“一带一路”规则“软联通”的推进和优化路径∗

李 远 图古勒

随着全球治理体系加速变革，围绕国际规则制定的竞争与合作成为当前国际社会中的重要现象。由于同一规则的实施会给各国带来不同的相对收益变化，各国都希望能够最大程度确立起对本国有利的国际规则，因而关于国际规则制定的竞争日益激烈，合作则进展缓慢。①李向阳：《国际经济规则的形成机制》，《世界经济与政治》2006 年第9 期，第67—76 页。这导致国家间的规则互动出现了两方面问题：一是发达国家在国际规则制定权的争夺中优势明显，并且常常采取实用主义和双重标准，合则用，不合则弃，使得新兴市场国家和发展中国家所处的外部环境复杂严峻；二是国际规则制定的多边合作停滞，机制封闭化、规则碎片化情况突出，全球市场分割和贸易体系分化的风险上升。为此，中国着力促进与共建“一带一路”国家（以下简称“共建国家”）在规则方面的“互联互通”。推进“一带一路”规则“软联通”成为共建“一带一路”的重要工作，相关内容被写入了多份中国政府的重要文件。例如《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和远景目标纲要》中提出，“推进战略、规划、机制对接，加强政策、规则、标准联通”。②《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和远景目标纲要》，中国政府网，2021 年3 月13 日，https://www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm。

“一带一路”规则“软联通”有别于国家间规则互动的“发达国家模式”。关于规则，许多学者对其概念进行过分析，并且已经形成了较为统一的观点，即规定行为体在特定情形条件下应采取的适当行为模式、应履行的强制性义务、可享有的合理性权利、违反的后果的明确安排。③参见[英]赫德利·布尔：《无政府社会：世界政治中的秩序研究》，上海人民出版社2015 年版，第50 页；严存生：《规律、规范、规则、原则——西方法学中几个与“法”相关的概念辨析》，《法制与社会发展》2005 年第5 期，第115—120 页；李明月：《国内规则与国际规则的互动研究》，中国社会科学出版社2019 年版，第41 页。而关于共建“一带一路”中的“软联通”的分析有如下几种代表性观点。第一种观点，认为共建“一带一路”中的“软联通”主要包括“政策沟通”和“民心相通”，并未将“规则联通”纳入其中。④赵明昊：《与世界“软联通”》，《神州学人》2015 年第10 期，第3 页。第二种观点，认为其内涵广泛，既包括文化、医药、运营管理等软性项目“走出去”，也包括语言、文化、精神和价值层面的沟通和交流，还包括规则标准和金融体系的对接以及人才培养的交流合作。①赵磊、白桦、齐福全：《重视“一带一路”早期项目的建设与评估》，《开放导报》2019 年第1 期，第23—29 页。第三种观点将其限定在政策、规则、标准“三位一体”的“软联通”之上，认为规则“软联通”是其中的一个方面。②李爱仙、郭晨光、刘春卉：《“一带一路”背景下政策、规则、标准的软联通》，中国标准出版社2020 年版，第1—10 页。上述三种观点对于“软联通”的分析较为笼统，缺乏对这一概念的深入理解。

“软联通”这一概念的内涵需要从“软”“联”“通”三个方面理解。“软”是对“互联互通”客体属性特征的描述：一方面，“软”表示与基础设施等“硬联通”具有的物理属性相对，体现一种非物理属性；另一方面，其又明显区别于精神、价值等主观层面的“心联通”，表现出客观属性。共建“一带一路”中的“软联通”的客体应包括规则、标准、制度、政策、管理、语言等广泛的非物理性、非主观性因素。“联”是国家间规则、标准、制度等“软”因素协调一致、有效对接的互动过程。“通”是国家间规则、标准、制度等“软”因素协调对接的效果。因此，共建“一带一路”中的“软联通”的内涵可以被界定为：共建“一带一路”合作中所涉及的“软性”因素的协调一致和有效对接，包括将所涉及的规则、政策、制度、管理等从国家间彼此冲突状态转化为相互协调的状态。

结合对于“规则”和“软联通”这两个概念内涵的界定，本文认为，“一带一路”规则“软联通”是指中国与共建国家通过一定的程序，围绕相互冲突的规则进行协商、协调，商定双方能够在共建“一带一路”中一致接受的、共同遵守的规则安排，使两国规则相互冲突的矛盾得以解决。需要注意的是，规则“软联通”并不是两国针对同一事项的国内规则可以同时适用，而是两国通过协商、协调，形成一个在特定合作中能够被双方一致接受、共同遵守的规则安排，并在合作中按该规则安排行事。十年来，中国与共建国家已经在“一带一路”规则“软联通”方面形成了丰富的实践创新，但是尚需要理论层面的系统梳理。本文拟基于高质量共建“一带一路”的成功实践，总结“一带一路”规则“软联通”的发展路径与特征，提炼具有普遍规律的中国方案，并探讨今后优化“一带一路”规则“软联通”的政策建议。

一、“一带一路”规则“软联通”的发展路径

长期以来，国家间规则互动由发达国家主导。然而，这种“发达国家模式”的弊端逐渐显现。首先，部分发达国家宣扬所谓“基于规则的国际秩序”，促使各国围绕国际规则制定的博弈日益激烈，而多边合作停滞，国际规则出现碎片化、区域化、集团化趋势。其次，部分发达国家在新兴领域推出的一些所谓“高标准规则”对广大发展中国家不利。基于此，中国将“一带一路”规则“软联通”作为国家间规则互动的新方案与新模式，这种互动模式强调相互尊重、协商合作，在发展路径上明显有别于“发达国家模式”，体现了“共商、共建、共享”的原则。具体来说，“一带一路”规则“软联通”的发展路径是以“一国一策、共商对接”为原则，以基于“硬法”或“软法”实现规则“软联通”为主要方式，以双边和多边合作机制为支撑。“一带一路”规则“软联通”已经通过该路径取得了积极的进展。

（一）“一带一路”规则“软联通”以“一国一策、共商对接”为原则

共建国家根据本国的基本国情和国家利益，对参与共建“一带一路的需求不同。例如，有些国家的需求是借助中国的资金与经验加强本国的基础设施建设，另一些国家专注于与中国扩大产能合作与经贸合作，还有的国家希望与中国进行全方位、多领域的协同发展。因此，中国与各共建国家开展合作的领域、路径及方式不同，合作中面临的课题自然也不尽相同。“一国一策”即中国与共建国家基于双方合作的重点领域、主要方式、突出的需求来选择进行规则“软联通”的领域、推进方式以及配套政策。在中国与共建国家商签“一带一路”合作文件时便遵循“一国一策”原则。中国与不同国家签署的合作文件在框架结构上基本一致，但是在内容上却有明显差异。比如，根据《中华人民共和国政府与波兰共和国政府关于共同推进“一带一路”建设的谅解备忘录》，两国在设施联通方面的合作有设立交通物流中心，开展航天技术及应用领域合作等；在贸易畅通领域方面的合作内容有出入境管理、检验检疫、加强认证认可等；在资金融通领域的合作内容有使用本币结算等。①《中华人民共和国政府与波兰共和国政府关于共同推进“一带一路”建设的谅解备忘录》，中国一带一路网，2019 年1 月3 日，https://www.yidaiyilu.gov.cn/p/76375.html。而在《中华人民共和国政府与苏丹共和国政府关于共同推进丝绸之路经济带和21 世纪海上丝绸之路建设的谅解备忘录》中则没有以上相关内容，而是根据苏丹的需求，增加了开展产业集聚区和经贸合作区等内容。②《中华人民共和国政府与苏丹共和国共同推进丝绸之路经济带和21 世纪海上丝绸之路建设的谅解备忘录》，中国驻苏丹大使馆网站，2020 年 1 月 14 日，http://sd.china-embassy.gov.cn/zsgx/zlk/202001/t20200114_7274808.htm。

“共商对接”是指“一带一路”规则“软联通”不是中国单方面的纵向推动，而是中国与共建国家共同发挥能动作用。其不仅包括中国与共建国家的规则联通，也包括其他共建国家之间的规则协调对接。在推进“一带一路”规则“软联通”的进程中，中国不是从权力和博弈的角度看待国家之间的规则互动，也不追求规则制定的绝对支配权和主导权，而是强调同共建国家相互尊重，平等协商。“共商对接”原则在中欧班列建设运营的相关规则的“软联通”上得到全面的贯彻与落实。长期以来，横跨亚欧大陆的铁路运输受到规则不通问题的严重阻碍。考虑到亚欧间铁路运输的巨大潜力，由中国倡导发起，亚欧多国积极响应，共同打造了中欧班列这一重要的国际公共产品。在中欧班列建设运营过程中，途经国家共同发挥能动作用，推动相关规则实现联通。例如，途经国家共同推出“中欧安全智能贸易航线试点计划”（简称“安智贸”）、“海关—铁路运营商推动中欧班列安全和快速通关伙伴合作计划”（简称“关铁通”），共同推进多式联运“一单制”、无纸化信用交接等通关规则，共同推动国际铁路合作组织（Organisation for Co-operation between Railways, OSJD）为中欧班列解除了铁路运邮限制等。中欧班列建设运行中的规则“软联通”，不是由中国一家主导，而是由途经国家合力推动，不是中国和某一国家的双边规则协调，而是亚欧多国之间的规则联通。

（二）“硬法”或“软法”是“一带一路”规则“软联通”的主要方式。

国家之间实现规则“软联通”包括两个阶段。第一阶段，各当事方通过协商达成一致同意、共同遵守的规则安排，从而使各方在相关功能领域合作中的规则冲突得以解决。第二阶段，规则安排正式生效，为当事方之间的合作提供保障，各方实现相关规则的“软联通”。协商一致、共同遵守的规则安排是国家之间实现规则“软联通”的关键。规则安排既可以是正式的国际条约等“硬法”形式，也可以是非条约文件或口头约定等“软法”形式。不同形式的规则安排在形成过程、文本形式及约束效力上具有明显差异，可以据此将“一带一路”规则“软联通”的实现方式分为基于“硬法”实现规则“软联通”的方式和基于“软法”实现规则“软联通”的方式。

通常来说，各当事方基于“硬法”实现规则“软联通”的过程是：各方通过正式程序进行关于规则“软联通”的协商、谈判，形成一致意见后制定并签署正式国际条约形式的规则安排，再经过各自国内法律程序批准以生效和实施，在当事方合作中持续有效发挥作用，以国际条约具有的约束力为双方的规则“软联通”提供保障。基于“硬法”实现规则“软联通”的方式具有如下特征。一是各当事方协商达成的规则安排以正式的国际条约形式呈现，往往需经过正式的谈判程序和严格的国内法律程序方可生效。二是规则安排的文本通常会对规则内容进行细致描述，对双方的权利和义务进行明确界定，甚至还会包含具体的争端解决机制及惩罚办法。三是正式国际条约形式的规则安排在通过两国国内法律程序后，就具有了一定的国内法效力。各方的国内法律体系需要提供相应支持，保障规则安排在当事方国内的履行。

从实践来看，中国与共建国家在贸易、投资、交通运输等传统领域往往利用国际条约等“硬法”实现规则“软联通”。例如，中国和部分国家签署的区域贸易协定（RTAs）、经营者互认协议（AEO）、双边投资协定（BITs）、国际道路运输便利化协定等。其中，《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）是“一带一路”倡议提出后中国签署的重要区域贸易协定，也是助力“一带一路”规则“软联通”的标志性成果。RCEP 明确界定了各成员国可享受的优惠关税等一系列贸易投资便利化措施的权利，以及须承担的保证政府采购透明度和禁止反竞争活动等一系列义务。各成员国必须保证协定在其国内的履行，使得协定具备一定的国内法效力。并且，RCEP 的争端解决条款明确了成员国违约的惩罚和补偿措施。RCEP 协定的谈判、签署与生效是基于“硬法”实现各当事方规则“软联通”的典型案例。

各当事方基于“软法”实现规则“软联通”的过程是：各方通过正式或非正式程序进行磋商，就某些规则的“软联通”形成共识，以口头约定或签署非条约文件的形式予以确认，形成规则安排，不必经过各自国内法律程序的批准便可生效。基于“软法”实现规则“软联通”的方式具有如下特征。一是各方协商形成的规则安排通常表现为联合声明、联合公报、合作倡议、谅解备忘录等非条约文件的形式，有时甚至只是领导人的口头约定，一般不需要经过国内法律程序批准，甚至可以不对外公布规则安排的文本而在保密状态下实施，不具有法律约束力。①刘晓红：《论“一带一路”建设中的软法治理》，《东方法学》2022 年第5 期，第100—115 页；顾宾：《软法治理与“一带一路”法治化和全球化》，《外交评论（外交学院学报）》2022 年第4 期，第1—27 页。二是规则安排的文本主要采取“旨在”“希望”“提倡”等措辞，通常不会对双方的权利或义务进行明确界定，只是关于各当事方意愿和诉求初步的协调、对接。三是在这种方式下，规则“软联通”受到政治保障，即各方因国际道义和双方的政治联系自觉遵守达成的规则，保证相关规则处于联通状态。

中国和共建国家基于“软法”实现“软联通”的规则主要有两类。第一类规则的功能是确认和对接中国与共建国家双方合作的目标与诉求、领域与内容、路径和方法。这一类规则的“软联通”主要通过中国与共建国家协商签署“一带一路”谅解备忘录、“一带一路”规划以及伙伴关系联合声明等实现。例如，在《中波共建“一带一路”谅解备忘录》中，中国与波兰实现了三个方面规则的“软联通”。首先，双方实现了关于共建“一带一路”合作目标的“软联通”。②《中华人民共和国政府与波兰共和国政府关于共同推进“一带一路”建设的谅解备忘录》。其次，双方确认合作的重点领域以及每一领域中的具体合作内容，在合作内容上实现“软联通”。再次，双方在合作方式上实现“软联通”。双方共同确定合作的方式包括但不限于：建立信息沟通平台；开展重点领域试点示范联合研究、人员培训等；支持重大项目开发、落实，为重大项目提供融资支持。第二类规则的功能是确认和对接中国与共建国家在非传统领域或高敏感领域合作的原则目标和初步规划。习近平指出，“要稳步拓展合作新领域，稳妥开展健康、绿色、数字、创新等新领域合作，培育合作新增长点。”①《习近平出席第三次“一带一路”建设座谈会并发表重要讲话》，中国政府网，2021年11 月19 日，http://www.gov.cn/xinwen/2021-11/19/content_5652067.htm。这体现出中国与共建国家的合作领域开始突破贸易、投资、货币合作等传统领域。同时，中国与东盟国家已经开始共同推动在数字网络、卫生健康、粮食等非传统功能领域的规则“软联通”。由于中国与东盟国家在非传统领域的合作尚处于起步阶段，因此双方主要基于“软法”在原则、目标和初步规划等相关规则上实现“软联通”。②例如，中国和东盟分别在2016 年和2020 年签署了《中国—东盟卫生合作与发展南宁宣言》和《中国—东盟关于建立数字经济合作伙伴关系的倡议》。

（三）“一带一路”规则“软联通”以双多边机制化合作为主要支撑

机制化合作是共建“一带一路”转入高质量发展阶段后的重要内容，中国已经在“一带一路”框架下构建起较为完整的双多边合作机制体系，将会对“一带一路”规则“软联通”起到重要的支撑作用。首先，机制化的合作为共建国家之间政策、规则和标准的协调对接和信息的交流共享提供了平台。其次，机制化的合作能够有效地保障中国与共建国家间规则“软联通”合作的持续推进，降低由意外状况导致合作中断的概率。

澜沧江—湄公河合作（以下简称“澜湄合作”）是建立在共建“一带一路”框架下的重要合作机制。水资源合作是澜湄合作的重要领域，然而澜湄六国发展水平有着明显的差异，水资源治理水平不一，各国利益和诉求也差异较大，六国实现水资源治理规则“软联通”的难度较大。澜湄合作机制的建立对澜湄六国水资源治理规则的“软联通”起到了显著的促进与支撑作用。澜湄合作为六国提供了多个交流平台和协调机制，③澜湄水资源合作部长级会议和论坛、澜湄水资源合作联合工作组、澜湄水资源合作中心等。有效整合了六国水资源治理的利益与需求，促进了水资源治理相关规则“软联通”的实现。2018年，在澜湄合作第二次领导人会议上，六国领导人审议通过了《澜湄水资源合作五年行动计划（2018—2022）》（以下简称“《行动计划》”）。这是澜湄六国水资源治理相关规则实现“软联通”的标志性成果。④其中包括水资源合作的目标、原则、重点领域，以及合作的方式和机构安排等。此外，《行动计划》的实施指南还对各方的责任和义务进行了明确规定。此后，澜湄合作机制为上述规则的“软联通”持续提供保障和支撑。首先，澜湄水资源合作联合工作组在每年的例行会议上审议各成员国《行动计划》实施进展报告，在汇总后提交各国政府，并视情况将评估信息向公众发布。其次，中国与其他五国共同启动了澜湄水资源合作信息共享平台。再次，澜湄合作设立专项资金为水资源项目合作提供支持；中国水利部为湄公河国家的水利工作者开设了培训班、研究生班。这些举措能够支持各当事方对《行动计划》中相关规则的履行，对规则安排的执行情况进行监测，降低意外情况发生的概率，相关规则的“软联通”能够得到充分保障。

二、“一带一路”规则“软联通”的特征

传统西方国际关系理论中的规则观特别强调国际规则对不同国家影响的差异性，视国家间规则互动为竞争和博弈。①Robert D. Putnam, “Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games,”International Organization, Vol. 42, No. 3, 1988, pp. 427-460; Stephen D. Krasner, “Global Communications and National Power: Life on the Pareto Frontier,” World Politics, Vol. 43, No. 3,1991, pp. 336-366; Susanne K. Schmidt, “Mutual Recognition as a New Mode of Governance,”Journal of European Public Policy, Vol. 14, No. 5, 2007, pp. 667-681.因此发达国家主导的国家间规则互动通常具有以下特征。一是发达国家通常会在重点功能领域根据本国利益和国内规则的内容预先设置“规则模板”，此后凭借自身的强大实力在国际规则制定博弈中占据优势地位。随后这些国家通过一定的奖惩机制，促使其他国家接受并遵守这些“规则模板”，力图实现其国内规则的国际化，获得更大收益。二是部分发达国家还将规则作为地缘竞争的工具，导致国际规则碎片化、区域化、集团化趋势日益明显。②例如，美国主导的“印太”经济框架（IPEF）等均有明显的地缘竞争特征，企图建立排除中国、对抗中国的经济体系。三是它们在一些尚未形成正式、稳定的国际规则的新兴领域，推行更加符合自身利益的所谓“高标准规则”，以抢占先机。

上述这些“高标准规则”往往是广大发展中国家在当下难以接受的，推行这些规则不仅不利于相关领域的国际合作，还使许多发展中国家丧失发展机会，陷入不利境地。①例如，美国在数字领域大力推行以“数据跨境自由流动”为核心的高标准美式数字经贸规则，而数据的跨境自由流动可能会使许多数字实力较弱的发展中国家丧失本地相关产业的发展机会，影响其社会经济发展。唐巧盈、杨嵘均：《跨境数据流动治理的双重悖论、运演逻辑及其趋势》，《东南学术》2022 年第2 期，第72—83 页。

从中国推动“一带一路”规则“软联通”的实践路径中可以看出，规则“软联通”作为中国与共建国家间规则“互联互通”的中国方案，具有区别于发达国家主导的国家间规则互动的明显特征，即功能领域广泛性、多元化与开放性、可持续性。

第一，“一带一路”规则“软联通”覆盖的功能领域具有广泛性。虽然规则本身具有非物理特性，但通常和跨国合作中的某一具体功能领域相结合。共建“一带一路”的核心要义是通过提升共建国家间的“互联互通”水平，促进共同发展，具有明显的发展导向性。发展是一个国家由不发达向发达状态转变的过程，这种转变是多维度、全方位、宽领域的，并不局限于某些具体方面。为了促进共同发展，共建“一带一路”的合作内容涉及基建、贸易、绿色环保、数字经济等广阔领域，不是仅局限于对某一方最有利的领域。“一带一路”规则“软联通”自然也要覆盖跨国合作所涉及的广泛领域。

第二，“一带一路”规则“软联通”具有多元化与开放性特征。合作共赢是共建“一带一路”的基本理念。首先，共建“一带一路”是所有合作国家的共商、共建、共享，不是中国一家独唱。其次，共建“一带一路”向所有国家开放，不设门槛。反映在“一带一路”规则“软联通”上，一是中国不在共建“一带一路”涉及的各功能领域促使其他合作国家共同采用统一的规则，也不预先设置“规则模板”或“规则门槛”，而是因国、因时、因势，在共建过程中共同寻找彼此的“最大公约数”，以最大限度的包容性实现的规则“软联通”。这表现出明显的多元化特征。二是在基础设施“硬联通”中，地理条件的约束会在客观上导致部分国家和地区短期内难以参与到共建“一带一路”中，而“一带一路”规则“软联通”受地理条件限制较小，相较于基础设施“硬联通”更具开放性，所有具有合作意愿的国家均可参与“一带一路”规则“软联通”。

第三，“一带一路”规则“软联通”注重可持续性。随着共建“一带一路”进入高质量发展阶段，增强其可持续性成为重要内容。确保可持续性，自然是中国推动“一带一路”规则“软联通”的重中之重。首先，考虑到共建国家多为发展中国家，“一带一路”规则“软联通”并不一味追求规则安排的所谓“高标准”。如果“高标准规则”需要多数共建国家付出很高成本来适应，那么规则安排可能会不受欢迎，规则“软联通”也就难以持续。其次，中国重视利用“软法”实现与共建国家的规则“软联通”。通过这样的方式，中国与共建国家可以避免在一些新兴或敏感领域界定各自权利与义务的难题，只是对合作的目标和方式进行初步协调，既确保短期内合作能够顺利推进，又为在长期中实现更高质量规则“软联通”打造了基础和接口。

三、“一带一路”规则“软联通”进一步发展的优化方案

“一带一路”规则“软联通”是一项兼具长期性和复杂性的系统工程。在中国与共建国家合力推动下，规则“软联通”已取得积极的进展，但是仍然存在不少需要解决的课题。在全球规则竞争日益激烈的情况下，要加大力度、多措并举、聚焦沿线、放眼世界，推动“一带一路”规则“软联通”的进一步深化。

（一）“一带一路”规则“软联通”面临的主要课题

第一，中国与共建国家之间的规则“软联通”水平在不同地区与不同功能领域之间的差距有待缩小。首先，由于“一带一路”规则“软联通”以“一国一策”为原则，中国与共建国家根据具体国情以及合作中的现实需要选择进行规则“软联通”的领域和方式等，因此，中国与共建国家间规则“软联通”的水平在不同国别和区域之间存在明显的差距。例如，截至2023 年1月6 日，与中国签署“一带一路”合作文件的非洲国家占全部非洲国家的比例为83.87%，亚洲国家的这一比例为83.33%，欧洲国家的比例为58.70%，北美洲国家的比例为30.77%，各大洲之间存在明显的差异性。又如，中欧班列沿线国家关于铁路货运通关规则的“软联通”达到了很高的水平，而亚欧大陆其他国家的铁路货运依旧受到规则不通的阻碍。此外，中国与东盟、新西兰、智利、巴基斯坦等重要伙伴国不仅已经签署了自由贸易协定，而且自2015 年起陆续实现了这些自由贸易协定的升级和更新，然而目前绝大多数共建国家尚未与中国签署自由贸易协定。其次，中国与共建国家的规则“软联通”水平在各功能领域之间也表现出明显的差距。目前，中国与共建国家在贸易、投资、货币合作等传统领域的规则“软联通”水平较高，而在生态环境、卫生健康、数字网络、争端解决等非传统领域的规则“软联通”虽然发展迅速，但是与经贸等领域的规则“软联通”相比，水平存在明显差距。

第二，规则“软联通”的质量尚需进一步提高。这一质量主要体现在中国与共建国家为实现双方规则“软联通”而签署的条约文件中规则条款对双方合作的保障程度与其本身的标准水平。首先，在现阶段的共建“一带一路”过程中，中国与共建国家主要通过谅解备忘录、联合声明、共同倡议等“软法”实现规则“软联通”。“软法”只是初步协调各方在这些领域开展合作的基本路径和方向，并未对各方权利与义务以及违反后果等予以明确规定。与此不同，正式的国际条约一经当事国国内法律程序通过便具有一定的国内法效力，当事国需要保障相关规则在国内的履行。同时，正式的国际条约通常明确地规定了各当事方可享受的权利与应履行的义务。因此，基于“软法”实现的规则“软联通”对于中国与共建国家间合作的保障程度明显较低。其次，中国与共建国家为实现规则“软联通”而签署的条约文件中规则条款的标准水平尚有待提高。例如，共建国家大多为发展中国家，在贸易投资、数字网络、绿色环保等共建“一带一路”的重点合作领域，无论是在实践层面还是规则制度层面的发展，距离国际先进水平尚有较大差距，目前对于部分高标准国际规则还难以接受。在“一带一路”建设中，中国与共建国家为实现规则“软联通”而达成的规则安排的标准水平尚有很大提升空间。

第三，部分规则安排可以更贴近实际需求。现阶段的“一带一路”建设已经对一些规则安排提出了更急迫的完善需求。基础设施建设一直是共建“一带一路”重要的合作领域之一。共建基础设施涉及中国企业的海外投资，而企业的海外投资会面临众多无法回避的风险，政治风险是其中一个重要方面。参与共建“一带一路”的中方企业迫切需要对其海外投资进行保障的规则制度。然而，中国签署的双边投资保护协定大多生效于“一带一路”倡议提出之前，许多协定的生效日期甚至可以追溯至20 世纪90 年代，这些协定在现阶段的共建“一带一路”中较难起到积极作用。例如在争端解决规则方面，现有双边投资保护协定通常只规定了投资者可选择通过东道国法院或第三方仲裁的方式解决与东道国政府的争端。而在目前的实践当中，投资者普遍产生了在投资仲裁领域建立上诉机制的强烈需求。①王贵国等：《“一带一路”争端解决机制》，浙江大学出版社2017 年版，第45 页。此外，中国以“一带一路”国际商事调解中心为依托开创了“调节+仲裁”的争端解决模式，被许多投资者称为“东方经验”。然而，上述关于投资争端解决的新需求和新经验尚需落实到规则安排中，以升级现有规则安排。显然，对较早时期形成的规则安排进行升级具有很高的紧迫性。

第四，面临来自发达国家以规则为名的竞争。拜登政府上台后，大肆宣传和推行“基于规则的国际秩序”，把这种所谓规则作为国际秩序的核心。美国以及部分其他发达国家正在逐步将竞争中立、跨境数据自由流动、公开政府数据、碳边界税等各功能领域符合其自身利益但对中国不利的规则引入其主导或参与的国际经济合作中，通过一定的奖惩手段使其他国家对接这些规则。它们欲通过这样的方式在全球治理的诸多领域建立起排除中国的联盟体系。此外，2018 年之后，美国、欧盟、日本等主要发达经济体不断推出由其主导的全球基础设施建设计划，意图与共建“一带一路”展开竞争。例如，2019 年，美国与日本、澳大利亚联合推出“蓝点网络”（Blue Dot Network）计划；2021 年，七国集团（G7）联手发起“重建更好世界”计划（Build Back Better World, B3W），核心内容是所谓满足发展中国家的基础设施需求。②李远、巩浩宇：《海外基建竞争与欧盟“全球门户”计划》，《国际展望》2022 年第6 期，第73—90 页。因此，来自发达国家的规则竞争是中国在推动共建“一带一路”过程中不可忽视的干扰和挑战。

（二）“一带一路”规则“软联通”的优化方案

第一，扩大“一带一路”规则“软联通”覆盖的地理范围和功能领域。首先，应着手对“一带一路”规则“软联通”的进展进行全面评价，探寻与更广泛地理范围内的共建国家共同提升双方规则“软联通”水平的方案，克服双方在共建“一带一路”过程中有关规则的冲突障碍。其次，应与共建国家合力扩大“一带一路”规则“软联通”涉及的功能领域。尤其是在网络空间、绿色低碳等关乎共建“一带一路”发展又缺乏权威国际规则的新兴领域，共同探索相关国际规则的制定，实现在这些领域的规则“软联通”。

第二，提高规则“软联通”的质量，更新滞后规则。首先，要与共建国家合力提高“一带一路”规则“软联通”的质量。一是应该与有关国家构建起契合共建“一带一路”发展要求、符合发展中国家利益的规则体系，提升共建“一带一路”相关规则安排的标准水平。二是要与共建国家适时在重点合作领域内将实现规则“软联通”的方式由基于“软法”实现的方式转变为基于“硬法”实现的方式，以对共建“一带一路”提供更长期和更有效的保障。其次，应该与共建国家及时将共建“一带一路”进程中产生的新需求和形成的新经验落实到规则层面，对滞后的规则安排进行迭代与升级，使其在新形势下继续发挥积极作用。

第三，夯实“一带一路”规则“软联通”的国内规则基础，提升合作的制度化水平。首先，要进一步夯实“一带一路”规则“软联通”的国内基础，继续扩大制度型开放。其中包括加快国内自由贸易试验区建设，充分发挥其在国内外规则互动中先行先试的作用。其次，要不断提升共建“一带一路”的制度化水平，在发挥好现有双多边合作机制对“一带一路”规则“软联通”支撑作用的同时，根据实践需要创设共建“一带一路”框架下的全新合作机制，作为服务于“一带一路”规则“软联通”的制度平台。

第四，积极应对国际规则制定的竞争，并在其中有所作为。一是在面对部分发达国家挑起的“规则之争”时，要保持战略定力并积极应对，发挥好“一带一路”的优势，继续坚持以有别于这些发达国家的中国理念、中国路径、中国方式做好和共建国家的规则“软联通”。二是要秉持开放态度，包括可以主动对接发达国家主导的一些具体规则，用其中合理成分完善国内规则，并将其引入共建“一带一路”中。三是要传播好“一带一路”规则“软联通”的中国理念与实践，在沿线国家打好民意基础，使共建国家官方和民众更进一步理解“一带一路”规则“软联通”促进共同发展的目的。

结 束 语

长期以来，国家间规则互动由发达国家主导。它们预先设计符合自身利益的“规则模板”，凭借强大的国家实力，在规则互动中占据优势地位，以奖励或威胁的手段使其他国家遵守，并将该“规则模板”向全球扩散，力图形成全球层面的国际规则。这种规则互动模式使国家间围绕国际规则制定的博弈日益激烈，而多边合作则停滞不前，造成机制封闭化、规则碎片化，使广大发展中国家的发展陷入复杂严峻的环境中。在此情形下，中国大力倡导国家间规则“互联互通”，并以共建“一带一路”这一国际合作新平台为载体，在实践中加以推进。“一带一路”规则“软联通”是中国参与国际规则制定竞争与合作的重要方面。“一带一路”规则“软联通”立足于共建“一带一路”的成功实践，由共同发展、合作共赢的理念引领，无论在内涵或外延上均有别于国家间规则互动的“发达国家模式”。因而，西方学者提出的国家间规则互动理论普遍不适用于对“一带一路”规则“软联通”的理解和分析。本文根据高质量共建“一带一路”的成功实践，对“一带一路”规则“软联通”的发展路径与特征进行了总结，以提炼出具有普遍规律的中国方案。“一带一路”规则“软联通”在实践中形成了具有中国特色的发展路径，即以“一国一策、共商对接”为原则，以“硬法”和“软法”共为基础，以“一带一路”框架下的双多边合作机制为支撑。在上述发展路径实践下，“一带一路”规则“软联通”表现出了覆盖功能领域的广泛性、多元化、开放性、可持续性等鲜明特征。“一带一路”规则“软联通”已经取得了积极进展。面对国际社会日益激烈的规则竞争，中国应与共建国家合力推动“一带一路”规则“软联通”的进一步优化和发展。