我国国家公园利益冲突：类型阐释、生成机理与纾解路径

李 锋

(1. 海南师范大学旅游学院, 海口 571158；2. 海南国家公园研究院, 海口 571100)

人与自然和谐共生是中国式现代化的特征之一，是我国生态文明建设的基本原则。建立国家公园体制，是我国生态文明体制改革的首要任务，是为保障中国国土生态安全的重大举措，是实现中国式绿色现代化的伟大实践。2022年国家林草局、财政部、自然资源部、生态环境部联合印发的《国家公园空间布局方案》明确提出，遴选出49个国家公园候选区，计划到2025年，基本建立统一规范高效的管理体制；到2035年基本完成国家公园空间布局建设任务，并基本建成具有“中国标准”和“全球示范”的国家公园体系[1]。国家公园三大理念-“生态保护第一、国家代表性、全民公益性”，凸显了我国于生态文明时期发展方式的巨大变革，并具体到全局性利益结构的调整，由此带来国家公园内各主体间的利益冲突。纾解利益冲突关键，实现国家公园利益攸关主体的和融共生，是国家公园建设初期迫切需要解决的首要问题。纵观既往文献，国家公园利益冲突研究主要集中在以下三个方面：一是根据国际上国家公园不同类型、不同时期、不同保护强度，对国家公园利益冲突类型、特征及演化趋势进行总结与探讨[2-7]；二是以案例形式介绍具有典型特征的国家公园利益冲突化解模式[6,8-10]；三是从“源头-矛盾”角度分析国家公园利益冲突化解障碍及路径[3-4,6,9,11]。

虽然现有文献具有一定的参考价值，但是我国国家公园建设是生态文明体制改革中的一项重大制度创新，所面临的环境、社会、经济、人口等利益关系错综复杂，要想从根本上化解国家公园利益冲突，必须着眼于冲突发生的根源和形成机理。因此，笔者从国家公园利益的价值序位出发，审视国家公园利益冲突类型，揭示利益冲突产生根源，以利益协调理论为指导，探索国家公园利益冲突纾解之道。

1 国家公园利益序位及冲突类型

高质量推进国家公园建设，须“坚持生态保护第一”要求。在全球范围内国家公园的建设和发展，普遍受到“人-地”关系的约束，利益冲突不可避免，要实现国家公园利益冲突关系的协调，首先需辨析国家公园的利益层级，并对国家公园利益冲突类型进行划分。从国家公园建设过程看，国家公园利益多样但价值序位不同，利益冲突呈源头多元、领域广泛、动态变化、长期存在的特征，依据不同标准可划分为不同类型。我国国家公园建设刚刚起步，建设兼具目标导向和问题导向，根据导向对国家公园利益冲突进行分类，也许更具有现实意义。因此，本研究以中共中央办公厅和国务院办公厅2017年发布的《建立国家公园体制总体方案》（简称《总体方案》）、2019年发布的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（简称《指导意见》），以及国家林草局联合财政部、自然资源部、生态环境部于2022年发布的《国家公园空间布局方案》（简称《布局方案》）为依据，以我国已正式设立的三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等首批国家公园建设实践为借鉴，根据国家公园利益攸关者之间价值关系，对国家公园利益冲突进行分类。

1.1 国家公园利益的价值序位

国家公园具有公有、公管、公平、公益的“四公”属性，按照“宏观-微观”逻辑顺序，国家公园建设中的利益攸关者包括管理主体（政府）、市场主体、原住居民、非政府组织（Non-Governmental Organizations，NGO）等。利益具有激励作用，对利益攸关者的意向和行为具有一定的导向作用，不同层级的利益攸关者，其利益价值具有不同序位，当高序位利益与低序位利益发生冲突时，一般是高序位利益优先。根据国家公园建设理念和发展目标，其利益主要包括国家利益、生态利益、公共利益、权力利益和私人利益等。

1.1.1 第一梯阶利益：国家利益

国家利益就是满足或能够满足国家以生存发展为基础的各方面需要，并且对国家在整体上具有益处的主客观要素[12]。我国国家公园建设，就是为保障国家生态安全，为给子孙后代留下珍贵的自然资源，为建设人与自然和谐共生的现代化厚植生态本底。国家公园既是一项政治目标，也是一项改革任务，国家公园的国家属性强调了“国民认同性”，以求能激发国民的民族自豪感和强化爱国主义精神，体现了国家利益追求和国家意志。国家公园的设立标准，强调在生物资源、生物多样性等方面具有突出的国家代表性和生态重要性，其本身也暗含着国家公园的国家利益。国家公园的国家利益始终处于主导地位，代表国家形象，彰显本国文明，具有一定的国家象征性，这也是全世界国家公园发展所秉持的普遍理念。

1.1.2 第二梯阶利益：生态利益

生态利益是指自然生态系统对人类的生产、生活和环境条件所产生的非物质性有益影响和有利效果[13]，大致可以对应生态经济学中所谓的“生态系统服务功能”。生态利益往往体现出非排他性和共享性的利益属性。生物多样性作为人类社会生存和可持续发展的物质基础，坚持生态优先，保护自然生态系统的原真性和完整性是国家公园的首要功能和价值选择。因此，国家公园“生态利益”应是全球人类共享的最大公约数利益，为国家公园利益攸关者的同质目标和意向聚焦，位处利益序位高位，当出现利益冲突，须优先考虑生态利益。当然，生态利益也并非模糊不清，可通过法律法规固定在制度当中，成为制度的内在属性。

1.1.3 第三梯阶利益：公共利益

参照公共利益内涵，国家公园的公共利益是指国家公园在生态保护过程中，能够满足为一定范围内所有人平等提供无偿性的科研、教育、游憩等公共服务[14]。国家公园是公众自然道德重塑与集体认同的培育空间，国家公园公共利益着眼于提升生态系统服务功能，最直接形式是向大众提供公共生态产品，满足公众自然教育和自然体验之需，并提供休闲游憩机会。我国国家公园体制建设，重塑了经济发展与生态保护之间的利益关系，重点强调了国家公园的非营利性特点[15]。基于价值判断，公共利益是生态利益的下位利益。公共利益本身也具有梯阶性和空间性，大到可以是一个国家，小到可以是一个村落，公共利益内部之间，彼此并不因为是公共利益而会消弭冲突；高梯阶主体可能损害低梯阶主体的公共利益，反之亦然；同一梯阶组织间也存在公共利益的互相竞争[8]。

1.1.4 第四梯阶利益：权力利益

权力利益是指在相应社会关系中，法律所赋予的权力力量所能获得的对应利益。权力利益属于行政管理体系，是刺激行政效率、促进地方发展的有效工具[16]。国家公园建设是一项系统工程，涉及自然资源确权、国土空间管制、生态补偿和生态责任等多项制度创新，涉及不同层级政府和林草、自然资源、生态环境等多个部门的权力利益关系的调整。权力具有利益属性，国家公园体制建设过程，也是各级政府和部门权益重塑过程。国家公园权力利益相较于上面三项利益，表现出一定的区域性和部门性特征。发展地方经济是地方政府重要任务，如果没有强制且合理的权力利益监管，那么极易导致权力利益异化，进而侵犯国家利益、生态利益和公共利益。总体来说，各级地方政府和各类权力机关追求地方利益和部门利益是合理的，但必须是以不侵犯生态利益和国家利益为前提。

1.1.5 第五梯阶利益：私人利益

私人利益是指由社会成员分别独立占有、享用和支配的利益[17]。作为国家公园建设和发展的直接承载者，国家公园原住居民才是社区真正的主人，是社区发展的具体实践主体和发展内在动力。当然，原住居民也是国家公园建设的最大受益者。国家公园公共利益和原住居民私人利益具有内在的一致性，但必须承认国家公园私人利益和公共利益也具有冲突关系。国家公园“坚持生态保护第一”要求，极易出现假借公共利益之名行侵害私人利益之实。私人利益可以为生态利益、公共利益和国家利益作出牺牲，但合法的私人利益受损或需作出牺牲的则要得到合理补偿。当然，任何主体利益不合理扩张，都有可能给对方造成损害，进而给国家公园总体利益造成损害，故必须将利益冲突控制在民主法制的戒尺之下。

总之，国家利益、生态利益、公共利益、权力利益和私人利益等5层梯阶利益，共同构成了国家公园的总体利益，但各梯级利益之间并非泾渭分明或截然对立，也并不是说高梯阶的利益可以覆盖、吞并低梯阶的利益。各梯阶利益具有内在的天然联系和一致性，将利益划分为不同梯阶，是为了确立利益衡量和利益协调的准据，为谋求利益协同共存的方案服务。

1.2 国家公园利益冲突类型划分

国家公园的同质利益是生态利益，但因各利益主体所处梯阶不同、资源权利不同、利益来源不同，故利益诉求也各不相同。因在国家公园建设中体制重塑和利益关系调整，各利益主体间利益冲突根源和程度各异，对国家公园利益冲突进行类型划分，将有助于深化对利益冲突认知和增强分类管控的针对性。一般情况下，利益目标异质性越小，其利益冲突激烈程度也越小；利益目标异质性越大，其利益冲突激烈程度也越大，两者之间具有联动性和因果性。基于此，构建了两者之间的象限关系图。另外，利益目标异质性是自变量，利益冲突程度是因变量，因此，此处把利益目标同质程度作为横轴，体现的是利益目标同质性高低；冲突程度作为纵轴，体现的是利益冲突的激烈程度。区分维度交叉所构成的四个象限，分别为“同质-激烈”冲突、“异质-激烈”冲突、“同质-温和”冲突、“异质-温和”冲突(图1所示)。

图1 国家公园利益冲突类型Fig. 1 Types of conflicts of interest in national parks

1.2.1 “同质-激烈”冲突（I型）

“同质-激烈”冲突（I型），是指国家公园利益主体之间，利益目标的同质性较高且利益冲突比较激烈。从时间上看，在国家公园建设初期，这类利益冲突往往表现得较为明显；从空间上看，国家公园内原住居民活动空间与生态保护空间重叠，生计利益和生态保护之间的冲突表现较为突出。国家公园具有自然和社会双重属性，既是相对独立的生态系统，也是人类赖以生存的资源环境。实际上，国家公园和原住居民之间有着同质性目标-生态利益目标。国家公园体制建设，原住居民的生计依赖、生产空间、土地权属或利用强度、生活习俗和宗教文化等，均可能受到冲击并要求做出适应性改变，而这些均与社区生计息息相关，若处理不当则可能引发社区激烈冲突[18]。国家公园既有的生态平衡，其实包含人类活动在内。例如，三江源国家公园原住居民世代居住于此，形成了具有生态保护意义的生态伦理和生态文化，原住居民传统生产生活本身，就可能是一种环境增益行为，“一刀切”的保护设计，有违生态平衡和利益公平原则。

1.2.2 “同质-温和”冲突（Ⅳ型）

“同质-温和”冲突（Ⅳ型），是指国家公园利益主体之间的利益目标同质性较高，且利益冲突表现得不太激烈。这种利益冲突类型，在时间上，主要发生在国家公园发展过程之中，在根源上，收益分配不公平或不合理是主要诱因。在国家公园建设初期，原住居民通常对国家公园建设抱有较高期许，期待通过国家公园建设能促进区域公共服务的改善和自身生计收益的增加，原住居民参与了国家公园建设，为公园生态保护作出了贡献甚至牺牲，却没有得到公平的利益分配，由此引发对政府信任水平的下降。这一类型冲突在我国武夷山国家公园表现较为明显，国家公园生态环境直接决定了公园内茶叶质量和品牌价值，由于国家公园管理主体和公园内茶农之间在利益目标上存在着内在的一致性，冲突程度往往表现得较为温和。目前，从《指导意见》内容看，对国家公园如何实现公共利益还缺乏操作性指导，原住居民利益常常是听凭政策安排。虽然此类冲突表现得较为温和，但关系到国家公园发展的稳定性和社区秩序的良性运转。

1.2.3 “异质-温和”冲突（Ⅲ型）

“异质-温和”冲突（Ⅲ型），是指国家公园利益主体之间的利益目标异质性较高，且利益冲突表现得较为温和。这类冲突在国家公园建设初期发生频率较高，在利益补偿方面表现较为典型。虽然利益冲突当期表现并不十分激烈，但可能潜在影响较大且影响周期较长，给国家公园建设效率带来一定的负外部效应。例如，在海南热带雨林国家公园的鹦哥岭片区，为防止村民为扩展槟榔林地而拓荒蚕食周边林地，或防止高强度林地利用对生态系统产生负面影响，管理机构常常会要求原住居民让渡部分资源的所有权或使用权，通过实施生态补偿政策改变和限制原住居民的传统生计方式和社会实践活动。管理机构通过补偿性措施弥补原住居民利益损失，原住居民的目标是尽可能多获取补偿，如果原住居民没有实现利益期望，那么就会产生利益冲突。有些方面的生态利益补偿是一次性补偿，虽然问题得到了暂时性解决，但可能对原住居民后期的生计产生影响，潜伏的生计不稳定种子，可能对原住居民与国家公园建设的支持意向产生消极影响。

1.2.4 “异质-激烈”冲突（Ⅱ型）

“异质-激烈”冲突（Ⅱ型），是指国家公园利益主体之间的利益目标异质性较高，且利益冲突表现得较为激烈。这种冲突类型，在时间上，主要发生在传统自然保护区模式向国家公园模式过渡期间；在领域上，主要发生在权力利益领域。国家公园体制建设，中央政府是立足于地方政府的通力合作以完成目标设计，中央政府关注的是生态保护和生态利益①国家公园管理局往往代表中央政府行使生态保护权力和完成生态保护任务。，而越是更低等级的地方政府（如县市级政府）往往更关注的是地方经济发展，两者的利益目标存在一定程度的异质性。中央财政投入的不足，在利益关系相互啮合的场景中，国家公园内各利益主体都会面临机会利益的强烈诱惑，主体间行为选择就可能出现错位，并产生激烈冲突。

2 国家公园利益冲突的生成机理

国家公园建设本身就是一个逐步达成共识、不断降低交易成本并形成利益平衡的过程。国家公园要兼顾保护与发展并彰显整体上的生态利益，通过责权利制度调整，体现多重制度逻辑的兼容性，进而形成国家公园生命共同体[19]。生命共同体的形成过程，也是国家公园政策制定主体、实施建设主体、管护养护主体和原住居民等各方利益主体间的博弈过程（图2所示）。要想纾解国家公园利益冲突，则需要全面认识利益冲突产生机理和演化逻辑。

图2 国家公园利益冲突多层次模型Fig. 2 The multilevel model for conflicts of interest in national parks

2.1 冲突根源：利益关系调整导致权益受损

利益是人类社会生活中最敏感的神经，是一切冲突的总根源[20]。国家公园体制建设通过“空间上的整合、机构上的合并、职能上的集权”，以达成保护与发展的利益均衡目标，国家公园各组织之间原本相对稳定的组织结构和利益关系格局都发生了根本性变革。虽然国家公园利益冲突生成的直接原因各异，但归根到底均是因国家公园体制建设中政治利益、经济利益和生态利益关系重整所致。利益冲突发生的逻辑机理：传统自然保护地利益维持→体制机制变化带来利益关系变化→生态保护和全民公益要求→主体利益目标异质→利益来源和规模变化→利益博弈→收益感知大于成本感知→利益冲突生成。

国家公园利益冲突的底层驱动机制是利益维度被统筹改变，当部门利益或私人利益受损时，则会主动寻求维护自身利益的机会，权衡自身利益以响应生态保护。国家公园利益冲突的顶层牵引机制是权益谋取，主要体现在国家公园资源支配权的占有、生态保护责任以及发展利益共享等方面。可以说，国家公园利益冲突的核心在于利益主体对原来既得利益的维护，体现出权力利益、私人利益与生态利益的碰撞。

2.2 制度诱因：秩序重构导致协而不同

独特的价值功能是国家公园制度设计的基础，同质目标指向的制度秩序是国家公园建设从冲突到共生转化的价值逻辑[21]。价值逻辑规定了不同主体利益诉求以及追求利益的手段[22]。在国家公园体制建设之前，保护地管理权力多分布于政府机构和各权力部门之中，权力和资源的不均衡，形成了条块分割的“同而不协”；在国家公园体制建设之初，各主体因权益增损、权责边界缩放等原因引发利益冲突，部门或地区为维护固有利益格局，表现出“协而不同”。其利益冲突发生的逻辑机理：条块制向统一制转变→权责边界调整→权力和资源争夺→极力将自身主张上升为共识→引发不满→利益冲突生成。

政府重构国家公园利益关系是驱动制度变迁的结构性力量，对公平公正地配置资源起决定性作用。《指导意见》要求从顶层设计、体制机制与法律制度等方面综合推进，但管理机制仍存在诸多问题，如统筹协调、资金保障、产权保护等机制还不完善。在组织设计上，各个国家公园情况不同，存在一些国家公园组织机构和公园管理现实需求不符现象，国家公园还未真正实现目标要求的统一管理。另外，我国国家公园的地理空间跨行政区域现象普遍存在，却未建立有效的跨区域协同治理机制，统一管理权的分散化、模糊化与碎片化现象突出。

2.3 触发环节：信任缺失导致消极行为

原住居民才是国家公园真正主人，生态保护也是其家园保护。原住民对国家公园管理者的信任程度决定了其支持态度，高度信任带来对国家公园建设的积极支持；反之，则是消极抵触，以及衍生引发的抵制行为[23]。国家公园内原住居民因生计依赖受阻、生计空间受限、生活方式或生计模式改变和资源权属变化等现实困境，感知收益下降而滋生对国家公园建设的不满情绪，消极情绪的不断累积，就有可能成为利益冲突发生的直接触发点[24]。利益冲突发生的逻辑机理：生态保护要求导致生计变化→感知收益下降→感知成本上升→产生生计风险威胁→国家公园不信任→产生抵触情绪或行为→利益冲突生成。若不能及时化解社会交换中产生的不信任，则会引发社区对国家公园建设的不配合。

根据社会交换理论核心思想[25]，直接利益受损以及感知收益下降，导致对国家公园管理机构的不信任和心理失衡，是国家公园利益冲突生成的内在动因。只有构建起原住居民对政府的信任，才能够逐步提高原住居民对国家公园生态理念和管理规制的接受。提升政府信任水平是建立原住居民对国家公园情感信任的基本要求，国家公园建设收益优先反馈社区居民是信任建立的基础[26-27]。

2.4 行为表征：目标异质引发行为错位

国家公园体制建设是由政府主导的强制性制度变迁，利益关系调整幅度较大[28-29]。在国家公园建设过程中，存在各利益主体间观念的不一致、利益的不一致、信息的不对称、地位的不对等、契约签订与执行的不确定等问题[25]，产生不同利益主体的利益依赖各异、利益观念悬殊、利益目标异质等现象。利益目标的异质引发利益主体间利益冲突，从而带来基于自身利益考量的行为错位。同时，随着利益结构的重构和利益关系的调整，利益目标也会发生转型。其冲突发生的逻辑机理：“五益①“五益”是指国家公园的国家利益、生态利益、公共利益、权力利益和私人利益。”并存→经济发展观让位生态文明观→利益关系重构→各自利益价值认知和行为惯性→主体核心利益目标维护→意愿行为互相抵触或相互否定→主体行为失当→利益冲突生成。

《总体方案》在理念、定位、空间布局、体系建设等四个方面界定了国家公园的内涵，确立了资源产权国有和统一监管原则[28]，体现了国家治理自然保护地流弊的迫切愿望，但有关实施方案和具体措施等内容还需要进一步完善，并逐步出台相关的管理办法。利益异质引发行为错位，导致私人个体之间和私人个体与政府机构之间，甚至不同等级政府机构、不同区域政府之间的利益冲突频发，目前亟须具有操作性政策指导。

3 国家公园利益冲突纾解路径

国家公园追求利益相关者的整体利益和综合平衡，针对利益分化，利益协调理论强调既需要对整体利益进行宏观调控，也需要对社会个体间、组织间利益冲突的协调[30]。为实现国家公园整体利益，构建合理的制度秩序成为国家公园体制建设（即制度变迁）的重点，而合理的制度秩序源于利益维度重构后的利益协同和均衡。因此，对国家公园不同利益主体间不同层次、不同类型利益冲突的纾解，成为国家公园管理的基本出发点。

3.1 完善国家公园管理机制

国家公园体制建设，具有保护和发展双重战略意义，形成一体化和规范化的国家公园体制，是实现“保护第一、国家代表、全民公益”的保障。为此，必须不断完善国家公园各环节（设立、建设、运行、管理等）和各领域（生态保护、自然教育、科学研究、游憩活动等）的制度办法，形成全过程闭环管理机制[31]，把国家公园建成具有“共同价值、共同目标、共同行为”的生命共同体。

1）建立保护性兼容机制。保护性兼容在宏观上体现为保护和发展的兼容，在微观上表现为组织的私利性和自然保护公益性的兼容。建立保护性兼容机制，是解决“异质-激烈”类型冲突的根本途径。国家公园建设涉及要素众多，关系复杂，目标利益分化异质，只有持守空间共享、人地互利原则，构建保护性兼容机制，才能有助于实现国家公园“系统结构协调、主体协同正向、要素动态平衡、动力激励持续”的目的。

2）构建反馈机制。国家公园体制建设是一项探索性工程，其复杂性和不可预见性超乎想象，任何一项制度政策设计都不可能保证完全科学，体制建设过程也是不断修正的过程。同时，国家公园利益相关者之间的利益冲突也处于动态变化之中。对于“同质-激烈”类型冲突和“异质-温和”类型冲突，国家公园建设的反馈机制：一方面，可有效消除或减少决策过程前后逻辑不一致现象，有助于提高管理的科学性和有效性；另一方面，也可以根据利益冲突的变化而适应性调整管理政策。

3）建立协同机制。国家公园管理有上下级组织之间的纵向协同，也有同级组织或地区之间的横向协同，既要避免上下级之间的“同而不协”，也要避免同级之间的“协而不同”。协同机制就在于科学、合理地处理好共性与个性、国家与地方、协作与统一等系列关系。

4）建立共享机制。国家公园建设强调共建、共享、共赢，共享机制强调国家公园利益攸关主体间的惠益共享，形成互惠共赢的利益共同体[32]。共享机制是国家公园利益协调的落脚点，也是利益分配的平衡点。

3.2 加强国家公园法制体系建设

国家公园管理具有综合性，仅靠公权力推进建设，缺乏持久性和稳定性，完善的法律体系是实现国家公园综合利益的持久之道[33]。国家公园不同类型的冲突，其性质存在一定程度的差异，解决依据和手段也各不相同，但国家公园利益冲突的协调需要法律依据，若相关配套法律法规未能及时跟进，则后期发展就可能不会稳定。建立起权责清晰、衔接有序、完善统一的法律体系，是国家公园稳定持续的基本保障。首先，需要通过法律来确认和明确国家公园公共利益的具体所指。因为只有采用“法律形式”将国家公园公共利益予以准确、清晰的表达，才能完成公共利益的承认[14]。模糊化的公共利益，易为其他主体扩张自身利益目的而找到借口。我国目前与国家公园相关的法律条文，基本上都没有清晰地对国家公园公共利益给出确认和明确阐释，也没有对其内涵以及所涉法益的序位给出说明。其次，需要加快国家公园专门立法进程。我国首批国家公园已于2021年正式设立，但专门的国家公园立法却未能及时跟进。目前，国家公园体制建设的依据是《总体方案》和《指导意见》，效力层级低；国家公园涉及相关问题，其他相关法律缺乏针对性和具体规定性[34]。由于上位法的缺失，使得国家公园建设缺少规范性指引和利益协调依据，导致在国家公园管理中存在保护对象不明确、资源权属与管制不明晰、生态保护的规定不具体和利益分享机制不完善等问题。

3.3 建立公平的利益分配机制

国家公园的建设给原住居民生计生活带来巨大影响，利益分配和生态补偿成为社区居民关注焦点和重点，一旦“得不偿失”就会引发国家公园和社区激烈冲突，导致原住居民对公园建设和管理的不信任、不合作[27]。建立公开、公平、公正的利益分配机制，是实现原住居民利益的保证，是国家公园生命共同体形成的关键。原住居民作为国家公园生态系统组成部分，依据《生物多样性公约》的利益相关者原则，在国家公园内生态资源的获取，原住居民享有事先知情权、同意权与惠益分享权[35]。对于国家公园生态收益，原住居民应优先直接受益，当符合法定条件时，原住居民可优先利用资源和优先就业，并获得相应的优惠、奖励与协助措施，将资源利益和发展利益首先回馈给原住居民[29,36]。特许经营是以授权专营为主的国家公园独特利益分配形式，地理标志和绿色品牌是国家公园品牌价值的生态溢出，作为国家公园生态保护的主要力量，原住居民理应优先获得国家公园形象和品牌溢出价值的使用权和分享权[37]。应把乡村振兴、绿色发展与国家公园建设相结合，构建就业补偿、作物补偿、教育补偿等多元化的生态补偿机制，充分发挥补偿机制在协调经济利益、公共利益、生态利益之间关系的重要作用[36]。

3.4 构建社区共管体系

原住居民作为国家公园生态系统的重要组成部分，可持续的社区发展是缓解国家公园社区冲突的有效途径[38]，国家公园社区共管模式得到各界一致认可[29]。在国家公园建设中涉及原住居民利益，“同质-激烈”冲突、“异质-激烈”冲突、“同质-温和”冲突和“异质-温和”冲突等四种不同类型的冲突，不同程度地存在于不同阶段、不同群体、不同领域等，通过社区共管模式，原住居民从管理、政策、规划的被动接受者转变为主动参与者，从而可缓解国家公园管理冲突，提升原住居民对国家公园的情感认同。首先，要确立原住居民的利益主体地位，对原住居民的地方知识、传统文化和生态智慧给予尊重，并适配符合国家公园实际的社区共管模式，建立国家公园与社区稳定的互促共生伙伴关系。其次，引导原住居民的全过程参与，从单一的原住居民身份转变为公园的建设者、保护者和管理者，协同维护国家公园生态系统的原真性和完整性。可借鉴国外先进经验，建立适合我国国情的国家公园社区参与度评估指标体系和评估方法，将其作为促进国家公园社区共管的手段和指导工具[36]。

4 结语

国家公园利益冲突是制度变迁过程中的必然，笔者以“利益冲突激烈程度”和“利益目标同质性程度”为区分维度，将国家公园利益冲突划分为四种类型，构建了利益冲突的分类框架。从生成逻辑上看，国家公园利益冲突既有自然保护地凸显的一般规律，既有利益分化及利益分配不均，也有制度秩序重构和利益关系调整所引致的利益冲突，以及利益主体获益感知没有达到预期所导致的心理失衡与行为失范。国家公园体系建设是一个全生命周期的管理过程，国家公园利益冲突纾解是一个系统工程，也是一个渐进博弈演化的过程。虽然利益冲突存在保护与发展、长期与短期、当下与未来、公益与效益等不同表征，从冲突纾解路径上看，还需瞄准源头进行治理，建议近期以利益协调作为切入点，远期以“人与天谐、天人共美”为愿景，以和融共生为落脚点，这才是治本之策。