关于探索政府债务预算绩效管理体系内容构建情况的调研

■太原中北高新技术产业开发区财政运营部

本次调研从我国地方政府债务预算绩效管理实践及存在的问题入手，按照绩效目标管理、事前绩效评估、绩效运行监控、绩效评价和结果应用的逻辑顺序，探索构建政府债务全过程预算绩效管理体系。

一、政府债务预算绩效管理体系架构

按照中共中央、国务院“全方位、全覆盖、全过程”实施预算绩效管理的总体要求，基于债务预算管理、项目管理和绩效管理一体化的视角，政府债务预算绩效管理体系构建内容包括：一是全方位涵盖政府债务管理和债务项目两个层次；二是贯穿政府债务“借、用、还”全过程，以及债务项目申报、债券发行、项目建设、项目运营到债券偿还等全生命周期，建立包括事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控和绩效评价等环节的事前、事中、事后闭环系统；三是覆盖所有债务预算资金，并根据不同预算资金的性质和特点分类实施。

二、政府债务预算绩效管理体系内容

（一）事前：政府债务预算绩效目标管理体系

绩效目标是绩效管理的灵魂。政府债务预算绩效目标是对政府举借债务目的及设立债务项目规划的展开，是承接国家、地区战略规划和债务预算安排的重要节点，承载着代际公平、政府规划和财政资源配置等目标实现的使命。政府债务预算绩效目标的具体化和落实，需要厘清政府部门管理主体的职责分工，分解形成债务管理绩效目标和债务项目绩效目标，并进一步细化为分类的债务预算绩效指标和标准体系，引导各级管理主体实现合规、有效和高效的债务管理及项目执行，形成债务预算全过程绩效管理的闭环。

具体而言，政府债务绩效目标内容包含以下两方面：

1.政府债务管理绩效目标。一是债务举借，包括举债融资机制健全性、债务限额控制有效性和组织保障有效性；二是债券发行和资金安排，包括债券发行程序规范性、债券结构合理性、债券发行进度、债券资金拨付及时性和债务资金配置合规性；三是债务预算管理，包括债务项目库建设、预算管理合规性、财务监控有效性和内部管理规范性；四是债务资产管理，包括资产统计报告制度健全性和资产管理合规性；五是债务偿还，包括偿债来源明确性、偿债计划合理性、专项债券偿还机制健全性、再融资债券发行合理性、债务偿还率和债务偿还及时率等；六是债务风险管理，包括债务风险控制和风险处置机制；七是债务信息公开，包括信息公开的完备性、及时性、准确性和信息获取便捷性。

2.政府债务项目绩效目标内容。一是分阶段绩效目标。债务项目建设期阶段需考察项目实施准备、组织管理、合同管理、财务管理、实施管理、进度控制、成本和质量控制，以及项目建设中的标准化文明施工、工程社会责任、安全施工、环境影响、服务对象满意度、可持续影响等；债务项目运营期阶段则重点关注项目运营维护状况、运营维护水平、组织、资产和财务等运营管理机制、社会效益、生态效益、服务对象满意度和可持续影响等。二是分类型绩效目标。和一般债务项目相比，专项债务项目运营期的目标指标进一步拓展，包括专项债券项目收入合规性指标、财务监控有效性指标、资产运维合规性指标、偿债能力指标。三是分行业分领域绩效目标。对于债务项目运营期的产出效果目标，根据债务投资规划、行业主管部门的职能和债务资金投向的领域，结合具体债务项目的运营方案、功能特性等，构建分行业、分领域的个性指标体系。

（二）事前：政府债务预算事前绩效评估体系

债务预算事前绩效评估应以债务项目拟解决问题为抓手，回应债务项目是否应该设立，使用债务资金的必要性和可行性，项目实施方案、投融资安排、实施绩效等是否经济、合规、合理、可行。重点包括以下内容：一是立项必要性。主要考察债务项目的规划相符性，即是否与国家相关法律法规、国民经济和社会发展规划、中期财政规划、地方重大区域发展公共服务等范围相符；债务支出的定位合理性，即明确债券项目的公益性和资金支出的资本性；项目与地方事权以及实际需求的匹配程度，即项目服务内容或产品和地方事权、部门职责及社会公众基本需求的匹配性。二是投入经济性。包括从债务融资需求、债务融资成本、筹资计划安排、项目成熟度等方面来评估资金筹措的经济性，以及从预期投入产出、成本控制等方面来评估支出的经济性。对于专项债务项目，还需着重评估融资收益、期限结构的平衡能力。三是绩效目标合理性。包括绩效目标指向的明确性、绩效目标与项目内容及资金安排的匹配性、项目产出目标与效果目标的关联性、项目绩效目标的可细化性和可量化性、项目预期效益的可实现性等。四是实施方案可行性。主要从实施方案完整性、建设方案可行性、预算执行计划合理性、运营方案可行性、风险控制措施可行性、管理机制健全性等方面分析。对于专项债务项目，还要求测算投资规模和项目收益，并合理设计项目内容和实施计划，确保收益能如期、足额实现。五是筹资合规性。对于一般债务项目，主要考察财政承受能力和资金筹措合规性，即项目各项资金安排是否有明确、充足的来源，项目资金来源渠道是否符合相关规定，资金筹措是否体现权责对等，财权和事权是否匹配等。对于专项债务项目，主要评估资金筹措稳健性、专项债作为资本金的条件符合性和资金筹措合规性。

（三）事中：政府债务预算绩效运行监控体系

债务预算绩效的运行监控管理，一方面需要厘清主体，从政府债务管理和债务项目两个层次，分别跟踪目标实现程度、预算执行进度、目标实现保障要求等；另一方面需要突出政府债务运行特点，对债务风险预警、债务投资进度、债务偿还实现趋势等进行重点跟踪，并结合地区宏观经济形势、项目建设运营突发状况等内外部环境变化，形成常态监控和重点监控相结合的绩效跟踪机制，及时对目标偏差进行纠偏。

1.常态监控。在债务管理层次上，一是对政府债务风险实施动态跟踪，评估各地区债务风险和债务偿还状况并及时预警；二是跟踪政府债券的发行使用进度，可作为地区全年债券额度分配的依据；三是动态跟踪和监督债务管理各项重点工作的执行情况，针对发现的问题进行通报并要求限期整改到位。在债务项目层次上，主要将项目建设和项目运营阶段的组织实施、产出、效果等重点目标的完成情况，与项目阶段性绩效目标和周期性计划目标进行比对分析，判断目标执行偏差、管理漏洞和实现完整目标的风险，提出纠偏意见并督促整改。

2.重点监控。主要针对因内外部环境变化、突发事件等导致债务项目建设或绩效目标无法按计划执行的情况，一是对于因政策因素等变化导致预算执行和绩效目标完成偏差的，应及时按程序调整项目实施内容、预算和绩效目标，并重新进行债券和项目的信息披露；二是对于因项目施工原因导致项目建设发生严重问题的，应暂停项目实施，对相关主体进行责任追究，并及时采取合同变更等措施；三是对于因服务需求、融资利率等市场环境变化导致专项债项目运营收益无法实现当年度债券偿还目标的，应按照债券项目风险防控措施要求，采取压减运营成本或调整预算安排等措施。

（四）事后：政府债务预算绩效评价体系

政府债务预算绩效评价的目的主要包括：一是向相关方提供政府债务运行的重要绩效信息，判断政府债务在债务管理和风险防控等方面的合理、合规和有效性，提高政府举债决策和管理水平；二是对债务支出运行效率及效益提供及时有效信息，评价债务项目实际绩效和债务资源投入的关系是否合理，并进一步分析项目在决策、资源配置和管理等方面存在的问题，优化下一年度或阶段的债务项目资金配置效率和实施效益；三是通过评价结果的应用与公开，督促落实相关主体举借、使用、管理和偿还债务资金的绩效责任。

债务预算绩效评价的内容包括：一是以绩效目标管理的内容为基础，判断实际产出结果和绩效目标的差异，分析绩效目标的实现情况；二是以政府债务实际产出的绩效结果为依据，对事前绩效评估中有关项目立项、绩效目标制定及预算编制等方面的内容进行再评价，回应政府债务决策在社会需求、法律依据等方面的必要性，在资源配置、环境、实现可能等方面的可行性，以及在绩效目标等方面的充分性，以绩效评价验证事前绩效评估和绩效目标管理内容的有效性。

根据债务预算分层次、分阶段绩效管理的特征，政府债务绩效评价可分为对债务管理、债务项目建设和债务项目运营的单独绩效评价，以及在此基础上对债务预算的整体绩效评价。政府债务管理绩效评价一般以年度为周期，对上年度的政府债务管理绩效进行评价，不仅要考察政府债务“借、用、还”全过程中基于财政管理诉求的合规性、风险防控等工作目标的实现情况，还要重点基于宏观视角对债务资源配置的效率进行评价。债务项目绩效评价一般针对债务项目建设期或运营期的某一完整年度或更长的时间周期，通常来说，至少应在建设期、建设完工2 年内分别进行一次评价，在项目运营期结合债券期限和还款条款设置情况定期进行评价。对于已完成债务本息偿还的项目，若无特殊需要一般可不再进行绩效评价。

从绩效评价的主体来区分，可分为自评价和外部评价两种形式。自评价由管理主体自行实施，因其对债务管理或资金使用方面的信息优势，故对评价对象情况了解程度较高，但由于其对评价结果的直接利益相关性，可能存在评价形式化、结果主观性较强或真实性存疑问题；而由其他监管主体引入第三方开展的外部评价，理论上可以弥补自评价在规范性和有效性方面的缺陷，发挥第三方专业性和客观性优势，更好提高绩效评价的深度。内部评价和外部评价相互补充，有助于进一步提高债务预算绩效评价结果的质量和公信力，促进绩效评价结果的应用和信息公开。

（五）政府债务预算绩效评价结果应用

合理设计评价结果所对应的奖惩措施，形成有效的结果应用机制，能够有效避免政府债务预算绩效评价流于形式，确保债务预算绩效管理真正发挥“以评价促改进”、“以评价促提升”等作用，实现其管理目标。债务预算绩效评价结果应用的核心在于两个方面：一方面以正向激励为主导。建立预算绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩的激励方法。政府债务项目周期较长的特点决定了挂钩机制设计的复杂性，因此，应将评价结果的应用重点放在政府、部门预算及项目竣工、运营的债务预算安排中。一是把政府债务管理和债务项目的绩效评价结果和地区下年度新增债券分配、均衡性转移支付分配及其他专项资金分配挂钩；二是将政府债务项目绩效评价结果应用于对重大公共项目投资规划等的决策和相应主管部门预算安排中；三是把政府债务项目绩效评价结果和项目竣工验收费用结算及运营费用支付等挂钩。另一方面以反向约束为底线。反向约束是以责任约束为基础，根据债务预算绩效评价结果给予问责或反馈整改要求的机制，是正向激励的有效补充。一是将评价结果作为政府相关责任人的考核因素，形成有效的问责机制；二是评价组织方将评价结果反馈至被评价方，被评价对象根据评价结果进行整改；三是将评价结果及时进行公示。