上海历史风貌区巷弄精细化治理路径探索

鲍柏江 王林 薛鸣华

摘要：城市精细化治理理念对城市更新提出新要求。从上海城市中的巷弄这一重要的城市特征出发，探讨其空间的演变历程和独特性。同时通过对徐汇区衡复历史风貌区内巷弄空间的调研分析，提出巷弄空間的类型特征，发现巷弄治理中存在对整体风貌认知不足、巷弄管理权责不清、实施保障机制不健全、缺乏针对性巷弄设计导则等问题。提出新阶段上海历史风貌区巷弄的精细化治理路径，从管理机制、设计方法、实施维护等方面给出提升治理效能的技术方案，以期为我国城市空间的高质量发展与精细化治理提供实践经验与探索思路。

关键词：城市设计；精细化治理；巷弄；历史风貌

文章编号 1673-8985（2023）05-0092-06 中图分类号 TU984 文献标志码 A

0 引言

习近平总书记在党的二十大报告中强调“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式”，并指出要“加强城乡建设中历史文化保护传承”。而上海作为国内城市创新发展的先行者，更要积极推动城市的有机更新，延续城市历史文脉，坚定城市文化自信，提高城市治理水平，提供新的城市更新建设经验和样板。

上海的历史文化遗产保护经过30余年的发展，已经形成“点、线、面”结合的保护体系，其中点状保护包括文物保护单位、优秀历史建筑和保留历史建筑；线状保护包括风貌保护道路和风貌保护河道；面状保护包括风貌保护街坊和历史文化风貌区[1]。衡山路—复兴路历史文化风貌区（以下简称“衡复风貌区”）是上海中心城区12个历史文化风貌区中面积最大、建筑类型最丰富的，总面积达7.6 km?，其中位于徐汇区的部分有4.4 km?。徐汇区衡复风貌区拥有大量的优秀历史建筑、风貌保护道路，也存在着众多不同历史时期具有典型风貌特色的巷弄。这些或喧闹、或优雅、或宜居，独具特色的弄堂如毛细血管般串联着上海的活力与烟火气，是文化、活力的重要体现[2]。

现阶段，《徐汇衡复风貌区街道设计通则》先行先试，以精细化设计为导引，提出街道设计的新思路、新方法和新路径，探索出一套行之有效的街道更新行动模式[3]。然而，巷弄作为街道的延伸，针对其保护更新的研究尚存空白。基于上述背景，进一步拓展精细化城市设计的覆盖范围，由街道扩展到巷弄，加强对巷弄的精细治理及历史风貌的保护提升，尤其是加强以精细化为导向的巷弄设计与实施，是实现城市高质量发展、市民高品质生活、社会高效能治理的重要保障。

1 上海历史风貌区中的巷弄

1.1 巷弄的缘起与变迁

“巷”在《说文解字》中作“里中道”，古时读音与“弄”相似，因此江南一带所说的“弄”其实一早只是“巷”字的另一个读音[4]。本文用“巷弄”一词特指里弄住宅之间连接两条市政道路且不封闭的小路，从而与“里弄”“弄堂”等代表中国特有民居形式的词语进行区分。

巷弄作为里弄住宅之间的公共空间，随着里弄住宅的发展逐步变迁[5]。最初，巷弄两侧的弄堂建筑是伴随着难民潮修建起来的成排房屋，层低、密度高、排列整齐。这类弄堂建筑没有商业开发，保持着纯粹的居住性质。彼时的巷弄作为邻里公共空间存在，多用作通行、休憩闲聊、儿童玩乐等。后来，伴随大批居民迁入和市场的调节作用，小商贩应运而生，商业由一小部分的沿街店铺，逐步向巷弄内部渗入，家庭生活与经营活动结合在一起[6]，这种空间形态是当下大部分巷弄的常态。如今，随着弄堂更新多样化的探索，在尊重历史和建筑文脉的基础上，也有对少部分弄堂地块尝试进行商业开发，将大部分居住功能转变为商业功能，巷弄的界面也随之发生变化（见图1）。

1.2 巷弄的特点与类型

巷弄有别于街道空间，具有以下几个属性。一是交通性。巷弄两头连接了市政道路，一般还会串联一些支弄或是里弄住宅的出入口。然而巷弄的宽度却大不相同，新式里弄住宅组成的巷弄最宽有4.5 m，可以容纳机动车通行；老式里弄组成的巷弄最窄处为2.5 m，仅供行人和非机动车通行。二是生活性。巷弄一般以居住性质为主，部分巷弄融合了生活配套服务，例如弄口或沿巷建筑内底商，包含教育设施、社区服务点、餐饮铺、修理铺等。这意味着巷弄不仅是线性的交通空间，也是相邻住宅单元的重要公共活动空间，可供儿童玩耍、居民闲聊及简单采购等活动使用。三是文化性。弄堂文化代表近代上海城市文化的特征，随着不断探索开展城市更新，巷弄两侧里弄住宅的历史价值不断凸显，不同的巷弄也各自承载着独特的文化记忆和社区认同[7]。

本文对徐汇衡复风貌区内符合巷弄定义的49条里弄住宅间小路进行系统梳理和实地勘察，根据巷弄周边空间及建筑功能将其分成较为典型的两类空间形态（见图2-图3）。

类型一：居住主导型巷弄。该类属于早期的巷弄类型，也是徐汇衡复风貌区中最为常见的类型，巷弄两侧以里弄住宅、花园住宅、公寓等居住功能为主，具有浓郁的生活气息。一般由多个小区、边界围墙等围合而成，该类巷弄两侧通常存在多种风貌特征，如淮海中路1857弄至宛平路10弄。也有部分是在单一居住区内的贯穿巷弄，该类型巷弄通常风貌特征统一，形式规格一致，如新康花园（复兴中路1360弄至淮海中路1273弄）。

类型二：多元功能型巷弄。由居住区及其他公共空间、商业空间等边界围合而成。由于存在部分风貌特征及尺度规格差异较大的现代建筑，此类巷弄的空间形态存在较大变化，如张家弄（复兴中路1252弄至南昌路585弄）。此外，徐汇衡复风貌区内有一条较为特殊的巷弄——陕西南路550弄，巷弄内有一组原厂房工业遗产，经过一定程度的改造及开发，以商业和各类配套服务为主，居住功能较少，也将其归为多元功能类。

2 历史风貌区巷弄治理现状问题

近年来，徐汇衡复风貌区不断加强对优秀历史建筑、风貌道路的保护管理和精细化治理，提出打造全球城市样本的高要求[8]，在已经形成并试点实施风貌区街道设计导则的同时，也逐步深化巷弄的精细化治理。传统的巷弄治理主要是粗放式的治理模式，一般以物业公司为主体，主要包括卫生打扫、绿化维护和安全管理等。而巷弄精细化治理是一种创新型的治理模式，不仅包含基础性的物业服务，还拓展至巷弄生活的大小事项，立足实情实施差异化治理，精准对接居民需求，同时也更关注巷弄的公共属性，强化其作为公共空间的社区交往功能。在总结上一阶段经验教训和实地调研的基础上，笔者认为徐汇衡复风貌区巷弄治理在管理、设计、实施等方面存在以下不足。

2.1 缺少对巷弄风貌的整体认知与系统考虑

巷弄的更新维护亟需全盘考虑、系统设计。一方面，当前巷弄的治理现状堪忧。在交通性上，除部分新式里弄及花园里弄的巷弄空间较为宽敞，交通情况较好外，部分巷弄因道路宽度所限，且存在公共空间被居民私自占用的情况，导致交通不畅。在生活性上，存在部分巷弄生活服务设施陈旧、缺乏维护、杂物乱堆放挤占活动空间、绿化稀少环境品质差等情况，极大地影响当地住户的生活品质。在文化性上，大部分巷弄对于自身的历史文脉剖析不够，普遍缺少对于保留历史建筑和一般历史建筑的维护，立面风貌有待提升（见图4）。

另一方面，目前巷弄内的更新以点状更新为主，缺少对于整条巷弄的整体考量，且部分设计缺少对建筑风貌、巷弄肌理的尊重和延续，容易造成对巷弄既有风貌特色的破坏[9]。从正在进行的部分里弄住宅的更新项目来看，大多都是针对巷弄沿路的某一栋或是几栋建筑的单体更新，重点在于房屋修整，几乎不会兼顾房屋门前的公共区域，例如陕西南路222弄、232弄，沿路房屋更新后外观与巷弄原有建筑风貌十分不协调（见图5）。由此可见，徐汇衡复历史风貌区内的巷弄迫切需要整体性的设计指引。

2.2 巷弄的管理权责不清

按照現行体制，市政、绿容等政府部门只管理到弄堂口，里弄内部的巷弄大多归物业公司管理，但是基于历史原因，现有的老旧小区大多缺少物业公司的管理，而且部分巷弄还存在一些错综复杂的产权问题。例如，有些用作公共交通空间的巷弄并不都属于公有产权，它们在历史上可能是属于邻近一家甚至几家住户的私有产权，也可能是小段的公有产权零星穿插在私有产权之间。里弄的户主们为了方便入户通过协商等方式留出通道，便逐渐成为社区默认的公共通道。加之里弄房屋几经易主，巷弄的土地权属就更为复杂。如今留存下来的这些巷弄，其管理主体不够明确，也因此常常成为“三不管”区域。

即使是拥有明确的物业公司进行管理的巷弄，往往也串联着多个里弄小区和大量的直管公房、售后公房、单位产权房等，部分可能还夹杂着各类公共建筑，想让某一个社区的物业自觉地统筹负责整条巷弄的管理是不现实的，各行其是又会面临管理方式、更新标准等方面的差异。

2.3 实施保障机制不健全

巷弄更新在实施保障上主要存在两方面问题。一是巷弄更新的可持续性差。经调研发现，一些巷弄整治项目往往是一次性的更新改造工作，建设完成后缺少后续的维护和监管，例如充电桩、健身器材等生活服务设施，如果不能定期地对其进行维护，会极大地缩短设施的使用寿命，甚至产生安全隐患。而像狭窄巷弄中乱堆杂物、占道私用等问题，一次整治之后若没有持续的监督管理，可能很快就会恢复乱象。

二是投入的资金严重不足。一方面，巷弄更新对于社会资本来说既没有吸引力也没有投资渠道，所以资金来源大多以政府投入为主。由于整体用于更新的经费基数较小，巷弄也不是城市更新的重点项目，所以巷弄更新能够分配到的资金不多。另一方面，由于部分巷弄权属复杂，私有产权与公有产权犬牙交错，在现行法律法规下又限制了政府资金的投入，在经费总量不高的基础上进一步加剧了资金短缺的困境。

2.4 现行的设计导则缺少针对性

2016年上海发布《上海市街道设计导则》，对城市街道更新给予设计指导。紧接着2020年徐汇区开展街道精细化治理的先行示范，发布《徐汇衡复风貌区街道设计通则》，将城市街道控制要素拓展至43项（见图6），分为沿街立面、街道平面、城市家具、空间绿化、临街灯光、环境色彩、声音嗅觉7个大类，不仅包含建筑立面、店招店牌、人行道板、出入口铺装等规划要素，对于电信箱、电表箱、电话亭等街道设施设备也给予充分考虑。

巷弄作为城市道路的分支，相比于街道，在尺度上更小，交通上以人行和非机动车为主，更具有生活性。因此在巷弄更新过程中更多考虑其社区交流空间的公共功能，诸如停车与通行的协调、适老适幼的生活设施、巷弄文化的挖掘等[10]。现行的街道设计导则并不完全适用于巷弄的更新，存在部分要素的错位，如街道中需要考虑的行道树、城市雕塑等要素在巷弄中就不用过多考虑。因此，亟需一个更有针对性、更具系统性的巷弄设计导则。

基于上述问题，结合徐汇衡复风貌区“精细化城市设计”的治理理念，本文尝试提出一条针对巷弄的精细化治理路径：首先，明确巷弄治理的管理主体，解决其“三不管”的尴尬局面，破除政府资金投入巷弄更新的政策法规限制。其次，明确设计原则，坚持问题导向，挖掘巷弄独有特点，厘清巷弄类型与设计要素，精准施策。最后，明确群策群力，横向到边，打通部门壁垒，纵向到底，实现问需问计问效于民，同时积极运用智能化手段，提高巷弄治理效能。

3 历史风貌区巷弄的精细化治理路径

3.1 明确管理主体， 打通资金壁垒

要实现巷弄的精细化治理，首要任务就是做好顶层设计，回答“管理主体是谁”“资金从哪里来”两大主要问题。巷弄作为一种贯通的线性交通空间，其前后至少连接两条市政道路，是城市道路与千家万户之间的重要联系，可以说是城市道路循环系统的“毛细血管”。面对巷弄权属不清，管理主体混乱等现象，笔者建议将巷弄作为一种特殊功能的道路纳入城市道路体系，以市政部门如市住建委或区建管委作为巷弄的管理主体，统筹领导巷弄的更新、维护和管理工作，同时所属街道负责协调居民，做好配合工作。巷弄涉及一个或多个物业公司的，由市政部门协调各物业配合统一管理，巷弄权属复杂的，由市政部门直接进行治理，彻底解决巷弄管理主体不明的困境。

在资金投入上，主要包括一次性更新费用和日常治理维护费用两个方面。一方面，在确定市政部门作为管理主体后，明确巷弄的一次性更新费用主要由政府来承担。因此，必须厘清其治理范围内巷弄的数量、权属和使用现状，对属于私有产权，但实际情况作为公共道路使用的，应出台一些有针对性的法规政策，允许政府资金投入该类巷弄中进行更新改造，打破限制政府资金投入的政策壁垒。另一方面，由于传统的更新改造项目一般是政府全额出资进行由上至下的治理，政府资金压力增大的同时也并不一定能够兼顾所有人的意见和需求，所以建议日常维护费用可以采用政府部门与巷弄居民共同出资的模式，提前将更新和维护方案与居民进行协商，征询居民意愿，并通过样板案例不断提高居民主动性，减轻政府资金压力。

3.2 基于问题导向， 提出巷弄设计全要素体系

巷弄与一般街道不同，有一定特殊性，其不仅承担居民来往的交通需求，还构成了近代上海城市最重要的风貌特色和生活空间[11]，“石库门”“老洋房”“梧桐树”等这些弄堂元素，早已成为代表上海城市文化的重要特征。在对巷弄进行设计时，不仅要考虑其通达性，更要关注巷弄的风貌保护和民生改善。因此，需要在设计前做好详尽的调查研究，对其现状条件从历史、空间、交通、功能等方面进行全面的梳理和研判，总结每条巷弄在治理过程中面临的难点与主要问题，以问题为导向进行精细化的治理。

结合对徐汇衡复风貌区内49条巷弄的充分调研，基于《徐汇衡复风貌区街道设计通则》，笔者针对巷弄空间的特征对设计要素进行提炼和补充。去除了街道中诸如城市雕塑、行道树、公共电话亭等巷弄中少见的元素，添加了例如建筑附属物（外摆灶台、洗手池等）、非机动车充电桩、弄堂文化活动场所等契合巷弄生活特色的内容。最终整理形成针对巷弄精细化治理的设计要素集，其内容共分为“巷弄建筑”“巷弄交通”“设施设备”“巷弄环境”和“巷弄氛围”等5大类，每大类下面包含诸多小项，合计共5大类45项设计要素（见图7-图8）。其中的每一小项，都有针对所有巷弄的统一性总体控制原则和针对不同类型巷弄的独特性分类控制细则。

以巷弄中较为常见的晾衣架、洗手池、室外厨房等建筑附属物为例（见图9），首先要对巷弄内附属物的现状存量进行评估，其次在保证交通的前提下去除冗杂，对于确有需求的附属物应结合主体建筑进行隐藏美化，或是采用适当的形式、材质、色彩等保持与巷弄整体风貌的协调。针对不同类型的巷弄应采取相对应的控制细则，将硬性管控与弹性引导相结合。例如，对于居住主导型巷弄，可适当放松附属物设置的限制，并侧重于适老适幼功能的更新，保留生活气息；对于多元功能型巷弄，与居住主导型相比其商业气息较浓，更应注重的是风貌是否协调，交通是否通畅等问题。

3.3 汇聚多方合力， 建立全方位全周期治理机制

要想顺利实现巷弄的精细化治理，离不开多方力量的加持[12]。一方面，巷弄在更新的过程中可能会涉及多个政府管理部门。例如，在对沿巷弄的建筑立面进行更新时需要遵守房管局的相关规定和技术标准，在治理巷弄内的绿化或是店招店牌时又要满足绿化市容局的相关要求。因此，笔者建议由区建管委牵头，联合房管局、绿容局、规资局、文旅局等相关单位，成立巷弄更新治理专项小组，构建多部门协作平台，充分讨论和共享针对巷弄治理的标准和要求，提高治理效能。

另一方面，结合上海建设“人民城市”的理念，巷弄的更新也要充分考虑公众意愿，打造“人民巷弄”。笔者建议由巷弄所属街道负责协调当地居委会、业委会、物业代表等群体，以类似“邻里汇”的社区服务中心为载体组建社区议事平台，共同参与到巷弄治理中[13]。巷弄权属复杂、难以组建业委会和缺失物业公司的，建议由实际居民通过推荐或自荐的方式选出居民代表成立“弄管会”，代替业委会、物业等参与社区议事。在更新前积极了解居民需求和意愿，通过开座谈会、收集问卷等形式，让居民参与实际决策，提升居民的参与感和获得感。在更新后主动定期回访居民意见，同时积极动员并吸纳志愿者参与到社区治理中，定期开展巡查监督，维护巷弄更新成果[14]。

与此同时，还要积极利用数字技术参与城市治理[15]。随着上海城市网格的不断细分，依托“一网统管”平台，可以将巷弄也纳入智慧网格2.0平台进行治理，提升智慧手段在精细治理上的实战效果。例如，“智能档案”可以实现对巷弄信息的全面覆盖，依托详细全面的城市物理模型信息，可以将巷弄的地址、历史、建筑风貌等基础信息进行数字化储存，实现高效管理和调用；“智能治理”可以依托监控和智能联网设备对巷弄进行实时监测，例如，集中设置的电动车充电桩，一旦有设备损坏、短路等情况，系统会立即投送信息通知相对应的网格员或管理人员，做到实时预警。未来，巷弄的设计与治理需要更加重视智慧赋能，将精细化与新兴科技相结合，实现从传统管理到智慧治理的跨越[16]。

4 结语

巷弄有别于一般的城市道路，既是城市交通中的毛细血管，也是百姓生活的重要承载，兼具交通性、生活性与文化性，因此不能沿袭传统的道路治理手段，而是要采取更具有针对性的做法。面对徐汇衡复风貌区中巷弄所面临的整体风貌认知不系统、巷弄管理权责不清晰、实施保障机制不健全、现行设计导则缺少针对性等问题，笔者探索了新阶段巷弄精细化治理的新路径：一是明确管理主体，打通资金壁垒；二是基于精细化理念，进行巷弄全要素体系设计；三是结合管理需求汇聚多方合力，建立全方位全周期治理机制，整体提升巷弄治理综合效能。

在未来的城市发展过程中，民生改善是重中之重，而巷弄治理与百姓生活息息相关，关乎每个人的社区认同和文化记忆。笔者以徐汇衡复风貌区的巷弄治理为基底，结合以人民为中心的发展思想，尝试提出城市治理中该类空间的技术路径和思维方法，以期为我国城市的精细化治理提供实践经验，为城市空间的高质量发展提供探索思路。

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