多措并举抓推进 系统治理强示范探索黄河流域生态保护“晋城模式”

■晋城市财政局

黄河流域生态保护和高质量发展，是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略，它关系着流域内千家万户的健康和幸福。晋城市作为黄河中游重要节点城市，市域总面积9490 平方公里，总人口219 万，其中农村人口81.8 万。近年来，晋城市深入贯彻习近平生态文明思想和总书记考察调研山西重要指示精神，突出把农村生活污水治理、丹河流域生态环境治理以及改善水生态环境建设作为优化乡村环境、促进共同富裕、实现高质量发展的重大“牵引性工程”来抓，因地制宜，创新举措，示范带动，积极探索具有地域特色的治理新模式。

一、晋城在推进黄河流域生态保护方面的具体做法

（一）高起点站位，突出理念引领

理念是行动的先导。在项目谋划初期，注重从工作理念入手，引导全市上下统一思想、形成共识。对上，积极承接国家战略。深度实施黄河流域生态保护和高质量发展战略与乡村振兴战略，把推进农村生活污水治理、丹河流域生态环境治理以及改善水生态环境建设作为统筹两大战略的结合点和切入点，以沁河、丹河（均为黄河支流）流域为重点示范区，着力构筑黄河中游生态安全的最后一道屏障，确保“一泓清水入黄河”。对下，直面民生关切。立足解决晋城市农村污水和黑臭水体覆盖10%的行政村、1/4 的农村人口的现实问题，确保“四乱”问题及时发现、及时整改、动态清零。坚持生活、生产、生态“三生共融”，注重生态治理和美丽乡村同步推进，加快实现“清水复流”，全力打造秀美“太行山居图”。

（二）全市域规划，注重系统施治

规划是做好工作的基本前提。为此，晋城市专门聘请中国科学院生态环境研究中心对农村生活泔水治理进行项目规划和方案优化。一是强化系统化思维。遵循“全域统筹、分类施策，系统设计、重点突破，政府主导、市场发力，多方合力、协同共管”32 字方针，打造农村污水分类治理技术体系、市场化投融资模式以及长效运管模式。二是注重集成化改造。坚持改水、改厕、改污“三改同步”，统筹使用农业农村、生态环境、水务等部门政策资金和投资方污水治理项目资金，一次性解决群众吃水、用厕、排污问题。三是坚持一体化推进。做到统一赔偿标准、统一变更流程、统一纠纷解决时限，统一改水改厕补偿标准、统一重要部件指导价“五个统一”，既减少对群众生活影响，又有效节约资金。此做法被国家生态环境部选为典型案例。

（三）全链条统筹，多元筹措资金

资金是项目建设的“血液”。为确保资金充足、及时到位，晋城市坚持市场化运作机制，将项目投资建设和后期运维整体打包。一是引入采用PPP 模式。农村生活污水治理吸引葛洲坝集团股份有限公司、葛洲坝集团第三工程有限公司和山西交控生态环境股份有限公司组成的联合体为投资方。二是积极引入社会资金。为加大丹河流域（高平段）生态修复与保护工程投资力度，由高平市水务发展有限公司与PPP 项目社会资本方共同成立项目公司，项目总投资为89275.99 万元，项目资本金17855.20 万元（占总投资的20%），其中，政府授权出资人出资892.76 万元（占项目资本金的5%），社会资本方出资16962.44 万元（占项目资本金的95%），其余资金由社会资本方负责筹集。项目建成后，运营期为13 年，由财政对运营期间的缺口资金逐年进行补助。三是用活用好财政资金。为加快河流生态环境治理，晋城市紧紧围绕“水利工程补短板、水利行业强监管”的总基调，积极筹措资金，加大财政投入力度。2011 年以来，共投入各级各类财政资金8.48 亿元（其中：中央、省级6.94 亿元，市级0.85 亿元，县级0.69 亿元），社会融资17.89 亿元，用于河流生态环境治理。为解决农村生活污水治理，市财政直接投入约6000 万元，撬动社会资本14 多亿元，带动项目总投资达14.96 亿元。为解决丹流域生态治理，财政投入资金约3.32 亿元。四是引导筹集其他投资。为提高河道行洪能力，以县为单位，在使用好政策资金的基础上，引导有条件的村集体、村民自筹少量资金，共同参与项目实施，助力村容村貌改善。各县（市、区）财政共投入资金6350 万元，用于清理河道垃圾及违章堆积物等，保障河道行洪畅通。

（四）全方位推动，健全制度机制

良好机制是做成事的重要保障。为确保工作顺利开展和有序推进，第一，加强组织领导。一是市县两级均把农村污水治理作为“一把手”工程，成立专门的领导机构和工作专班，建立“市指挥部-县指挥部-镇村专班”三级指挥体系，并纳入年度重点工程项目予以推进。二是高位推动河流生态治理相关工作。2017 年，山西省政府印发出台了《沁（丹）河流域生态修复保护规划（2017-2030 年）》，晋城市财政部门积极争取和落实资金，配合市水利部门多次深入沁河重点段河道治理、东河上游段河道治理、书院河上游河道治理及清水复流、丹河（高平段）流域生态修复治理等现场进行调研、现场办公，解决工程中出现的问题。2020 年初，晋城市水利部门克服疫情影响，及早部署沁入丹跨流域调水补水工程和主城区清水复留工作；多次召开专题会议就沁（丹）河综合治理、城市水源保障实施方案进行研究、细化，完成了十四五期间沁（丹）河流域治理规划，主城区重要河流全部制定了清水复流工程方案。2022 年多次召开全市河湖治理管理推进会议，就河湖治理管理进一步安排部署。制定了《2023 年-2025 年中小河流及防洪能力提升项目滚动计划》，编制完成《晋城市防洪能力提升工程总体方案》。参考山西省五湖治理经验，编制完成太极湖（东焦河水库）、九女仙湖（杜河水库）生态修复规划工作，加快建设人民幸福河湖。

第二，强化资金管理。一是认真落实地方事权，用好现有PPP 项目配套资金，统筹整合相关涉农资金，调整优化财政支出结构，保障地方配套资金按时足额到位。二是积极筹措资金，加快河流生态治理步伐。晋城市财政和水利部门积极筹措资金，多次与山西省财政厅和水利厅对接争取政策支持，同时主动吸纳社会融资，精心组织实施河流生态治理，对晋城市16 条（段）河流进行了治理，治理河道长度达168.24 公里。三是积极争取县级投融资奖励资金。根据《山西省财政厅、山西省水利厅关于印发县级水利项目投融资奖励实施方案（试行）的通知》，通过建立省级财政奖励县级水利投融资工作机制，调动县级政府开展水利投融资工作的积极性、创造性。高平市分别于2022年申报东仓河开发区段综合治理工程奖励金500 万元通过审查、2023 年申报丹河生态长廊建设工程奖励金500 万元通过审查，共计1000 万元，解决了水利建设投融资难的现实问题，也减轻了地方财政负担。

第三，规范高效运行。一是农村生活污水治理方面采取“指挥部+项目公司”的运行模式，建立健全信息公开、监测巡检、运维管护、考核评估等各项机制制度，全过程加强监管，确保实现预期绩效、稳定发挥效益。二是强化管护。在改善水生态环境方面，晋城市出台了《晋城市全面推行河长制实施方案》《晋城市全面推行河湖警长制实施方案》，形成了河长抓落实、警长抓执法的“两长治河”管护模式。制定了《晋城市巡河员管理办法》，建立起“河长+河长助理+巡河员”的工作新机制，打通了责任落实的“最后一公里”。与晋城市检察院联合出台了《关于建立市、县河湖生态环境保护一体化办案联动机制的意见》，进一步形成河湖生态环境“共同抓好大保护、协同推进大治理”工作格局。三是加快进度，倾力打造具有“晋城特色”的河湖生态修复模式。工作过程中，晋城市倒排工期，狠抓工程进度，加强工程管理，努力建设精品工程。打造百里沁河生态经济带先行区。实施沁河干流和主要支流河道综合治理，推进干支流河道防洪能力达标建设，重点完善镇区段河道堤防建设，河道防洪能力达到20 年一遇标准。打造丹河全域水生态修复与风光带。加快推进丹河流域生态修复与保护，高平丹河北部湿地、高平南部两河湿地、丹河龙门湿地公园等建设。打造幸福河湖，积极争取七河五湖治理资金，稳步推进太极湖（东焦河水库）、九女仙湖（杜河水库）生态治理建设。

（五）全社会聚焦，营造浓厚氛围

良好社会氛围是长治长效的重要一环。一是以推进生态、绿色、低碳生活方式为导向，坚持“生态化处理、资源化利用、产业化运行”理念，加大污水治理宣传教育力度，逐步改变不良生活习惯，不断提高广大群众的生态文明意识。二是以打造生态友好型惠民工程为标杆，选择符合晋城市农村实际的生活污水治理技术模式，优先治理水源保护区、旅游风景区等重点区域生活污水，特别是利用农村自然和人工生态系统，对因暴雨形成的暂时性黑臭水体进行消纳，加速构建自然循环的生态体系。截至目前，已累计完成投资14.13 亿元，铺设管网904 公里，首批268个村2022 年10 月底已全部完成“三改”，39 万农村群众将彻底告别“污水横流”的历史。三是深入推进“清四乱”专项行动。印发了《关于深入推进河湖“清四乱”常态化规范化的通知》，制定了《晋城市河道巡查管理制度（试行）》，实现河道巡查常态化，确保“四乱”问题及时发现、及时整改、动态清零。2018 年以来，共排查“四乱”326 处，整改销号326 处，立案公益诉讼案件91 件。四是开展妨碍河道行洪排查整治。2022 年根据《山西省第01 号总河长令》要求，完成了全市50 平方公里以上河流妨碍河道行洪突出问题排查，发现妨碍河道行洪突出问题共36 处，以市政府文件下发《晋城市妨碍河道行洪突出问题专项整治实施方案》，有效推动了河湖管理提档升级。

二、取得的成效

一是河道行洪能力得到显著提高。河道治理重点流域骨干工程不断推进，晋城市行洪能力不断提高，排洪不畅问题基本解决。在2020 年持续强降雨、2021 年“7.11”特大暴雨过程中，晋城市河道堤防未发生跨堤事故，有效保障了人民群众生命财产安全。 同时，持续深入推进了“清河”专项行动，共投入资金6350 万元，清理河道垃圾及违章堆积物45.49 万方，排查阻水林木和高杆作物356 亩，清理违章建筑1.62 万平方，保障河道行洪畅通。

二是水生态环境进一步改善。通过实施中小河流综合整治和生态修复，有效改善了晋城市水生态环境。在2019年全省水资源考核中，全市9 个国、省考监测断面中有7个断面稳定达到或优于三类水质，其余2 个断面（高平河西断面、白水河断面）消除了劣五类水体，均达考核目标要求。20 年来，丹河出境断面水质首次达标，全面扭转了只罚不奖的局面。2022 年6 月，以第一名成绩入选全国农村黑臭水体治理试点支持城市。总体项目完工后，将涵盖全市6 县（市、区）、44 个乡镇、268 个行政村，沁丹两河沿线村庄污水治理覆盖率将由27%提升到70%，全市农村生活污水治理覆盖率将由19.3%提升到40%（全国平均水平），受益农村人口覆盖率达到47.7%。

三是河道管护进一步规范。通过河生态流治理，各治理段都建立了管理机制，落实了管护主体和责任人，强化了河道安全隐患排查和违法行为监管。同时，开展了河道确权划界和水域岸线规划编制工作，坚持依法依规，严格河湖水域岸线管控，规范涉河建设项目行政许可和实施监管，进一步推进涉河建设项目管理有序规范，为建设幸福河湖提供有力保障。

四是为发展经济提供了良好的条件。实施丹河流域（高平段）生态修复与保护工程对于改善环境、发展经济提供了良好的条件，效益非常显著。工程以水污染防治为基础、改善水质为根本，应用截污、清淤、引水、生态修复等综合整治措施，使河道水质得到根本改善。修复水生态系统，提升水体自然净化能力，实现城市水环境持续改善，最大限度地发挥工程的环境效益、社会效益和经济效益。项目完工后，将继续建设南部两河湿地二期、北部湿地扩容改造、丹河源头保护工程、丹河箭头漏水带处理、小东仓河湿地公园、沿河农村供排污一体化建设等后续项目。

三、存在的制约因素

一是径流减少、水体污染，河流生态系统恶化。近年来能源工业及相关产业发展迅猛，国民经济用水量持续增加。受自然条件和人类活动双重影响，沁河径流衰减明显，影响河流水生生物的生长繁殖。通过流量变异程度分析沁河水文情势变化，飞岭和润城断面流量变异程度分别为0.7和1.1，按照有关赋分标准，目前沁河流量过程变异程度分值仅25 分左右，水文情势受人为影响严重。

二是农村河道治理滞后。近年来，晋城市规模以上河流基本进行了治理，但是农村河道、河沟未进行系统治理，普遍存在淤积严重河道萎缩、设施陈旧防洪能力低下、水体污染生态退化和治理滞后管理薄弱的现象，带来防洪隐患。

三是受地下水超采影响，地下水水位降低，水质恶化。沁河流域大部分为山区和丘陵区，水源工程建设难度大、成本高，为满足社会经济快速发展的用水需求，各行业大量开采地下水和岩溶泉水，丹河流域孔隙水、裂隙水已近疏干，地下水位持续下降，形成高平、晋城城区两个地下水超采区，现状超采量2388 万m3，由此引发水井枯竭、泉水衰减、水质恶化等多种环境地质问题。

四、建议

一是加大对市级河道维修养护的政策和资金支持力度。当前，在河道维修养护方面市级层面没有明确的政策支持，河道维修养护资金落实有困难。晋城市虽然对多数重要河流进行了治理，但是存在治理标准不高，注重防洪效益，但对生态效益考虑欠佳等问题。建议省委省政府出台对市级层面河道维修养护和资金支持的相关政策。

二是建立煤炭煤层气开采水资源费补偿制度。近年来，煤炭煤层气的大量开采，对水资源的破坏和水环境的影响日益凸显，造成地下水位下降，农村人畜吃水困难，农业灌溉设施破坏，河道干涸等问题。建议省委省政府、市委市政府出台相关政策，建立煤炭煤层气开采水资源费补偿机制，用于修复被破坏的水生态系统。

三是全面加大工程治污力度，改善流域水环境。要提升城镇生活污水收集处理能力，乡镇及附近村庄生活污水做到应收尽收，确保达标排放，保障沁河水质。要加大资金扶持力度，加快农村水污染防治工作。借鉴高平经验，建立围绕中心村庄的污水收集处理站及配套管网，杜绝沿河农村生活污水直排河流。

十四五期间，晋城市将继续坚持绿水青山就是金山银山的理念，坚持山水林田湖草是生命共同体的习近平生态文明思想，深入贯彻落实省委、省政府部署要求，巩固成绩，提标扩面，以狠抓落实的行动力，踔厉奋发，不断加大财政投入力度，为持续改善河流水生态环境，建设生态和谐、环境友好的幸福河湖提供资金保障，为全省推进黄河流域生态保护和高质量发展提供“晋城方案”、做出“晋城贡献”。