次成功实践。三是推动各国形成具有广泛共识的治理框架和标准规范。2023 年9 月，中国外交部发布《关于全球治理变革和建设的中国方案》，全面阐述了中方在和平、安全、发展、人权、社会等全球治理重点领域，以及关于机构改革的立场和主张；在网络空间治理领域，中国推出《携手构建网络空间命运共同体行动倡议》《全球数据安全倡议》等，积极塑造公平、包容、正义的国际合作范式。

第三，中国积极引领国际多边机制建设及改革，展现大国责任担当。一是在区域性多边平台中创新经济合作模式及规则。[5]在中国推动下，亚太经济合作组织（APEC）相关会议通过了《亚太经合组织互联互通蓝图(2015—2025)》《亚太经合组织推动全球价值链发展合作战略蓝图》等一系列具有开创意义的发展计划。[6]由东盟发起的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）是亚太地区规模最大、最重要的自由贸易协定。2021年3 月，中国率先完成RCEP 的核准工作，并颁布多项举措落实相关规则标准。中国倡议成立的亚洲基础设施投资银行为低收入国家的可持续基础设施融资提供保障。金砖国家合作机制通过关于数字经济、供应链、中小微企业、支持多边贸易体制等领域多项成果文件，在更多层级、更广领域、更大范围开展“金砖+”合作。二是在投资便利化、化解债务风险等议题上助推全球经济复苏与可持续发展。中国通过世界贸易组织（WTO）、二十国集团（G20）等重要机制积极引导全球经济议程，以中国方案引领高标准国际规则构建，包括推动全球首个多边《投资便利化协定》谈判进程，以及倡导制定全球第一个多边投资规则框架《G20 全球投资指导原则》等。三是在新兴领域提出建设性治理思路。为应对人工智能发展带来的潜在全球性挑战，2021 年12 月，中国向联合国《特定常规武器公约》第六次审议大会提交《中国关于规范人工智能军事应用的立场文件》；2022 年11 月，中国又向联合国《特定常规武器公约》缔约国大会提交了《中国关于加强人工智能伦理治理的立场文件》；2023 年10 月，中国在第三届“一带一路”国际合作高峰论坛期间提出《全球人工智能治理倡议》，为人工智能相关国际讨论和规则制定提供了蓝本。

这是在北京市北土城路附近拍摄的“一带一路”国际合作高峰论坛景观布置（2023年10月16日摄）。

中国参与建设国际多边治理平台面临的挑战

这是首届湖南（怀化）RCEP经贸博览会入口（2023年5月5日摄）。

当今世界百年未有之大变局加速演进，全球治理体系正在发生深刻变革，大国博弈复杂化加剧了全球治理的困境。与此同时，在冷战思维驱使下，美西方在联合国框架下及全球层面对中国的攻击抹黑有增无减，以对抗思维干扰中国发起的国际多边倡议或机制，给国际多边治理平台建设造成严重影响。

第一，美西方在联合国框架下以政治化操弄牵制中国推出的多边治理举措。一方面，美西方刻意排斥由中国提出的全球治理规则和方案。2019 年9月，美国在联合国大会投票反对“非洲发展新伙伴关系”（A/RES/73/335）和“非洲冲突的原因及促进持久和平和可持续发展”（A/RES/73/336）等决议草案。美国是唯一投反对票的国家，其理由是提案中包含了“合作共赢”的表述。[7]此外，2021 年5 月，联合国大会通过了由中国、俄罗斯等47 国共同发起的《关于打击网络犯罪公约谈判安排的决议》，但美欧等《网络犯罪公约》缔约国反对从联合国层面制定全球性公约，主张将美欧、加拿大、日本等国在布达佩斯签署的《网络犯罪公约》作为“全球标准”，并动员数字科技、人权等领域的非政府组织向联合国施压。另一方面，美西方污名化中国在国际多边治理平台上的角色和作用。例如，由中国倡议并联合43个国家提交的关于加强维和人员安全的第2518 号决议获联合国安理会通过，但部分西方国家却以决议未提及捍卫人权等维和优先事项为借口，诬称中国限制联合国对自由价值观的支持。[8]同时，美西方在国际电信联盟、世界知识产权组织、联合国世界粮食计划署等机构中，阻挠中国公民担任高级官员，限制中国在国际多边治理平台中的参与度。

第二，美西方以对抗思维提出替代方案，意在对冲中国发起的国际多边倡议或机制。在全球层面，近年来，由美国主导发起的全球倡议大多以遏制中国为目标，企图构建将中国排除在外的“小多边”合作网络。2022年6 月，美国在七国集团（G7）内部牵头发起“全球基础设施和投资伙伴关系计划”（PGII），并与欧盟提出的“全球门户”计划进行整合，其目标是对冲“一带一路”倡议的影响力。在2023 年9 月的二十国集团领导人峰会期间，美国和印度宣布将与沙特阿拉伯、阿联酋、法国、德国、意大利和欧盟等，共同推进建设“印度—中东—欧洲经济走廊”（IMEC）。IMEC 计划构建一条横跨两大洲的铁路和航运线路，是美国在中东组建的美印以阿四国机制（I2U2）的首个拟落地项目。同时，美国、欧盟等领导人宣布将推动“洛比托走廊”建设，旨在通过安哥拉洛比托港将刚果（金）南部和赞比亚西北部与区域和全球贸易市场连接起来。美国还计划将“洛比托走廊”延伸至坦桑尼亚，联通印度洋。[9]

除了基础设施项目方面的竞争，美欧还加紧对新兴产业的战略布局。如在气候和能源领域发起“公正能源转型伙伴关系”“绿色能源倡议”；在数字领域提出所谓“清洁网络”计划，推动非洲参与“欧洲安全卫星通信计划”等。在上述倡议和项目的基础上，美国及其盟友通过多边机制设置规则壁垒，包括推出所谓“全球优质基础设施投资认证标准”的“蓝点网络”计划，覆盖环境和社会保障、采购活动公开透明、公共债务可持续等议题。[10]借助国际规则标准的设立及推广，部分国家的政府、媒体、非政府组织、企业以所谓“国际公认标准”为借口，在项目、融资模式等方面向中国施压。

2023年9月25日，亚洲基础设施投资银行（亚投行）第八届理事会年会在埃及沙姆沙伊赫举行。

第三，美西方利用国际舆论霸权攻击抹黑中国参与建设国际多边治理平台的成果及贡献。部分西方国家打着维护所谓“基于规则的秩序”旗号，给中国贴上“秩序挑战者”的标签，渲染和强化东西方之间的所谓“制度竞争”，限制中国治理方案的全球推广。2022 年，美国国务卿布林肯在“对华政策演讲”中明确指出，“中国是唯一有意愿且有能力重塑国际秩序的国家，而中国对国际秩序的愿景与美国维护的普世价值观背道而驰。”[11]对于中国提出的全球安全倡议，美中经济安全审查委员会诬称其目的是削弱以美国为核心的盟友和伙伴关系。[12]在金砖国家领导人第十五次会晤宣布扩员后，部分西方媒体、智库无理指责扩员旨在挑战西方的主导地位，以替代现有的世界秩序。美西方试图将全球治理政治化，并划分为两个阵营：一个由所谓自由民主价值观引领，即当前的世界秩序；另一个则由中国引领，试图挑战既有秩序。此外，美西方国家还经常制造舆论话题、概念等，削弱中国治理方案的影响。例如，随着部分发展中国家债务问题不断恶化，一些国家别有用心地持续鼓噪所谓“债务陷阱论”，极力攻击抹黑中国与“一带一路”共建国家的合作项目等。

中国推动国际多边治理平台建设的着力点

面对不断变化的外部挑战，中国将从理念、制度、社会基础三个方面巩固和拓展全球治理成果，并在坚持以联合国为核心、以国际法为基础的国际体系基础上，积极参与国际规则制定，提高参与全球治理效能。

2023年11月10日，在库克群岛首都阿瓦鲁阿举行的第52届太平洋岛国论坛期间，中方阐述了中国发展同太平洋岛国友好关系的政策，强调共建“一带一路”将为岛国落实《蓝色太平洋2050战略》带来重大机遇。

第一，以发展为导向践行真正的多边主义，摆脱美西方制造的“意识形态对抗陷阱”。党的二十大报告提出：“中国积极参与全球治理体系改革和建设，践行共商共建共享的全球治理观，坚持真正的多边主义，推进国际关系民主化，推动全球治理朝着更加公正合理的方向发展。”[13]发达国家主导的全球治理以所谓自由主义价值观为核心，在全球经济治理上推行贸易自由化，进而促使金融全球化和投资自由化，并最终带来生产的全球化。然而，发达国家利用技术、贸易优势高筑壁垒，使得发展中国家长期处于全球价值链分工的低端环节，这是全球经济发展长期失衡的根本原因，也深刻体现了南北关系的不平等性。此外，美国及其盟友近年来提出的基础设施方案虽有意帮助成员国应对资金不足方面的挑战，但短期内难以产生实质性成果。

相比之下，中国坚持共商共建共享的全球治理观，其核心是一种以公平和发展为导向的多边主义。以共建“一带一路”的相关实践为例，中国一方面从基础设施互联互通入手，改善发展中国家自身的发展环境，提升其开展区域乃至全球经济合作的能力；另一方面通过开展产能合作促进共建国家的产业结构升级，赋能共建国家实现更好的经济发展。在美西方国家不断以价值观、制度竞争思维划分全球治理阵营的背景下，中国应避免落入其制造的“意识形态对抗陷阱”，并通过实践证明中国方案不是所谓“基于规则的秩序”的替代品，而恰恰是真正运用多边规则解决全球性问题的典范。

第二，提升依托多边平台推行国际标准规则的能力，为落实多边倡议和项目提供制度化保障。全球治理是在特定的规则、标准、制度下运行的，美西方国家凭借其强大的制度性权力及国际组织网络，不断利用多边治理平台将本国的规则规范国际化，最终形成由其主导、可控的全球治理秩序。例如，由七国集团提出的“基建计划”倡导高质量、高标准，并在国家、地区、全球层面与利益攸关方合作推行相关评估认证标准，进而影响企业和政府行为。美欧主导的《网络犯罪公约》则是欧盟内部法律借助多边机制，最终转化为国际公约的典型案例。近年来，中国参与全球治理的能力不断提高，通过“一带一路”倡议、三大全球倡议等公共产品创新全球治理模式，并借助联合国议题设置、政府互信文件指导相关行动、项目落地，进而影响全球治理进程。

2023年11月12日，由中企参与承建的孟加拉国古拉绍—布拉什化肥厂举行项目落成仪式，这是该国首个可回收利用二氧化碳的绿色化肥厂。

中国在继续遵循现有路径落实相关倡议和构想的基础上，应积极利用现有国际多边框架，通过“倡议—国际谈判—国际条约—他国政策及法规”的路径完善全球治理，切实提高参与国际规则制定的能力。同时，中国还需优化对现有国际多边治理平台包括自身发起的国际机制的运用，创设关注国家个体发展需求、兼顾适用性和先进性的规则标准，并将其推广至全球更广的范围。

第三，把握国际多边治理主体多元化态势，调动民间和社会力量为多边治理议程赋能。全球化的发展使得企业、社会组织、社会各界的利益与全球问题高度关联。全球治理议程、规则的变化，除了影响国家利益，还直接影响广大民间组织的利益。政府和民间力量在全球治理中是“利益共同体”。对于政府而言，多边治理成果特别是基础设施和投资项目的落地需要由更多的企业、社会组织“走出去”和“做下去”。民间组织掌握着行业、技术、治理等专业知识，政府可利用这些力量来影响全球治理的规则和议程设置。对于民间组织而言，在与外部世界不断产生联系的过程中，政府的多边治理行为直接影响其在海外的生存和发展。因此，政府应在充分了解民间组织需求的基础上，为民间组织影响多边治理提供便利渠道，赋能本国民间组织拓展国际伙伴关系网络，夯实政府参与全球多边治理的民意和社会基础。