公共产品视角下中国参与北极治理的路径

谈 谭

北极属于全球公域。在国际法语境下，北极包括欧洲、亚洲和北美洲毗邻北冰洋的北方大陆和相关岛屿，以及北冰洋中国家管辖范围内的海域、公海和国际海底区域。①国务院新闻办公室：《中国的北极政策》，人民出版社2018 年版，第1 页。绝大多数北极问题，如气候变化、海洋污染、生物保护、航道安全等都具有跨国境和跨区域的特点，本质上是全球公共问题。在对此类问题的治理过程中，无论是正外部性（资源开发、航道通行等），还是负外部性（极端气候、生态环境恶化等），都会对区域内外国家甚至全球产生巨大影响。北极国家无法独自解决这些问题，而非北极国家在这些问题上又与北极国家具有共同利益。2022 年2 月，《全球北极》（Global Arctic）一书出版，②Matthias Finger and Gunnar Rekvig eds., Global Arctic: An Introduction to the Multifaceted Dynamics of the Arctic, Cham, Switzerland : Springer, 2022.其中提出的“全球北极”概念即表示北极地区已成为全球政治、经济、技术、环境和社会变化的一部分，在关键的北极治理领域需要全球行为体的参与，以强化治理进程和效果。③Mathieu Landriault, Andrew Chater, Elana Wilson Rowe, and P. Whitney Lackenbauer,Governing Complexity in the Arctic Region, New York:Routledge, 2020, p.18.

一、北极问题的全球性与公共产品视角下北极治理的研究现状

根据查尔斯·罗杰（Charles Roger）和彼得·多弗涅（Peter Dauvergne）的观点，治理是政治、经济、社会行为体制定、接受和执行相关领域人类活动规则、标准和规章制度的过程。④Charles Roger and Peter Dauvergne, “The Rise of Transnational Governance as a Field of Study,” International Studies Review, Vol. 18, No. 3, 2016, p. 416.全球治理委员会（Commission on Global Governance）也认为，“治理是各类公共或个人机构管理共同事务的诸多方式的总和。”⑤Commission on Global Governance, Our Global Neighborhood, Oxford: Oxford University Press, 1995, p. 4.治理主体是指相关领域的利益攸关方，包括国家、政府间组织、非政府组织、企业或其他机构等各类行为体。而北极治理是指“由国家与非国家行为体组成的治理主体，围绕共同关心的北极治理议题，通过政策沟通与合作管理的方式，构建并遵守具有一定约束力的北极治理规范的过程”①肖洋：《北极国际组织建章立制及中国参与路经》，中国社会科学出版社2019 年版，第9 页。。各行为体为实现治理目标或完成治理绩效而彼此协调和合作，没有一个行为体能够将自己的意愿完全强加于其他行为体。治理的合法性不仅取决于目标实现和绩效完成，而且取决于治理主体的责任心、治理过程的透明度和众多利益攸关方的参与。②Mathieu Landriault, Andrew Chater, Elana Wilson Rowe, and P. Whitney Lackenbauer,Governing Complexity in the Arctic Region, p. 4.

当前，北极治理效果不彰且存在着机制滞后和公共产品供给不足的问题，③杨剑：《域外因素的嵌入与北极治理机制》，《社会科学》2014 年第1 期，第4 页。机制滞后本质上也是公共产品供给不足。一方面，是因为北极治理对各类公共产品的需求大幅增加；另一方面，是现有北极治理机制存在公共产品供给困难的问题。供给困难的原因，一是相关国家对区域内的权益和地缘政治争夺趋于激化，尤其是俄罗斯与其他北极国家的矛盾尖锐；二是北极域内国家与域外国家的不平等地位和分歧。

目前，北极治理机制以北极理事会为主体，尽管这一机制发挥了一定作用，但半封闭或封闭式的制度框架限制了治理主体范围，特别是以北极理事会为代表的“罗瓦涅米进程”和以北极五国外长会议为代表的“伊卢利萨特进程”，均强调北极区域内部的身份认同和排他性利益，形成对外排他性和内部协商性共存的格局，这种区域治理模式无法适应北极问题全球属性的治理需求。④赵隆：《北极区域治理范式的核心要素：制度设计与环境塑造》，《国际展望》2014年第3 期，第115、125 页。

北极问题的全球性决定了北极治理不可能仅由区域国家参与和主导，其所需的公共产品也无法仅凭北极国家和北极理事会这样的区域论坛提供。⑤ACAP and AMAP, “Mercury from outside the Arctic is Polluting the Region,” Arctic Council, May 10, 2021, https://arctic-council.org/en/news/mercury-from-outside-the-arctic-ispolluting-the-region/.换言之，全球性问题无法仅由区域治理机制得到解决，北极域外国家、全球性国际组织、非政府组织和非国家行为体等北极治理公共产品供给主体的“共享式”参与已成必然。⑥章成：《北极治理的全球化背景与中国参与策略研究》，《中国软科学》2019 年第12 期，第19 页。同时，北极国家在北极治理中需要改变“分担其负，独享其利”的思维和做法，合理纳入域外国家或其他域外行为体，可弥补仅有北极域内国家治理的不足，解决北极国家利益与人类共同利益之间的矛盾。①杨剑：《域外因素的嵌入与北极治理机制》，第12 页。

目前，国内学术界大多是从维护和增进国家利益的角度来讨论中国参与北极治理的必要性，已提出不少针对性建议和策略，②王新和：《推进北方海上丝绸之路——“北极问题”国际治理视角》，时事出版社2017 年版；刘惠荣、李浩梅：《国际法视角下的中国北极航线战略研究》，中国政法大学出版社2019 年版；赵隆：《多维北极的国际治理研究》，时事出版社2020 年版。但从国际公共产品视角分析的学术成果相对有限。既有研究成果中，有学者论证了国际公共产品理论在北极治理中的适用性，认为中国构建国际公共产品提供者的身份将是中国参与北极治理的重要路径。③丁煌、赵宁宁：《北极治理与中国参与——基于国际公共品理论的分析》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2014 年第3 期，第39 页。在北极治理所需各类国际公共产品方面，也有学者研究了中国科学家群体与北极治理议程设定的关系，认为中国科学家能够将科学发现转化为公共产品和政策工具，在极地治理中起到显著作用。④杨剑、于宏源：《中国科学家群体与北极治理议程的设定——基于问卷的分析》，《国际关系研究》2014 年第6 期，第37 页。在推进北极治理制度化建设方面，学者们或是提出具体领域（渔业、航运等）治理比全面综合的区域化治理更具可行性，⑤郭培清、卢瑶：《北极治理模式的国际探讨及北极治理实践的新发展》，《国际观察》2015 年第5 期，第56—60 页。或是指出《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）在北极治理中的适用缺憾，进而分析完善《公约》和制定专门的区域性国际公约（“北极条约”）的可行性。⑥章成、顾兴斌：《论北极治理的制度构建、现实路径与中国参与》，《南昌大学学报（人文社会科学版）》2019 年第5 期，第64—72 页。

在国外学者分析北极治理的文献中，也有间接涉及公共产品的理论研究成果。奥兰·杨（Oran R. Young）在分析当前北极治理机制碎片化的基础上，试图论证北极治理机制复合体（Arctic regime complex）的合理性和可行性。⑦Oran R. Young, “Building an International Regime Complex for the Arctic: Current Status and Next Steps,” The Polar Journal, Vol. 2, No. 2, 2012, pp. 391-407.蒂姆·考伊夫茹瓦（Timo Koivurova）等从国际法角度比较了中国、芬兰及欧盟对北极治理的法律与政策立场，指出中国与北极国家在北极治理中互有需求，中国经济可持续发展需要利用北极资源与航道，北极国家需要中国为本区域经济发展和环境保护作出贡献。①Timo Koivurova, et al. eds., Arctic Law and Governance: The Role of China, Finland and the EU, Oxford: Hart Publishing Ltd., 2017, Foreword-China.马修·兰德奥特（Mathieu Landriault）等从国际政治经济学角度分析了北极治理的复杂性——各行为体（集团）正式或非正式地通过多种路径塑造北极地区的政治和经济前景，他认为将北极治理局限于北极国家或将北极理事会作为首要治理平台都是不完整的。②Mathieu Landriault, Andrew Chater, Elana Wilson Rowe, and P. Whitney Lackenbauer,Governing Complexity in the Arctic Region, 2020, p. 2.范·皮尔特（Van Pelt）等指出，当前海洋研究和海事协作存在很大差距，尤其是中北冰洋广阔的“消失的中部”（missing middle），既没有泛北极的科学协作活动，又缺少基于北极地区海洋研究的政策动议。③T.I. Van Pelt, H.P. Huntington, O.V. Romanenko, and F.J. Mueter, “The Missing Middle:Central Arctic Ocean Gaps in Fishery Research and Science Coordination,” Marine Policy, Vol. 85,No. 11, 2017, pp. 79-86.这些都是从国家间合作提供公共产品的角度来分析北极具体领域的治理。

可以看出，国内外学术界已认识到国际公共产品供给与北极治理适用性之间的关系，但尚未全面分析北极治理所需公共产品的具体种类、供给困境及其主要原因，也没有具体探讨中国在提供北极治理公共产品方面的权利、义务和合适路径。据此，本文首先论述中国参与北极治理的权利和必要性，再着重分析当前北极治理所需公共产品供给不足的原因，然后在此基础上论证中国提供北极治理公共产品的具体路径。

二、中国参与北极治理的权利与必要性

北极的未来关乎全人类的福祉，北极治理需要各方参与和贡献。域外国家在北极地区虽然没有领土或管辖海域，但同样享有国际法规定的相关权益，在北极问题全球化背景下也有提供区域公共产品的义务。中国参与北极治理由来已久，早在1925 年，中国就加入了《斯匹次卑尔根群岛条约》（Spitsbergen Treaty），这为中国参与北极事务提供了法律依据。中国是《联合国海洋法公约》《联合国气候变化框架公约》《联合国生物多样性公约》等多项国际公约的缔约国，也是国际海事组织（IMO）颁布的多个有关污染治理、航行规则、海上安全等国际公约的成员国，同时还是北极理事会观察员国和三大北极区域治理法律文件的签署国。①三大法律文件是2011 年《北极海空搜救合作协定》（Agreement on Cooperation on Aeronautical and Maritime Search and Rescue in the Arctic）、2013 年《北极海洋油污预防与反应合作协定》（Agreement on Cooperation on Maritime Oil Pollution Preparedness and Response in the Arctic）和2018 年《预防中北冰洋不管制公海渔业协定》（Agreement to Prevent Unregulated High Seas Fisheries in the Central Arctic Ocean）。从全球治理层面来说，作为“海洋宪章”的《联合国海洋法公约》既是北极治理的核心，也是多项北极区域治理机制的法律基础，它规定了缔约国享有领海无害通过、专属经济区内航行和飞越自由、公海自由、人类共同继承财产、海洋科学研究等权利。2018 年1 月，中国政府首次发布《中国的北极政策》白皮书指出，中国的北极政策目标是：认识北极、保护北极、利用北极和参与治理北极，维护各国和国际社会在北极的共同利益，推动北极的可持续发展。中国本着尊重、合作、共赢、可持续的基本原则参与北极治理。②国务院新闻办公室：《中国的北极政策》，第5—6 页。

对于北极国家来说，拒绝中国进入北极和阻止中国参与北极活动是不合法、不明智，也是不可能的。③Yun Sun, “Defining the Chinese Threat in the Arctic,” in Sanna Kopra ed., The Arctic Institute’s China Series 2020, Washington, D.C.: The Arctic Institute, 2020, p. 19.参与北极治理既是中国的权利，也是中国履行负责任大国的义务，尤其是在当前北极治理成效有限和缺乏代表性时，中国参与治理十分必要。中国是北半球中高纬度的近北极国家，北极环境变化和治理情况与中国经济发展和国家安全息息相关。中国不仅直接受到北极气候变化的影响，而且在诸如北极航道航行规则制定和北极自然资源开发利用等方面有合理的利益关切。公共产品外部性理论认为，区域性公共问题不仅影响域内国家，也影响域外第三国或第三方，“这个第三方将会成为域内事务的关联者，成为解决域内问题的参与者，并在域内国家为解决相关问题提供的公共产品中分担成本、分享收益。”④樊勇明、薄思胜：《区域公共产品理论与实践：解读区域合作新视点》，上海人民出版社2011 年版，第12 页。这在北极治理中体现得尤为明显。

党的十八大以来，中国倡导构建人类命运共同体，表明中国有意愿和能力积极参与北极事务。同时，作为北极治理的利益攸关方和负责任的联合国安理会常任理事国，中国有权利也有义务为北极的和平稳定和可持续发展作出贡献。①国务院新闻办公室：《中国的北极政策》，第22 页。

进一步来说，在气候变化和经济全球化背景下，北极地区的经济可持续发展、资源开采利用和治理规则制定等多项议题都需要有域外国家或其他行为体的参与，也需要在域外采取行动。②Oran R. Young, “Is It Time for a Reset in Arctic Governance?” Sustainability, Vol. 11, No.16, 2019, p. 4497.比如，北极地区经济发展对域外国家和市场的依赖程度会不断增加，尤其是东亚和欧洲国家及其市场。北极地区油气或矿产资源的勘探和开采、远洋货物运输、旅游及相关物流支持服务都需要来自域外的资本和技术。概言之，北极问题已成为全球关切或全球挑战，需要全球协力共同治理。事实证明，北极域外国家及其他利益攸关方参与北极治理有助于提高北极治理成效，推动相关技术进步。③2015 年12 月，中、日、韩、冰岛和欧盟应邀加入北冰洋五国当年7 月发布的《关于防止北冰洋中部公海无管制捕鱼联合宣言》谈判，并于2017 年11 月通过《防止北冰洋中部公海无管制渔业活动协定》，十方代表2018 年10 月正式签署该协定。从宣言发布、利益攸关方后期加入谈判到十方签署协定，这说明北极五国意识到北冰洋中部公海渔业资源管理需要相关利益主体或捕捞方参与才能实现可持续开发。质言之，现实治理需求必须让相关利益主体加入相应领域国际规范的制定过程。因此，提高北极治理绩效的关键是让多元利益攸关方充分参与决策进程，使它们的声音能够通过不同渠道进行表达并得到充分尊重，因为任何一个国家都不能单独有效应对与北极地区事务相关的挑战，必须诉诸国际合作和努力。④孙凯：《机制变迁、多层治理与北极治理的未来》，《外交评论》2017 年第3 期，第118、124 页。

三、当前北极治理中主要公共产品供给困境及原因

区域治理的效果在很大程度上取决于各相关行为体的公共产品贡献能力和意愿。当公共产品供给不足时，治理目标难以实现。⑤杨剑：《域外因素的嵌入与北极治理机制》，第8 页。一般认为，北极治理所需的国际公共产品主要集中于知识技术类、环境和生态保护类、资源开发利用类（见表1）。

（一）认识北极——知识技术类公共产品供给严重不足

北极具有重要的科研和经济价值，但人类对北极的认知还远远不足，对北极资源储量及其潜在价值仍需进一步勘探和调研。比如，科学界目前对北极地区气温升高的倍增效应认识不一，导致现有科学认识很难为决策提供坚实依据。其他有关北极地理、海洋生物等的知识类信息也需要不断累积和更新。知识上的有限性不仅制约了人类在北极地区的日常活动，而且妨碍各国制定和出台有效的北极治理政策。因此，当务之急是在数量和质量上提升人们对北极的认识，即大力扩展有关北极的知识技术类公共产品供给。

然而，由于科技实力、经济水平、地理环境等方面的差别，各国目前的科学考察和分析研究水平极不平衡。俄罗斯在北极科学考察方面拥有一支能够直航北极点的核动力破冰船队，是唯一在北极建立漂移冰站的国家。俄罗斯海冰和气象预报信息观测区域集中在巴伦支海和白令海附近的海域。美国依靠其卫星、浮标、实地观测等能力，建立了强大的北极地区观测数据库，其中包括美国国家雪冰数据中心（NSIDC）。美国的气象和海冰预报重点在白令海、波弗特海、西伯利亚海等区域。这些预报信息和数据是一种知识技术类公共产品，获取、分析和处理这些数据又能衍生出更高质量的知识和信息。不过，美俄两国突出的数据观测和分析能力未能根本改变当前北极知识技术类公共产品的供给困境，主要原因有三个方面。一是美俄两国的观测范围有限，均未能覆盖全部北极海域，尤其是地理上难以到达和环境条件非常差的海域；二是美俄两国未能实现公共产品的非排他性共享，有些国家通过限制相关信息的公开程度和增加获取难度来实现垄断或保护自己的观测数据和分析结果的目的，或通过双多边国际协定将其他国家排除在外，限制了观测数据的利用率和质量的提升；三是北极国家通过设立环境评估与许可证制度对非北极国家的极地科考活动设置障碍，而非北极国家的科考活动常常需要进入北极国家具有管辖权的海域。这些都妨碍了各国开展北极科考合作，限制了知识技术类公共产品的供给。

（二）保护北极——北极海洋环境和生态系统保护有待加强

海洋环境和生态系统保护是北极治理的重点，这类公共产品一般以规则、协定、条约形式呈现，其治理范围包括核、石油、废物污染及生态保护等领域。限于篇幅，本文仅讨论北极环境和生态系统保护的代表性国际公约、区域规则和双边协定。《联合国海洋法公约》相关条款对防止、减少和控制海洋环境污染作出原则性规定。1972 年通过的《防止倾倒废物及其他物质污染海洋公约》（简称“《伦敦倾废公约》”）是唯一针对海洋污染问题的全球性条约，适用于各国内水以外的所有海域。1996 年11 月，该公约缔约国特别会议审议通过了《〈伦敦倾废公约〉1996 年议定书》。该议定书主要规范海上倾废行为，并对倾倒设施、倾倒方式及倾倒区域进行了具体限定，要求各缔约国采取预防措施，保护海洋环境不受倾倒活动的危害。①《防止倾倒废物及其他物质污染海洋公约》1975 年8 月生效，此后经缔约国协商会议对少数条款有修正，1985 年12 月该公约对中国生效。2006 年6 月，全国人大常委会批准《〈防止倾倒废物及其他物质污染海洋公约〉1996 年议定书》。1996 年《议定书》第7 条“内水”规定：在内水范围内由缔约当事国“自主决定”应用何种规定或措施，但应向国际海事组织提供“在海洋内水中实施、遵守和执行的立法和组织机制的信息”。参见《〈防止倾倒废物及其他物质污染海洋公约〉1996 年议定书》，外交部网站，2018 年7 月18 日，http://treaty.mfa.gov.cn/tykfiles/20180718/1531876075871.pdf。1997年9 月，国际原子能机构会议通过《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》（以下称《联合公约》）。2001 年6 月，该公约生效。《联合公约》的主要目标是通过加强本国措施和国际合作……在世界范围内达到和维持乏燃料和放射性废物管理方面的高安全水平。②《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》，外交部网站，2018 年7 月18日，http://treaty.mfa.gov.cn/tykfiles/20180718/1531876076146.pdf。2016 年9 月12 日，中国交存加入书并附带声明，同年12 月12 日，该公约对中国生效。2015 年5 月，国际海事组织海洋环境保护委员会（MEPC）通过了具有法律约束力的《国际极地水域操作船舶规则》（简称《极地规则》）和《国际防止船舶造成污染公约》（MARPOL）修正案。《极地规则》2017 年1 月生效，其目标是“为船舶安全运作和保护极地环境予以规定”，设定了强制标准。一方面是针对极地水域的独特环境从船舶设计、装备、航行等方面规定了强制性安全措施，另一方面是防止船舶污染极地海洋环境的强制性规定。《国际防止船舶造成污染公约》为防止船舶在海上航行时对海洋环境造成污染，除军舰、海军辅助船、仅用于政府非商业性服务的船舶外，对几乎所有船舶的海上排污行为都进行了规制。这几个代表性的全球性公约为北极环境污染治理提供了直接的法律依据。

区域层面的北极海洋环境和生态系统保护机制主要是由1996 年成立的北极理事会作出的相关安排。北极理事会是在1991 年北极八国和部分北极原住民代表签订的《北极环境保护战略》（AEPS）基础上成立的，目的就是保护北极环境。北极理事会现有的六个工作组都与北极海洋环境和生态系统保护有关。双边协定主要是指有关北极地区核污染治理的双边条约，包括俄罗斯与美国、挪威等国签署的双边协议，例如，1994 年美俄《关于防止北极地区环境污染的协议》和1998 年挪威与俄罗斯签订的《环境合作协议》。

然而，这些全球性条约、区域安排、双边协定在实施过程中效果并不理想，有四方面关键原因。首先，国际条约和协定条款中规定了主权豁免。《公约》第236 条“主权豁免”——“本公约关于保护和保全海洋环境的规定，不适用于任何军舰、海军辅助船、为国家所拥有或经营并在当时只供政府非商业性服务之用的其他船只或飞机。但每一国家应采取不妨害该国所拥有或经营的这种船只或飞机的操作或操作能力的适当措施，以确保在合理可行范围内这种船只或飞机的活动方式符合本公约。”同样，《伦敦倾废公约》第7 条及《〈伦敦倾废公约〉1996 年议定书》第10 条都有本公约或本议定书“不应适用于根据国际法享有主权豁免的船舶和航空器”。《联合公约》第3 条也规定其“不适用于军事或国防计划范围内的乏燃料或放射性废物的管理安全”，除非缔约方另有约定。《国际防止船舶造成污染公约》第3 条“适用范围”第3 款也规定，“本公约不适用于任何军舰、海军辅助船舶或其他国有或国营并目前只用于政府非商业性服务的船舶。”其次，《北极环境保护战略》同样不能涉及有关国家主权的军事安全问题，该战略本质上是北极八国致力于保护北极环境的集体承诺或共同行动计划，是各方达成的共识和采取行动的纲领。各国在发起阶段就有意识地将其定位为软法，明确各国参与该项活动是出于自愿，“没有严格意义上的强制力”，具体实施效果依赖于各国的国内立法或政策。北极理事会成立后，作为区域性政府间论坛和北极国家与其他利益主体进行沟通的重要平台，主要职责就是实施《北极环境保护战略》，它不是一个超国家的治理框架，既无决策权也不掌控资源，“没有约束成员国的权利”。①董跃、陈奕彤、李升成：《北极环境治理中的软法因素：以北极环境保护战略为例》，《中国海洋大学学报》（社会科学版）2010 年第1 期，第21 页。简言之，目前的北极治理合作机制都没有达到让渡主权或共享主权的程度，仅显示出北极国家自身对区域治理的坚定承诺。②Linda Jakobson and Neil Melvin eds., The New Arctic Governance, Oxford: Oxford University Press, 2016, pp.182-183.再次，北极理事会的治理结构存在严重缺陷。北极理事会的合法性来自其成员数量和治理绩效。一方面，随着北极问题的“全球化”，以北极理事会为主导的“区域治理机制已难以应对不断变化的北极问题”；另一方面，“限制非北极国家的参与权损害了北极理事会的整体治理效果”，因为限制在北极理事会的参与机会促使非北极国家寻求其他替代性的地区合作方式。①Shiloh Rainwater, “International Law and the ‘Globalization’ of the Arctic: Assessing the Rights of Non-Arctic States in the High North,” Emory International Law Review, Vol. 30, 2015,pp. 115-153.北极理事会中北极国家占据主导地位，非北极国家作为观察员国，其参与治理的权利受到严格限制，特别是在设计和制定北极治理规则和制度方面。②Arctic Council, “Observer Manual for Subsidiary Bodies,” May 15, 2013, https://oaarchive.arctic-council.org/bitstream/handle/11374/939/EDOCS-3020-v1B-Observer-manual-with-addendum-finalized_Oct2016.pdf?sequence=13&isAllowed=y.其四，由于北极国家不接受类似《南极条约》模式的《北极条约》，无法出台一个关于北极环境治理的综合性区域协定或条约，全面的具有约束力的北极生态环境管理体系仍旧缺失。③褚章正：《北极环境治理及其中国参与研究》，武汉大学博士学位论文，2018 年，第90 页。简言之，当前北极海洋环境和生态系统保护机制既有多样性、碎片化和软法约束的特征，又在硬法性质的全球性公约中“不当免除”了国家责任，严重影响了北极治理机制的有效性。④唐尧：《北极核污染治理的国际法分析与思考》，《中国海洋大学学报（社会科学版）》2015 第1 期，第7—8 页。

（三）发展北极——合理利用北极资源和航道通行的规则亟待制定

北极地区潜在的经济价值巨大，有丰富的可再生和不可再生资源。北极资源开发、航道通行和基础设施建设是促进区域经济发展和提高当地民众生活水平的关键，其最终成果也是一种公共产品。换言之，发展北极符合北极国家利益，也符合全人类的共同利益。由于已探明的北极油气资源主要集中在北极五国的专属经济区内，五国都已将北极资源开发纳入本国经济发展战略，形成事实上的激烈竞争态势，推动北极地区进入“开发时代”。然而，北极资源开发事关国际社会的整体利益，其影响已超出北极范围，北极国家能否基于可持续开发原则，对北极地区资源进行有序开发和利用，这需要由包括北极区域内国家和北极域外国家在内的北极事务利益攸关方共同参与，制定资源开发的相关原则和政策。⑤孙凯、张佳佳：《北极“开发时代”的企业参与及对中国的启示》，《中国海洋大学学报（社会科学版）》2017 年第2 期，第71—76 页。

与此同时，海冰快速消融使得北极地区夏季通航成为现实，北极航道（东北航道和西北航道）的开发和利用也拥有潜在的商业和战略价值，因为北极航道将缩短欧洲与东亚以及北美与东亚之间船舶航行的时间并降低经济成本。目前已部分投入商业运营的是位于俄罗斯北部的东北航道和加拿大北极群岛水域的西北航道，两国都制定了相关的国内法规来加强北极航道管理。尽管俄罗斯和加拿大都愿意参与有关北极航道开发利用的国际合作，对外国船只利用北极航道秉持“申请即通行”的合作态度，①加拿大2010 年《北加拿大船舶航行服务区规章》把自愿性报告修改为强制性报告制度，仅收取领航等事实费用，不收取受困船只的搜救费用。俄罗斯在东北航道管理中执行“经济导向性”方针，向通行船只收取高额破冰船领航费用。但2010 年根据《加拿大航行法》（Canada Shipping Act）出台的《北加拿大船舶航行服务区规章》和2013 年俄罗斯《关于北方海航线水域商业航运的俄罗斯联邦特别法修正案》都强调各自对航道水域的主权和环境保护要求，并在此基础上对航道通航活动进行“管理”。这显然与其他国家坚持的北极航道国际通行权利存在冲突。②Aldo Chircop, “Regulatory Challenges for International Arctic Navigation and Shipping in an Evolving Governance Environment,” Ocean Yearbook Online, Vol. 28, No. 1, 2014, pp.269-270.俄罗斯为了最大化本国的国家利益，制定了视北方海航线为“国内航线”的《北方海航道水域航行规则》，该规则虽然在定义上区分了俄罗斯北方海航线和东北航道的范围，但在法律适用层面与《公约》的无害通过原则、过境通行制度、冰封区域航行规则等分歧巨大。③谈谭：《俄罗斯北极航道国内法规与〈联合国海洋法公约〉的分歧及化解途径》，《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》2017 年第1 期，第24—26 页。加拿大对西北航道的主权诉求也与包括美国在内的绝大多数国家认为西北航道是《公约》规定的用于过境通行的国际海峡相互矛盾。由此可见，国际社会需协商制定以《公约》为核心的北极航道航行规则。

四、中国提供北极治理国际公共产品的具体路径

北极治理的绩效在很大程度上取决于公共产品的供给能力和质量。北极治理的全球属性导致其所需的公共产品无法仅凭北极国家和北极理事会这样的区域机制提供，域外国家和国际组织都是公共产品的供给主体，合作供给是最优供给模式。就中国而言，在充分发挥自身“单一最大努力”的基础上，力求与其他国家合作供给可能是最佳方式。中国参与北极治理应从科学研究、海洋环境和生态保护、航道及资源开发利用等领域展开，以人类命运共同体为价值引领，以增进各国共同利益为目标。

（一）大力提升知识技术类公共产品的供给能力

北极具有重要的科研价值。探索和认知北极是中国北极活动的优先方向和重点领域。①国务院新闻办公室：《中国的北极政策》，第9 页。包括治理行动在内，人类在北极的任何活动都依赖于充分且准确的科学研究和科学知识。换言之，全面准确地认识北极是有效开展北极治理的前提。在北极治理中，北极科考能力和知识储备是域外国家参与北极治理的重要基础，也是获得话语权和提高影响力的重要途径。②秦树东、李若瀚：《新时期中国参与北极治理：身份、路径和方式》，《华东理工大学学报（社会科学版）》2019 年第5 期，第61 页。中国应大力提升北极治理知识技术类公共产品的供给能力，既要提升对北极的科学监测技术和科学研究能力，又要积极参与北极科考和科学研究的国际合作。

中国需加大力度提升自身的北极科考能力和技术水平，不断深化对北极的探索和认知。1996 年4 月，中国成为国际北极科学委员会（IASC）成员国。1999 年7—9 月，中国极地考察船“雪龙”号首航北极。2004 年7 月，根据《斯匹次卑尔根群岛条约》，中国在北极建立了第一个科考站黄河站。2016 年12 月，中国在瑞典北极圈内的基律纳（Kiruna）建立了遥感卫星接收站。从1999 年7 月至2023 年7 月，中国开展了13 次北极科学考察，获得了大量宝贵数据和经验，为北极环境保护提供了重要科学支撑。此外，我国科学家团队研发的“北极海—冰—气无人冰站观测系统”已成功应用于北极考察和北极气候多学科漂流冰站（MOSAiC）计划。③2019 年9 月至2020 年10 月，由国际北极科学委员会倡导、德国阿尔弗雷德·魏格纳极地研究所（AWI）牵头，20 多个国家600 多位科学家和工程师共同参与的北极气候多学科漂流冰站（MOSAiC）计划顺利实施，该计划是目前规模最大的北冰洋国际联合科考活动，其观测数据将通过数据共享平台开放使用。17 位来自中国科研机构或高校的科学家和工程师参与本次科考活动，提高了我国极地科研能力和影响力。参见《北极气候多学科漂流冰站（MOSAiC）计划中方成果推进会召开》，自然资源部第二海洋研究所网站，2021 年11 月4日，https://www.sio.org.cn/a/snyw/16571.html。中国科学家还一直参与极地预报计划（Polar Prediction Project），这是一个为期10 年（2013—2022 年）的项目，是世界气象组织（WMO）世界天气研究计划（WWRP）的一部分，旨在通过国际合作提高极地环境和天气预报服务。①《世界气象组织“极地预报计划”增选预报中心孙启振副研究员为科学指导委员会委员》， 国家海洋环境预报中心网站，2020 年 4 月 22 日，https://www.nmefc.cn/newsDetail?infoId=16659b17-03fd-11ed-a620-df73c9babc45。

尽管中国在北极科考中已取得不错的成绩，但所建设的科考设施和拥有的技术水平尚无法支撑长期、复杂的北极行动，更无法及时准确搜集相关情报，并对情报进行分析研判。②罗英杰、李飞：《大国北极博弈与中国北极能源安全——兼论“冰上丝绸之路”推进路径》，《国际安全研究》2020 年第2 期，第101 页。因此，更新北极科考设施和提升科考技术水平是一项紧迫任务，特别是在技术层面，中国的科考船能力总体上落后于美、俄、日、德等国，需要积极学习他国船舶的设计优点，自主研发和设计新型极地科考船，为提高极地科考水平提供装备支持。同时，针对目前科学考察难以到达的北极区域，中国可大力发展和利用自身无人装备技术优势，如近年专门针对北极科考研发的“无人冰站”、水下滑翔机等，借助无人装备进入环境复杂的北极区域，为各国科考提供无人技术支持。

中国还应积极参加北极科考或科学研究的国际合作。对于北极科考和科学研究来说，一国所处的地理位置是其提供北极治理知识技术类公共产品的客观局限之一，因为各国进入其他国家领海、专属经济区或大陆架进行海洋科学研究在法律上应经沿海国同意。但从目前的实践来看，除公海外，各国一般都在相对固定的海域进行科考活动。而且，各国的科学测量技术水平存在差异，没有任何一个国家有能力进行覆盖整个北极地区的科学研究。从提升对北极认识的角度看，各国相互借鉴和合作非常必要。国际合作是促进各国提升北极科考和科学研究能力的有效途径，也是提供知识技术类公共产品的关键手段。这方面可以借鉴世界气象组织的“全球数字化海冰数据库”合作模式，该模式联合包括中国在内的九个国家（加拿大、美国、俄罗斯、丹麦、瑞典、芬兰、中国、日本、阿根廷）进行多边合作，实现了20 世纪以来历史海冰信息的电子化。有鉴于此，中国应积极共建开放性国际合作平台，特别是促进亚洲国家在极地科考和研究上的交流与合作，进一步协调“极地科学亚洲论坛”（AFoPS），“支持就北极考察情况加强信息交流，并鼓励数据共享和进一步实施联合考察。”①《第三轮中日韩北极事务高级别对话联合声明》，新华网，2018 年6 月8 日，http://www.xinhuanet.com/world/2018-06/08/c_1122959283.htm。同时，在国际北极科学委员会和北极可持续观测网（SAON）框架下，②“可持续北极观测网（SAON）”是2011 年根据北极理事会《努克宣言》由北极理事会和国际北极科学委员会共同成立的，目的是推动开展北极观测的国际合作。2018 年，“可持续北极观测网”确立其目标之一是建立一个充分一体化的北极观测系统。参见“Senior Arctic Officials’ Report to Ministers 2021,” Arctic Council, May 20, 2021, p. 105,https://oaarchive.arctic-council.org/handle/11374/2602。推动各方合作构建一体化的泛北极观测和预报系统，提升知识技术类公共产品的供给质量。

（二）积极参与北极海洋环境和生态系统保护类公共产品的供给机制

本质上，北极海洋环境和生态系统保护是一种典型的公共产品，不具有竞争性和排他性，各国可以从北极环境和生态系统改善中共同受益。国际社会已基本形成北极环境治理是全球性义务的共识。

第一，针对当前北极环境治理全球性条约或双多边协定中存在的“主权豁免”条款，以及北极理事会环境治理机制的软法特征，北极国家和包括中国在内的利益攸关方应共同致力于削减或限制有关环保公约或协定中“不当豁免”国家责任的条款。在国际法上，国家间主权平等，非经同意，一国不受他国司法管辖，即国家主权豁免是一项重要的国际习惯法原则。为提高北极环境治理绩效，各国需在谈判或修正涉及北极环境治理全球性条约或双多边协定中自愿对主权豁免条款加以限制，对于因军事、国防计划以及其他政府非商业性行为产生的环境污染或生态破坏，各国政府应主动承担由此所带来的责任。比如，各国可就北极环境治理中的主权豁免问题做出特别约定，明确“国际法不加禁止的行为所引起的损害性后果的国际责任”，并就预防原则、损失分配原则、赔偿原则或其他救济责任原则达成共识，在专门的全球、区域或双边协定（中）就赔偿、应对措施及国际和国内救济作出有效规定。③《国际法委员会第五十八届会议工作报告》，联合国国际法委员会，2006 年8 月11日，第67—71 页，https://legal.un.org/ilc/reports/2006/chinese/chp5.pdf。当前，各国至少应按照北极环境和生态系统保护治理相关条约或协定规定，采取适当措施，以保证其享有主权豁免的行为按照符合相关条约或协定的宗旨和目的行事。

第二，推动北极理事会治理机制从“软法”向“硬法”过渡。中国一直积极支持北极环境保护和可持续发展目标的实现，响应北极理事会各工作组关于北极海洋环境和生态系统保护的倡议、战略计划和行动纲领。中国的支持是提升北极理事会国际合法性的关键，也是其倡议、战略计划或行动纲领获得更多利益攸关方认同的关键，有利于各方自觉遵守北极环境和生态保护治理中的“软法”规定，提高规制效率。为了提升“软法”治理机制的合法性和治理效果，需要扩大制定北极治理“软法”的主体，在北极国家基础上吸收相关国际组织和北极利益攸关方参与，目前北极理事会永久观察员只能陈述建议不能参与决策的状况必须改变。同时，北极治理“软法”在制定程序上必须坚持公开、公正、民主原则，尊重或接受永久参与者、观察员国及各方对相关议题的意见。简言之，改革北极理事会及其治理结构是提高北极理事会治理规则约束力和增加其治理机制“硬法”属性的必要环节。

第三，中国可以在与部分北极国家（美、俄、加、芬兰）已签订的双边环境保护合作协定或备忘录基础上，积极与其他尚未签署相关协定或备忘录的北极国家商签相关协定。同时，将双边合作领域扩展至整个北极海洋环境和生态系统保护。在此基础上，中方可建议《国际防止船舶造成污染公约》承认北极地区和南极地区一样为“特殊区域”，对防止在北极地区排放有害物质作出与南极地区同样的特殊强制要求。更为重要的是，为了在公海自由和海洋保护之间达成平衡，因应国际社会对海洋环境问题的关注已从消极应对海洋污染转向积极提高海洋生态环境承载力，中国积极推动《公约》框架下就公海以及国家管辖范围之外海域的可持续利用和管理进行国际合作，鼓励更多国家参与《公约》下国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护与可持续利用（BBNJ）国际协定谈判，实现国家管辖范围以外海域由各国均有权利利用转向各国均有义务保护。中国提出的海洋命运共同体既为各国普遍参与BBNJ 协定谈判，也为设计和贡献BBNJ 治理公共产品的中国方案提供了理论支撑和价值引导，①姜玉环、张继伟：《BBNJ 国际协定环评规则制定中的焦点问题分析及中国应对》，《太平洋学报》2021 年第5 期，第92—93 页。促成了2023 年6 月联合国193 个成员国通过共计75 条的BBNJ 协定。除推动BBNJ 协定尽早生效之外，中国未来还应在国家管辖范围以外区域海洋遗传资源和海洋遗传资源数字序列信息数据库公开访问、海洋保护区建立、海洋环境影响评价、海洋生物多样性养护知识传播和海洋技术转让等方面推动必要的国内立法或采取政策措施，包括加强国际协调与合作，努力实现BBNJ 协定目标——确保国家管辖范围以外区域海洋生物多样性当前及长期的养护和可持续利用。

（三）积极参与北极地区经济可持续发展

中国一贯主张开发和利用北极资源的各类活动应遵循一般国际法和涉及北极地区的国际条约，尊重北极国家的相关法律规定，同时在保护北极生态环境、尊重北极土著人的权益和关切的前提下，以可持续的方式进行。①国务院新闻办公室：《中国的北极政策》，第13 页。中国合理开发和利用北极资源的主张不仅有利于北极国家和北极原住民，而且有利于世界经济发展，这一主张本身就是一种国际公共产品。北极环境和生态系统保护本身并不是目的，最终目的是在保护环境、防止产生环境和生态系统风险的前提下，开发和利用海洋资源、实现经济可持续发展。

第一，中国需大力提升和创新极地工程技术，研发适用于极地环境和高环保标准的装备、技术和材料，积极参与共享创新、可持续和低排放技术的知识和信息。2021 年5 月，北极理事会第12 次部长级会议通过第一份《北极理事会战略规划（2021—2030）》（Arctic Council Strategic Plan 2021 to 2030），其中提出北极理事会着力推进的目标，包括环境保护目标和可持续社会及经济发展目标，实现这两个目标的关键是“基于最佳可及科学”的“最佳可及技术”（Best Available Technologies, BAT），②由联合国环境规划署发起并成功推动各国间完成谈判的《关于汞的水俣公约》（第2条）中指出：“最佳可及技术”系指在考虑到某一特定缔约方或该缔约方领土范围内某一特定设施的经济和技术因素的情况下，在防止并在无法防止的情况下减少汞向空气、水和土地的排放与释放以及此类排放与释放给整个环境造成的影响方面最为有效的技术。《关于汞的水俣公约》，外交部网站，2018 年 8 月 31 日，http://treaty.mfa.gov.cn/tykfiles/20180831/1535706287167.pdf。比如，能源循环利用技术、降低油气尤其是北极油气供应链中的碳密度技术、碳捕捉和储存技术，包括通过陆基设备和远程感应技术准确监测排放源和计算排放数量。技术的改进可大幅降低温室气体排放、提升排放数据的准确性，进而为排放影响研究、公司行动、决策层制定相应政策和规则提供重要依据。中国可以探索创新性的政策和规则，倡议和推动各国在减排技术标准、最佳实践和政策目标上协商一致，这对于工业界自愿采取措施、提升规则的有效性和影响范围都有积极意义。

第二，北极地区航运基础设施存在短板，中国可以发挥自身基建特长，通过推进“冰上丝绸之路”贡献力量。《公约》规定成员国具有保护和保全海洋环境的义务（第192 条）且有责任采取措施“最大可能地减少来自船舶的污染”（第194 条）。既然这两条是成员国的义务和责任，那么成员国就应该在其港口提供足够的用于接收船舶废弃物的设施。《国际防止船舶造成污染公约》也明确要求成员国要在确保其港口可以提供充分的设施和装备来接收船舶废弃物方面达到公约标准，未能提供足够港口接收设施的成员国就违反了条约义务。依据国际海事组织的标准，要满足“足够”这一条件，港口应考虑用户的正常操作需求，为正常使用港口的船舶产生的各种类型和数量的废弃物提供接收设施。①“RESOLUTION MEPC.83(44): Guidelines for Ensuring the Adequacy of Port Waste Reception Facilities,” International Maritime Organization, March 13, 2000,https://wwwcdn.imo.org/localresources/en/KnowledgeCentre/IndexofIMOResolutions/MEPCDocu ments/MEPC.83(44).pdf.2021 年5 月，北极理事会雷克雅未克部长会议通过的报告中指出，北极地区航运基础设施存在短板。②“Senior Arctic Officials’ Report to Ministers 2021,” Arctic Council, May 20, 2021, pp.39-40, https://oaarchive.arctic-council.org/handle/11374/2602.同时，《北极理事会战略规划（2021—2030）也强调，物理和数字联通是北极地区社会经济可持续发展、交通、搜救和其他活动的关键议题和重要前提。③“Arctic Council Strategic Plan 2021 to 2030,” Arctic Council, May 20, 2021,https://oaarchive.arctic-council.org/bitstream/handle/11374/2601/MMIS12_2021_REYKJAVIK_Strategic-Plan_2021-2030.pdf?sequence=1&isAllowed=y#:～:text=Arctic%20Council%20Strategic%20Plan%202021%20to%202030%20This,the%20Arctic%20Council%E2%80%99s%2025thannive rsary%20at%20the%20Council%E2%80%99s%2012th.这些条约或规划都指向北极沿岸国家港口基础设施建设，比如，升级船舶设备、提高宽带通信传输速度、优化综合航运管理系统等。因此，中国在“冰上丝绸之路”建设尤其是北极地区港口基础设施建设，以及能源管线、通信、飞机、破冰船等特种设备供应①杨剑：《共建“冰上丝绸之路”的国际环境及应对》，《人民论坛·学术前沿》2018年第11 期，第14、19 页。方面都可以发挥自身优势，通过国际合作提供基础设施等公共产品，为北极治理贡献力量。

第三，推动北极航道航行规则合理化。除了气候因素，北极航道航行面临的主要困境是航道通行方面的法律争议，即俄罗斯和加拿大两国国内法规与《公约》相关条款的分歧，其原因主要是两国寻求国家利益最大化与国际公约提倡的公正、公平与合作的理念相冲突。俄罗斯通过多样化管理模式和国内立法来强化其对北极东北航道（部分与北方海航道重合）的管辖权，在管理模式上赋予俄罗斯国家原子能公司和俄罗斯交通运输部协调管理北方海航道航运和基础设施建设的权力，在立法方面则要求其他国家船舶经过北方海航道时必须向俄罗斯管理机构事先申请航行许可、使用俄籍领航员等，悬挂外国国旗的船舶除非获得特别许可，否则将由悬挂俄罗斯国旗的船舶进行海上搜救、破冰等业务。②刘锋、刘瑞：《俄罗斯强化北方海航道管辖权的战略考量及其潜在影响》，《东北亚经济研究》2020 年第2 期，第67—68 页。2013 年重新制定的《北方海航道水域航行规则》尽管取消了原先有关强制性破冰船领航服务的规定，取而代之的是采用许可证制度，但修订后的航行规则依然规定“破冰引航由悬挂俄罗斯国旗的拥有航行权的破冰船实施”。在此规则下，不仅船舶航行权需事先申报获得许可，而且对可以破冰引航的船舶也有特别规定。

加拿大则通过国内立法的方式主张整个西北航道位于其内水。1970 年，加拿大颁布《北极水域污染防治法》（AWPPA），以防治水域污染的名义主张对北极水域的主权和管辖权。2001 年，加拿大出台《加拿大航行法》，要求任何进入加拿大水域的船只，均应向其主管机关提前申报，以便获得通行许可。2009 年，加拿大议会通过《北极水域污染防治法》修正案，强制要求过境其北极水域的所有船舶均需提前申报。实践中，加拿大对其他国家船舶的通行申请采取相对宽松的登记批准制度，并未阻止其他国家的船舶通行。1988 年1 月，美国与加拿大签订《加拿大和美国关于北极合作协定》，美国承诺其破冰船将事先申请“在被加拿大称为内水水域”的通行许可，但该承诺及协定其他内容“不改变双方各自（对西北航道或其他北极海域主权归属）的立场”。①“Canada and United States of America: Agreement on arctic cooperation (Signed at Ottawa on 11 January 1988),” United Nations, January 27, 1995, https://treaties.un.org/doc/publication/unts/volume%201852/volume-1852-i-31529-english.pdf.

俄罗斯和加拿大都是《公约》缔约国。俄罗斯和加拿大有关北极航道的国内法规与《公约》不一致的地方，需要国际社会与两国寻找法律解决路径。2008 年5 月，两国与美国、丹麦和挪威共同发布了《伊卢利萨特宣言》，确认并强调《公约》是北极治理包括制定北极航道航行规则的基础。两国都认为，北极航道（东北航道和西北航道）适用《公约》第234 条规定。实际上，北方海航道包括用于国际航行的海峡适用《公约》的过境通行制度。俄罗斯作为《公约》缔约国和《伊卢利萨特宣言》签字国，应该在《公约》框架下解决北方海航道水域国内法规与《公约》的冲突问题。关于西北航道，中国可主张其在法律上是“特殊情形的”“用于国际航行的海峡”。中国亦可与加拿大签订类似于1988 年美加北极合作协定的双边协定，此类双边协定的签订“有助于日后国际社会达成普遍认同的国际公约”。②赵宇：《北极西北航道的国际法律地位分析》，《兰州大学学报（社会科学版）》2017年第6 期，第190—191 页。将来，中国要继续参与北极航道航行规则的制定和完善，推动建立为各国普遍接受的法律制度，维护各国的北极航道航行等权益。因为在北极航道开发利用方面，无论是供给端（领航、破冰、救援等服务），还是需求端（油气等资源的大规模海运需求），单靠北冰洋沿岸国家无力满足，必须吸引潜在的航道使用国参与并作出贡献。

结 束 语

2023 年5 月，北极理事会主席国职位已从俄罗斯平稳过渡到挪威，这表明8 个北极国家仍有努力维持该论坛和保持环北极对话的意愿和行动。③Emilie Canova and Pauline Pic, “The Arctic Council in Transition: Challenges and Perspectives for the new Norwegian Chairmanship,” The Arctic Council, June 13, 2023,https://www.thearcticinstitute.org/arctic-council-transition-challenges-perspectives-new-norwegian-chairship/.因此，尽管当前俄罗斯与其他北极国家的紧张关系破坏了各国参与北极治理的合作氛围，增加了北极治理的不确定性，但并未影响到它们在北极地区基于条约或协定的国际合作，以条约为基础的、具有法律约束力的北极治理国际合作框架依然有效。北极本身“依然是一个‘低紧张’地区”，即使战略利益存在分歧，主要参与者也有机会在特定问题上进行合作，并将注意力转向北极国家和其他各利益攸关方共同关心的问题上。①奥兰·扬、杨剑、安德烈·扎戈尔斯基：《新时期北极成为和平竞争区的发展逻辑》，《国际展望》2022 年第3 期，第1、21 页。就提升北极治理绩效而言，关键在于改善相关国际公共产品供不应求的现状。作为有能力提供国际公共产品的北极利益攸关方和负责任的大国，中国应强化在极地研究领域的国际合作，包括签订极地科研机构国际合作协议、资助极地研究项目和为科学家提供国际科研合作机会，通过国际科研合作来扩大知识技术类公共产品供给。在北极海洋环境和生态系统保护机制方面，中国可与亚洲其他观察员国一道，努力让观察员国拥有更大的决策发言权和更自由的北极地区科研目标选择权，寻求一个更具包容性、公平性和协同性的北极理事会，改善北极生态环境保护类公共产品供给不足的现状。同时，在北极资源和北极航道开发利用方面，中国应加强与北极国家、北极利益攸关方及北极原住民团体的对话和交流，推动北极国家和国际社会共同制定并遵守公平合理的北极资源可持续开发和北极航道通行国际规则，提升相关公共产品的供给质量。