全球供应链治理与全球化的未来

庞中英

【内容提要】供应链与全球化息息相关。供应链在全球层面的拓展成为全球化的重要动力，但与全球化相伴而生的风险也给供应链安全稳定带来不利影响。美西方国家采取的所谓“脱钩断链”“去风险化”等保护主义政策导致全球供应链发生大变动，全球化也遭到严重干扰和冲击。全球供应链本身具有内在韧性，供应链的大变动不会导致“全球化的终结”。面对各类风险挑战，国际社会特别是大国需要加强协调，着力构建和完善全球供应链治理体系，推动全球化行稳致远。

在经济活动中，“链”（Chains）并非新生事物。在过去30 多年，不断推陈出新的供应链、价值链、产业链等各种“链”一直支撑着全球化。近年来，供应链问题受到高度关注，是因为世界发生了一系列影响巨大而深刻的全球性事件。新冠疫情、乌克兰危机及地缘政治紧张加剧等因素导致全球或地区发生供应链危机。供应链本身具有内在韧性和脆弱性。如同供应链与全球化的关系，供应链与大国策略变化也息息相关。当今，美西方国家采取保护主义性质的供应链战略和政策，导致全球供应链大变动，使全球供应链处在历史转折点上。国际社会迫切需要从“链”的角度思考全球化的未来，通过构建和完善全球供应链治理体系，为全球化稳步前行赋能。

大变局下全球供应链的大变动

百年变局在供应链领域体现得非常明显，各国都在推动供应链“多样化”，以规避供应链面临的复合叠加风险，应对世界的不确定性。在应对风险方面，加强供应链韧性是重中之重。供应链韧性的升级换代需要一定时间。同时，各国内外政策调整的联动，将使供应链问题更趋复杂化。

目前，多数西方国家围绕供应链谋篇布局，印度、印尼等“全球南方”大型经济体也越来越重视供应链侧的国际关系。拜登政府上台以来，对美国面临的供应链问题进行思考和应对。拜登政府强调提振美国国内经济活力，鼓励本国供应链企业回归，并出台政策吸引其他跨国企业在美国投资。2023 年11 月27 日，拜登宣布“白宫供应链韧性委员会”举行首次会议。这种巨大的政策转变客观上导致基于供应链的全球化迎来大转型。美国总统国家安全事务助理沙利文声称，冷战结束以来，美国经济出现了令人担忧的脆弱性，国内经济基础“空洞化”，美国放弃了在关键制造业领域的领先地位；“拜登经济学”优先投资于推动国内创新和提升工业实力，这些公共投资不是要挑选赢家和输家，也不是要终结全球化。沙利文进一步指出，“近几十年来，美国的关键矿产供应链严重依赖不可预测的海外市场，其中许多市场由中国主导。正因如此，本届政府正努力与重要领域的合作伙伴和盟友建立韧性、持久的供应链，包括半导体、医药和生物技术、关键矿产和电池，从而使美国不容易受到价格或供应中断的影响。”[1]沙利文多次声称他作为国家安全顾问不得不“深度讨论经济问题”。这意味着供应链等经济问题已经上升为美国的国家安全问题。[2]

欧盟与美国在世界经济和大国关系中的处境有所不同。德国的制造业并未空心化，但朔尔茨政府深刻吸取供应链大中断的教训，战略性地调整德国在供应链侧的国际关系。朔尔茨政府于2023 年7 月发布首个“中国战略”文件，认为德国也需要“供应链多样化”，强调“德国经济离不开原材料、技术、市场、金融资本和人力资源的可获得性。我们的繁荣在很大程度上依靠有效运作的全球供应链和价值链，我们尤其需要通过更多的风险分散措施使之获得长期的保障”。[3]

供应链问题成为大国之间、主要经济体之间关系调整的一个焦点。2022 年7 月20 日，美国与17 个经济伙伴举行“供应链部长级论坛”并发表联合声明。2023年11 月，在旧金山举行的亚太经合组织第三十次领导人非正式会议期间，美国等14 个“印太经济框架”（IPEF）伙伴签署包括《印太经济框架供应链协议》在内的3 个协定。“印太经济框架”主要是一个新的跨区域供应链安排。拜登政府表示，“《印太经济框架供应链协议》将帮助合作伙伴推动供应链的多样化和韧性，更好地识别供应链的薄弱环节，建立一个应急通信渠道，以应对诸如新冠疫情之类的危机造成的供应链中断，并在整个区域供应链中推动实施尊重工人的高劳工标准。”[4]而美国和欧盟关系调整的一个重要方面就是相互之间在“至关重要的供应链”议题上的协调与合作。[5]美国和日本则签署了一项被视为“历史性的多样化关键供应链和加强美日经济贸易关系的协议”，该协议深化了美日在战略性矿产供应链方面的合作。[6]

2023年11月16日，亚太经合组织(APEC)第三十次领导人非正式会议在美国旧金山举行，图为各国领导人准备拍摄合影。

西方国家供应链战略调整的主要依据是所谓“去风险化”。2023 年3 月30 日，欧盟委员会主席冯德莱恩在关于欧盟与中国关系的演讲中首先提出“去风险化”概念。[7]2023 年5 月，七国集团（G7）广岛峰会正式把“去风险化而非脱钩”写入联合声明，明确“反对利用经济易受伤害性作为处理地缘政治关系时的武器”，呼吁世界上所有国家在构建货物供应链方面遵守“透明、多元化、安全、可持续性、可靠性”的原则。[8]事实上，早在冯德莱恩发表演讲之前，包括欧盟在内的七国集团及其成员便已广泛讨论并实施“去风险化”政策。

供应链与全球化

全球化的概念自20 世纪80 年代初诞生以来一直被广泛深入讨论。但是，普遍被接受的全球化定义并不存在。当前，许多人从“链”的角度理解什么是全球化和为什么全球化至关重要，这是人们对全球化的一次难得的认识论飞跃。自20 世纪70 年代至今，对全球化的认知与研究大致可以分为以下几个阶段。

首先是20 世纪70 年代，经济学和政治学等学科认识到国家之间的相互依存及其对世界经济与世界和平的重要性。不过，在当时的冷战大格局下，相互依存被认为只发生在“两个平行市场”的“内部”，而不在美国和苏联之间。美苏经济联系达不到“相互依存”的水平。正是基于对经济上和技术上相互依存的认识，美国国际关系学者基欧汉和约瑟夫·奈等认为，世界政治进入了“相互依存的时代”。[9]

20 世纪80 年代和90 年代，国际化概念非常盛行。但因为缺少创新，国际化概念并没有帮助人们更好地理解即将到来的世界“大转型”。后冷战时期，全球化概念在世界经济和国际关系的理论与实践中被广泛使用。全球化是一个前所未有的范式革命意义上的概念，一度被广为追捧，但也遭到一些人的误解，甚至是不该有的批评和反对。

进入21 世纪，信息技术对全球化发挥着至关重要的作用，网络帮助维持着全球化。现在，各种“链”提醒社会科学尤其是全球化研究者，与相互依存、互联互通等概念相比，“链”是理解全球化更有用更有力的概念。全球化的兴衰就是“链”的兴衰。

换句话说，全球化就是经济（特别是金融）、技术、社会等行为体或攸关方形成的全球链接。自18 世纪60年代第一次工业革命在欧洲发生以来，人类社会的经济链接经过多次大转型，形成了以供应链等为基础的全球化。

2023年1月18日，瑞士达沃斯，世界经济论坛2023年年会期间，多国政要参加关于恢复安全与和平的会议。

“链”在全球层面的形成和拓展，是人类巨大的经济和文明进步。由于效率提高、交易费用空前降低并具有内在韧性，供应链模式被广泛使用。供应链是前所未有的经济组织创新，几乎没有不依赖供应链的企业。很多企业本身就是供应链企业，有些企业是更大的、跨国的、区域的、全球的供应链的一部分。

然而，在全球化时代，供应链极易受外部力量的影响，尤其是全球性风险会冲击供应链稳定和安全。近几年，达沃斯世界经济论坛一直发布年度《全球风险报告》，“警示深度互联的各项全球风险”。其中，《2023 年全球风险报告》显示，地缘冲突已经引发一系列危害深度互联的全球风险，包括可能会在未来两年持续困扰世界的能源和粮食供应不足，以及生活成本和偿债成本急剧上升。与此同时，这些风险会破坏国际社会为解决长期挑战而开展的各项行动，尤其是和应对气候变化、保护生物多样性以及促进人力资本投资相关的行动。

世界经济论坛的全球风险关切，不仅讨论当下的挑战，而且预测未来的挑战。目前的全球风险包括：生活成本上涨、经济下行、战乱、应对气候行动不力、社会分裂等。未来的全球风险包括：自然环境恶化、传染性疾病冲击、新的武器和冲突、经济不稳定、债务、资源大争夺等多重复合危机。[10]但《全球风险报告》没有强调人工智能带来的全球风险。人工智能在给人类社会带来前所未有便利的同时，也会带来新的全球挑战，并深刻影响全球供应链。

与世界经济论坛不同，联合国、国际货币基金组织、世界银行和世界贸易组织等国际组织都在强调全球挑战的复合性。全球体系中的各攸关方对全球风险的认知确实存在很大差异。地缘政治冲突是全球各攸关方都承认的供应链面临的大风险。但有的攸关方把地缘政治冲突的后果放大，非但没有改善供应链处境，反而恶化了供应链问题，形成某种恶性循环。美国哈佛大学国际政治经济学教授罗德里克批评了地缘政治对全球经济的破坏性作用，认为由于“敌视全球化”，“全球价值链停止了扩张”。[11]所以，“全球经济的最大敌人不是别的，正是地缘政治”。[12]

2023年9月12日，在瑞士日内瓦世界贸易组织总部，世贸组织首席经济学家拉尔夫·奥萨（后排右二）在《2023世界贸易报告》发布会上发言。

供应链等已成为大国竞争的手段，有些国家错误地把相互依存“武器化”，这是当年研究和主张“相互依存”的学者万万没有想到的。供应链“武器化”问题如果得不到有效解决，将产生更为严重的世界经济后果，对全人类的总体福祉造成严重伤害。

构建全球供应链治理体系的必要性和迫切性

供应链大危机发生的可能性不能排除。当前，为预防和应对下次供应链大危机，各国与国际组织都在采取行动。在这些行动中，供应链全球治理是不可或缺的。

近年来，全球性的国际组织，从联合国到世贸组织，从国际货币基金组织到世界银行，都在总结经验教训，高度关注和重视供应链问题。世贸组织举办了全球供应链论坛，认为“通过加强贸易便利化，支持货物在边境快速通关，以及促进运输和物流服务贸易的进一步自由化来加强供应链的基础设施；如果没有一个由可预测和便利的贸易规则组成的全球体系，任何供应链都无法正常运作；加强全球贸易将有助于加强全球供应链，国际社会应当协调行动，使供应链有能力更好地应对日益增长的威胁和不断增加的不确定性”。[13]二十国集团（G20）等近几年也不断呼吁各国集体应对供应链问题。2023 年《G20 新德里峰会公报》指出“全球粮食和能源安全、供应链、宏观金融稳定、通胀和增长方面造成的人类苦难和额外负面影响”，强调“支持可持续、负责任的关键原材料、半导体及技术供应链”。[14]

当前国际组织和多边论坛关于全球供应链的密集讨论是一个重要势头。如果能够持续下去，这一势头便有希望形成关于应对供应链全球挑战的全球方案，甚至形成前所未有的多边供应链体系即全球供应链治理。供应链全球治理是21 世纪新型全球治理的一部分，当务之急是要集体抵御地缘政治恶化对全球供应链造成的冲击，反对供应链“武器化”，预防供应链相互封闭和全球供应链再次发生诸如新冠疫情期间那样的大中断。全球供应链合作的根本目的是增强供应链企业应对全球风险的能力，包括世贸组织在内的国际组织改革要制定共同遵守的供应链规则，突出落实供应链领域的争端解决机制，保证供应链领域的全球开放。

这 是2 0 2 2 年9 月2 3日，在位于印尼中苏拉威西省莫罗瓦利县的中国印尼综合产业园青山园区，工人在镍铁生产线上工作。

现有全球治理体系在全球供应链治理进程中发挥着关键作用。在目前的国际条件下，世贸组织、国际货币基金组织、世界银行等全球性国际经济组织在其改革进程中可以形成与贸易、货币、投资、发展有关的全球供应链制度安排。

令人担忧的是，有的区域性经济安排，如美国主导的“印太经济框架”，签署了排他性的供应链协议。这不是解决供应链问题的正确出路。供应链问题归根到底只能通过尊重世界市场内在规律，用开放的多边主义和区域主义加以解决。在这方面，中国发挥了重要示范引领作用。例如，2023 年11 月28 日至12 月2 日，首届中国国际供应链促进博览会在北京召开，此次链博会期间，共签署合作协议、意向协议200 多项，涉及金额1500 多亿元人民币。

加强全球供应链治理推动全球化稳步前行

全球供应链治理是全球化进程中应着力解决的问题，以确保全球化沿着正确方向前行。

2008 年国际金融危机爆发以来，全球范围内不时出现“全球化终结”的论调。这些论调严重影响人们对全球化的信心和判断力。特别是一些美西方国家采取的所谓“脱钩断链”“去风险化”等保护主义政策，对全球化的稳定发展造成严重干扰。但是，全球化的历史表明，不管遭受多少重创，全球化总能渡过难关，而且“经济全球化恰恰是大的经济危机塑造出来的”。[15]近几年的供应链大危机并没有摧毁全球供应链，这体现了供应链本身所具有的韧性。从一定意义上讲，供应链的韧性就是全球化的韧性。

由于各种原因，包括一些国家以零和博弈思维在战略和政策上介入供应链，当前全球化速度有所放慢，出现所谓“慢球化”（Glowbalisation）现象。但全球化放慢并不意味着全球化会逆转，事实上，“全球化重建”正在发生，并逐步进入“新型全球化”阶段。突出体现的是，数据技术、人工智能等正在引领全球化进入“数字全球化”时代。

任何一个国家或者国家集团，不管其看上去多么强大，都不可能凭一己之力单独解决全球性的供应链挑战。解决供应链问题的根本出路是，全球层面有效的大国协调和合作，尤其是要秉持共商共建共享原则构建全球供应链治理体系。各国、主要国际组织和多边论坛要继续探索如何追求真正的供应链安全、有效避免大国之间的冲突、充分开展政策协调，为全球供应链治理贡献力量。

作为世界上两个最大的经济体，与美国相比，中国的比较优势是拥有完整的国内供应链，在全球供应链体系中具有系统重要性。无论短期还是长期，中国的全球重要性是不可替代的。美国以排斥中国为目标构建供应链体系，不仅无法带来自身供应链的安全稳定，而且会对全球供应链造成破坏，无助于从根本上解决全球供应链问题。中国一向反对单边制裁，反对经济胁迫，也反对“脱钩断链”。习近平主席提出的推动构建人类命运共同体和“一带一路”倡议、三大全球倡议等中国理念，对于克服供应链全球挑战、完善全球供应链治理体系具有重大意义。随着全球供应链治理的有效推进，全球化形势将获得根本改善。