城市老旧小区改造和物业管理对策研究——以赤峰地区为视角

战秋莲

（赤峰学院 法学与商务学院， 内蒙古 赤峰 024000）

城市的基本单元或说城市居民的居住周界被称之为城市社区。 随着社会的发展，国家惠民政策的变化， 城市居民居住的房屋类型也越来越多，如商品房小区、拆迁安置小区、保障房小区[1]；从房屋建设时间、居住环境、设施设备等的不同，分为新开发小区和老旧小区。新开发的小区无论是从房屋布局还是设施设备的完善、绿化面积的覆盖面都能够满足人们的需求，极大地增加了人们的幸福感和安全感。 然而老旧小区却存在着一定问题，国家为了改善这些小区居民的居住环境，同时增强物业服务企业的服务意识，提升居民的幸福感，提出了对这些老旧小区的改造。

一、赤峰市老旧小区物业管理的现状

赤峰市作为一个四线城市，随着城市建设的不断发展，出现了新旧小区的两极发展，物业服务企业和物业服务人员也存在着不同的情况。

（一）房地产开发商对物业服务企业存在一定的影响

老旧小区的物业服务企业在最初时是小区建筑公司的子公司，存在着隶属关系，这样物业服务企业在从事物业服务时往往存在以下两方面影响：第一，业主对具有隶属关系的建筑公司和物业服务企业的潜在认识，导致业主对物业服务企业的满意度不高。 赤峰市的老旧小区建设时间比较长，最年轻的也已经有近20 年的历史， 在雨季时期出现房屋主体渗水、户内排水主管道锈蚀严重、户外粉刷的墙体出现脱落等情况。当物业服务企业向业主解释在房屋主体结构质保期的3 年内属于建筑施工单位要解决的问题，现因超出质保期，需要使用公共维修基金进行维修。此时业主就会对物业服务企业的答复不满意，因为在广大业主的认知里，建筑施工单位和物业服务企业是一家、建筑施工单位和物业服务企业相互包庇、物业服务企业不能站在公正的立场上处理问题。 业主的这种潜在的错误认知，导致了业主对物业服务企业的满意度不高。

第二， 物业服务企业相比较于其他行业的企业，经营能力相对较弱。 由于部分物业服务最初依托于房地产开发商，有时会出现收取的物业管理费不足以满足项目正常运营，此时其上级房地产开发商就会为物业拨款以保证物业服务企业的正常运营。因老旧小区路面多处塌陷，道路需要重新硬化，楼顶和外平台出现漏水，而物业管理费和公共维修基金不足以处理这些问题。房地产开发商有时会承诺为物业服务企业划拨部分款项，但若房地产开发公司经营出现困难，便很难再有多余的资金支持物业服务企业。物业服务企业仅能靠微薄的物业管理费勉强维持项目的正常运营，老旧小区的升级和改造便无法进行。

（二）物业服务费收缴难

赤峰老旧小区在物业服务费用收取中存在一定的难度，主要原因体现在以下两个方面：

第一，体现在物业服务人员方面。 入住到老旧小区的物业服务企业基层员工年龄相对较大、学历不高、素质偏低[2]，且员工工资水平不高，这些因素导致物业服务企业基层员工服务意识较低、工作热情不高，这些基层员工在工作期间不仅对业主正常的物业管理需求处理不及时，更有甚者会毫不理会业主的需求， 他们更不会积极地帮助业主处理问题，更无法树立物业服务理念，这就导致部分业主因对物业服务企业的不满而不缴纳物业费。人员工资待遇问题影响着小区物业管理公司的服务质量，进而导致物业服务费收缴困难。

第二， 体现在老旧小区复杂的业主群体方面。老旧小区居住的复杂群体主要有老年人、流动的租住群体以及为了学生上学短期居住的青年父母。比如老年人因其收入问题、体质的特殊原因而对屋内温度的要求问题、物业服务不到位问题等无论什么原因，只要达不到其要求，其就认为是物业服务企业的问题，拒绝缴纳物业服务费；流动的租住群体在签订租赁合同时业主和其约定物业服务费由承租人上交，但因这些群体流动性比较大，有时租期未到就解除了租赁合同， 但却没有上交物业费，当物业服务企业收取物业费时，业主因没有收到租户的物业费而拒绝上交，不管理由是否合法；因老旧小区一般都位于中心城区位置，周围的校区因其办校年代久远，办学理念先进，教学质量比较高而吸引了不少年轻的父母送孩子到这些学校就读，这些家长目的明确，很少关注物业服务情况，亦对小区的发展不关心，所以物业服务企业收取物业费时他们一拖再拖，物业服务企业又维权不及时，最终导致物业费无法收取。

（三）物业服务企业入驻老旧小区难度大

赤峰市部分老旧小区因历史上遗留下来的问题导致没有物业服务企业，新的物业服务企业不愿进入，原因：一是老旧小区设施设备老化[3]，物业服务工作量大且难以满足业主需求；二是老旧小区居住群体多元化，不同层次的业主意识不同，很多业主都有自己的看法，使其意见无法统一；三是物业服务费用收取难度大；四是部分老旧小区没有公共维修基金；五是虽然业主委员会与新的物业服务企业签订了合同，但原来的物业服务企业因业主欠费而不愿与新的物业服务企业进行交接。

上述问题导致赤峰市目前老旧小区的物业服务难以满足城市日益发展的需求，广大居民的居住环境迫切地需要进行改善，但是如果只是一味地从物业服务寻求根源，很难解决上述问题。

二、赤峰市老旧小区改造的现状

随着城市发展进程的加快，一些居住环境较差的老旧小区均不同程度地出现了功能退化、物质损耗、设备老化等现象[4]，如房屋保暖不够、外体脱落、地下管网老化、楼道和小区内灯不亮、下水道堵塞等影响居民生活的情形，同时亦已成为影响城市环境改善和城市整体形象的重要障碍，成为广大群众最关心的热点问题。 但对这些老旧小区进行整治，因存在的问题多样化，导致工作面广、工作量大、资金投入大，矛盾重重，这让一些城市望而生畏，不敢轻易进行老旧小区的改造。老旧住宅小区整治是城市建设与管理的难点问题[5]，随着国家提出将城市化作为推进经济发展的动力，一些城市尤其是一些中等城市纷纷提出建设百万人口大城市战略，并将城市环境整治作为改善投资软环境的重要举措，因此，困扰城市建设和管理的老大难问题——老旧小区改造被提上日程。

（一）赤峰市辖区老旧小区改造的基本情况

2011 年， 赤峰市政府就陆续开始了老旧小区的改造工程，特别是2019 年以来，中央将加快改造城镇老旧小区作为重大民生工程和发展工程，在多次重要会议中对这一工作作出部署。赤峰市政府也集中部署了赤峰老旧小区改造的一系列安排和举措。赤峰市结合当前老旧小区整体情况，提出了“三改”目标即对房屋功能进行改善、对基础设施设备进行改造、对居民居住环境进行改良。 在实施过程中赤峰市积极探索以人民为中心的一个中心原则，综合改造和集中连片改造相结合的两种模式，坚持同步规划、同步建设、同步监管的三同步原则，建立健全了工作统筹、项目生成、多方参与和长效管理的四个机制，进而避免对老旧小区“一改了之”引发的后续一系列问题，切实提高人民群众的幸福感和获得感。

笔者从赤峰市人民政府官网、赤峰市住房和城乡建设局官网查询到下列信息：

2019 年赤峰响应国家号召加快城镇老旧小区改造的速度，2019 年全市共改造老旧小区491 个共418.32 万平方米，居民受益面达到48563 户。 所需资金除了本级政府的自筹资金，还有中央财政资金3.05 亿元、中央预算资金6.09 亿元、自治区补助资金1.38 亿元。2019 年改造分两步走，前期已完成的投资约7.89 亿元，覆盖80 个小区的275 栋住宅楼共108.15 万平方米。后期陆续有411 个小区922栋住宅楼310.17 万平方米进行改造。

2020 年赤峰市申请中央财政补助的老旧小区改造项目共104.46 万平方米，共涉及118 个小区、301 栋楼、11677 户居民， 计划投资额35845.02 万元。

2021 年整个赤峰市， 除了中心城区的老旧小区进行改造外， 改造面开始向非中心城区的扩展，城镇老旧小区改造计划任务共涉及12 个旗县区的295 个小区的655 栋住宅楼。 其中，中心城区改造任务共涉及59 个小区的354 栋住宅楼， 面积达112.96 万平方米。

2022 年全市城镇老旧小区改造任务共涉及257 个小区的789 栋住宅楼， 面积达247.6 万平方米。 其中，中心城区改造共涉及178 个小区的669栋住宅楼，面积达208.56 万平方米。 已获得中央及自治区补助资金2 亿元。

上述所涉老旧小区在改造过程中由最初的房屋保暖、墙体的清洁粉刷到目前的综合改造，如加装电梯、规划建设停车位、智能快递柜、垃圾分类投放房、新能源汽车及电瓶车充电桩、安装监控系统、小区绿化提升等，这些改造不断提升居民居住环境和生活质量，但同时也存在一系列的问题。

（二）赤峰市辖区老旧小区改造中存在的问题

赤峰市对老旧小区进行改造是一项福泽于民、惠及百姓的民心工程。赤峰市政府为了切实改善赤峰市城市环境面貌投入了大量的人力、物力、财力，目前已对我市多个老旧小区进行综合改造，提升了城市功能，优化了人的居住环境，改善了治安状况。但是在改造的过程中和改造完成后的成果维护中却存在以下问题。

1.缺乏前期调研，在改造过程中施工单位不分节点的一刀切

老旧小区在最初建成时都有车棚，当时解决了自行车乱停乱放及自行车被盗情形，随着电动自行车的普及，车棚除了少量的自行车还有大量的电动车，这样车棚管理员为了方便电动车充电，直接私拉了电线电源，解决了电动车主充电难的问题。 但在老旧小区改造过程中， 出现了改造工程一开始，施工队尚未进入小区，小区内的车棚就一刀切地全部拆除，比如在要改造成老旧小区改造示范区的松州园小区，车棚拆除三年，电动车充电桩才开始运行，这三年期间，极大部分电动车主为了解决电动车充电问题开始从楼上私拉电线，出现了电线私拉严重的情形，给整个社区带来了安全隐患。 又如在电梯安装过程中，所有计划安装电梯的单元门一声令下全部拆扒，导致冬天来临时因没有单元门或窗户没安装再想其他办法进行补救， 浪费了资源，增加了成本。

2.改造质量有瑕疵、难以令居民满意

老旧小区在改造过程中，居民对于改造工程的质量有着较多的质疑。比如电梯安装后未见有验收队伍进行验收，投入使用没多长时间就出现电梯故障，居民认为改造验收的标准依据不透明，使用人无法进行监督；比如小区路面硬化多次挖铺，但是在雨季因路面水平度不够，积水严重，排水不畅，居民出行不利，影响了老旧小区改造的初衷；比如电动车充电桩电压不稳定， 导致部分车主无法充电；比如改造后部分楼房的楼顶防水改造质量不过关，仍然出现下雨时屋顶漏水情况。因这些改造工程的质量问题严重影响了老旧小区改造的后续质量评估。

3.改造规划考虑因素不够全面，居民对改造受众面不满

对老旧小区进行改造，首先要求政府层面有一个合理的规划，面对不同的老旧小区，因其建成年代不同，小区布局构造不同。 如有的小区就是最正常的建设布局，而在2000 年初建设的小区，临街楼宇一楼为商厅，二楼以上为住宅。 开发商在设计时考虑到商厅和住宅面积有机结合， 在楼宇设计时，商厅的门和住宅的门朝向不同的方向，这样住宅居民上楼首先要走一层外楼梯， 然后走过商厅房顶（此部分被居民称为外平台， 对居民而言这就是一楼外的活动场所） 到达单元门进入楼宇内楼梯上楼。在改造过程中，此部分改造没有纳入规划，不属于改造部分，这样对于居民而言的外平台路面就没有进行改造， 对商厅业主而言屋顶就不能进行改造， 进而出现了居民所说的局部路面没有改造，商厅业主所说的部分房屋屋顶没有改造，导致业主对改造意见较大，且这部分居民亦无法享受安装电梯带来的便利，此部分楼宇经居民反映最终给予的答复是无法安装，不在规划范围内。

4.居民对改造诉求的不同导致改造难以统一进行

在改造过程中，不同年龄段的居民、不同身份的居民、居住在不同楼层的居民，对同一件改造项目需求和意见不同， 导致改造项目无法统一进行。老旧小区的改造本就是造福民生的一项工程，居民意见的不统一就很难使得改造工程按规划计划开工，这就需要相关部门出面进行协调。 如松州园小区在加装电梯这一改造项目过程中，就有低楼层的居民以影响采光为由阻止施工单位进行施工，后经过住房和城乡建设局及社区工作人员多次出面做工作，施工才得以正常进行。同样针对违章建筑、临时建设用房在进行拆除时， 部分居民自觉性差，不愿意拆除违章建筑、临时建设用房，社区工作人员和城管大队工作人员多次给居民做工作后，大部分居民才进行了拆除，而对那些少数居民不得不通过走司法程序才得到解决。这些来自居民的原因也是阻碍老旧小区改造的一大因素。

5.改造过程中制度不完善，后续设备运行需进行有序维护和加强

老旧小区改造是一项长期的民生工程，不是为了改造而进行改造，更不是改造工程完工后所有改造任务就完成了，因改造过程中制度不完善，后续设备运行需进行有序维护和加强[6]，这样它需要有配套管理制度作为保障， 保证后期设备的正常运行。比如松州园小区加装电梯改造工程完工后近一年的时间电梯仍未投入使用，其原因就是在改造之初没有制定电梯的运行、维护、维修方案。比如松州园小区电动自行车集中充电桩在安装近两年才投入使用，给广大居民带来了出行不便。同时运行后，没有相关部门的工作人员进行管理，导致充电桩车棚下出现大量的僵尸车、自行车，导致需要充电的电动自行车找不到停车位而无法使用充电桩进行充电。

6.改造过程中物业服务企业介入不及时，引发居民不满

在老旧小区改造过程中，物业服务企业认为这项工程和自身无关，对在改造过程中居民遇到的问题处理不及时，不反馈居民诉求。 对于私拉电线问题，当遇到大风和大的雨雪天气出现较大安全隐患时，部分居民向物业服务企业反映，企业回复此事项物业服务企业无权进行处理；在工程改造期间原本要进行的楼道清洁工作也不再进行；小区内垃圾处理不及时；居民小区内财物丢失现象频发等。 老旧小区物业服务人员素质参差不齐，有人借改造之机不履行工作职责，带来了居民对工程改造和物业服务企业的双重不满。

7. 改造工程较高的居民期待值导致二次改造意愿强烈

因一次改造存在前期调研不足，改造内容缺乏合理规划，居民认为应改未改的基础项目多、最初规划因资金落实不到位无法进行以及因质量问题带来的改造瑕疵让广大居民希望进行二次改造，以真正改善自己的居住环境。

三、化解赤峰市物业管理和老旧住宅小区改造中问题的对策

（一）做好前期调研，科学进行规划、合理进行改造

为了使得老旧小区的改造能科学合理的规划，及时进行改造，充分满足居民需求，使受众面达到最广泛的程度，老旧小区改造前期的工作可以从以下几个方面进行：

第一，政府相关部门在进行老旧小区改造规划前，应实地走访，广泛征求小区居民的意见，摸清老旧小区的具体情况，根据小区布局的不同，合理规划改造项目。政府相关部门前期做到充分调研就能避免出现像松州园小区那样因规划部门或施工部门对路面的理解不同， 应改造而不进行改造的情况，无论对居民而言的路面还是对商户而言的屋顶均应属于改造范围。

第二，科学合理地规划施工，避免出现不分节点的一刀切。对于关系居民日常衣食住行的事项要进行充分的考虑，不能违背改造的初衷，不能不看过程只看结果。 如对于电动车充电问题的解决，原有的旧的车棚可以分批次地拆除，在第一批次车棚拆除后集中充电桩安装完毕并能运行的情况下，再开始第二批次的拆除，这样不但能解决电动车的充电问题并能有效地避免私拉电线问题，减少因私拉电线带来的安全隐患。

第三，根据改造工程财政预算科学合理规划改造进度，做到应改则改，而不是把老旧小区改造成“高档”小区。比如要打造成老旧小区改造示范社区的松州园小区，改造之初给广大居民展现的规划图不仅有常规的改造，还建有立体停车位，现在小区历经四年的改造已经接近尾声，立体停车位却没有出现在居民面前。老旧小区改造只是国家为了提高居民居住环境、 改善居民生活的一项民生工程，而不是福利工程。规划部门规划时不能盲目吊高居民胃口，最终导致小区居民对于改造标准预期值高而最终无法实现，后果即是居民对改造的整体评价不高。

（二）吸纳物业服务企业介入老旧小区改造

物业服务企业进入小区比较早，对小区建筑的整体状况、居民需求、环境缺陷、路面积水情况等了解比较清楚全面。 因此在前期调研时，物业服务企业可以提供可行的需要改造的项目；改造工程开工后，可以让物业服务企业高层管理人员作为施工质量的监督员， 同时收集居民在施工期间发现的问题，及时向施工单位反馈，避免出现二次挖铺，浪费财力、物力和人力；工程改造完成后及时和物业服务企业进行交接，便于后期的服务和管理。

（三）物业服务企业要提升服务意识，促进物业管理的转型升级

前文分析了老旧小区物业服务的现状和存在的问题，这样导致物业服务企业在居民心中可信度不高，再加上在老旧小区改造过程中物业服务企业垃圾清理不及时， 居民反映问题时企业进行推诿，变相降低了居民对老旧小区改造的整体评价。老旧小区改造完成后，物业服务企业可以根据居民的个性化需求转变服务职能，提升老旧小区的发展品质和魅力。 提升物业服务企业和工作人员的服务意识，使得物业服务企业和工作人员成为老旧小区改造的一大助力，能总体提高老旧小区改造的预期效果。

（四）政府部门要强化监督机制，公开验收标准

老旧小区改造工程是一项造福居民福祉的好事，如果工程质量出现问题，不但违背党和政府对于老旧小区改造的初衷， 反而会影响居民的生活，最终导致居民对于改造工程的评价降低，甚至要求二次改造以达到质量要求，同时也会影响后续其他老旧小区居民对改造的接纳度。 因此，在老旧小区改造中必须重视工程质量的监督，保证改造工程的质量达标， 树立起居民对老旧小区改造的良好口碑，能够对后续老旧小区改造工作有良好的引导和促进作用。

（五）后续管理与运营方面要加强制度建设，建立长效机制

老旧小区改造工程完工后，针对改造项目的不同，要建立不同的制度，如加装电梯后使用的收费标准，由谁收费、由谁进行设备的维护和管理；改造后的小区绿化由谁来维护；投放的智能垃圾分类箱由谁负责；安装的智能快递柜由谁管理和维护等等都需要进行全面的考量。要建立一系列系统的长效机制和运行模式，才能把老旧小区改造工程，真正做成改造人居环境的长久工程。