迈向整体智治:民族地区基层治理效能提升的新趋向

谭英俊,蒙晓霜

(1.中共广西区委党校 公共管理教研部,广西 南宁 530021;2.广西民族大学 政治与公共管理学院,广西 南宁 530004)

党的二十大报告指出,要“支持民族地区加快发展”[1]32。民族地区长治久安是国家稳定和社会发展的基石,维护各民族团结和谐、促进各族人民共同繁荣是中国式现代化建设的应有之义。基层处于民族地区治理体系的“最后一公里”,既关乎各族群众最直接的利益关切,也是民族地区长治久安的基石。习近平总书记高度重视民族地区基层治理,强调“要推动各民族共同走向社会主义现代化”[2],要“把工作重心下沉,紧贴各族居民所思所想所盼,帮助大家办好事、办实事、解难题”[3],不断“推进民族事务治理体系和治理能力现代化”[2]。可见,要答好“中国之治”的时代命题,其中非常重要的内容就是促进民族地区治理体系与治理能力现代化,让民族地区基层治理更好满足治理需求,以民族地区“基层之治”撑起“中国之治”。

一、研究缘起:民族地区基层治理的理论综述与实践挑战

(一)民族地区基层治理的理论综述

民族地区基层治理事关民族和谐稳定、事关社会公平正义、事关国家繁荣富强,学界对民族地区基层治理给予了较多关注。学者们运用民族学、宗教学、政治学、社会学、传播学等多元学科理论工具,对民族地区基层治理政策、基层治理模式、基层治理方法等问题进行了较为深入的分析。梳理目前的成果,民族地区基层治理研究主要集中在两个维度:一方面,在宏观层面,探讨了民族地区基层治理的价值目标、理论体系、实践逻辑、制度设计等内容。研究者认为,民族地区基层治理的价值目标,要与中国特色社会主义事业的战略导向、战略构想、战略目标保持一致[4],要有针对性构建多民族聚居地区、少数民族杂居分散地区和游牧民族地区治理体系[5],加快应对“空心化”背景下乡村治理两难处境的逻辑转换[6],通过制度设计组织反映诉求和沟通民意的典型性社会功能[7]等等。这些宏观研究以鲜明的中国特色社会主义思想为指导,表现出政治性、权威性等特点。另一方面,在微观层面,遵循案例研究的逻辑理路,出现了大量以民族地区个案治理为主题的经验研究,一般选取某个民族村庄、社区或乡镇作为典型,也以某类干部、乡贤、社会组织等群体为聚焦点,主要通过个案剖析提出具体的对策建议。比如,有学者对西双版纳傣族自治州勐润村[8]、玉溪市红塔区[9]、贵州省台江县[10]进行个案研究,分析不同民族地区的治理实践与探索。还有学者对佤山地区民族干部[11]、广西百都乡农村新乡贤[12]、黔东Y自治县乡贤参事会[13]等进行分析,研究不同治理主体在民族地区治理中的作用及影响。

应该说,无论是宏观研究还是微观研究,它们对提升民族地区基层治理效能、实现民族地区基层治理现代化都有着重要的价值。但是宏观研究存在过于宏大、较为抽象的问题,难以对具体类型化实践给予充分的理论指导。微观研究也具有明显的地域性,提炼的经验难以得到更大范围的推广,实践探索也很难升华为理论原则。这就需要突破目前的理论桎梏,寻找民族地区基层治理研究的新方向。“中层理论”介于宏大理论体系与微观的经验描述之间,既具有高屋建瓴的抽象性,又具有细致入微的可操作性[14]。相对于宏观研究与微观研究而言,中层理论研究比聚焦案例或个体的微观研究更具广阔视角,也比治理体系构建的宏观研究更具实践解析力。可以说,“中层理论”可以有效克服宏观研究与微观研究的弊端,桥接宏观研究与微观研究的优势。因此,运用契合而实用的中层理论研究民族地区基层治理显得十分必要。

(二)民族地区基层治理的实践挑战

进入新时代以来,民族地区将基层治理体系与治理能力建设置于促进地方发展和维护民族团结的大局中统筹推进。各地以铸牢中华民族共同体意识为主线,健全完善党建引领机制体制,强化党组织的战斗堡垒作用,以党建引领社会治理,充分发挥各族人民的积极性、主动性,在实践中探索构建了形态多样、内容丰富又具有民族特色的治理样本,民族地区基层治理取得了显著成效。但是受诸多因素的制约,民族地区基层治理仍然面临困境。

1.治理任务艰巨

民族地区是巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接工作的主战场,相对贫困人口基数大,经济基础相对薄弱。民族边远地区网络、教育、文化、医疗等资源相对匮乏,就业难、交通难、上学难等民生问题仍然不容忽视。实现民族地区基层治理现代化,必须克服经济发展迟缓、基础设施落后等现实发展问题。消弭地域差异、城乡差异,确保每一个民族在国家治理进程中享受到公平的政策、资源与机会,使各民族人民共享治理成果,是民族地区新时代新征程上的一项艰巨任务。

2.治理环境趋于复杂

受各种内外部因素影响,民族地区基层治理环境呈现复杂性。一方面,外部环境变化呈现更多不确定性。当前,国际环境发生深刻变革,保护主义、单边主义、霸权主义对世界和平与稳定构成威胁,逆全球化思潮愈演愈烈,致使国际贸易冲突频发、意识形态斗争加剧。分裂主义、恐怖主义等民族宗教势力伺机而动,构成治理系统外部压力,对民族地区尤其是边疆民族地区治理带来严峻考验。另一方面,内部环境变革带来更多冲突压力。在社会转型、城镇化、科技革命、信息技术等多重因素对撞下,民族地区传统生产生活方式和价值观遭受冲击。这些观念和关系上的变化造成民族地区基层治理系统内部压力倍增。

3.治理方式有待完善

民族地区基层治理现代化、科学化和专业化水平,是保障基层运转、维护基层秩序和促进基层发展的基础。但是,随着社会的发展,民族地区传统的治理方式也迎来了新的挑战。首先,权威治理面临挑战。民族地区传统的居住形式是聚族而居,有遵循熟人社会非正式制度自治规则进行治理的惯例。在这种模式下,族群内部通常存在寨佬、族长等自治权威来管理和维护社区的秩序和规范,存在着良好的自治基础。随着现代化的进程和多元文化的碰撞,部分族群成员意识开始发生转变,年轻一代的族群成员可能更倾向于尊崇现代化的正式制度和规则,对传统的非正式自治制度产生疏离感,导致族群内部对族长、寨佬等自治权威的权威性遵从降低进而削弱族长、寨佬等权威人物的地位和影响力。其次,人力治理面临挑战。基于地处偏远、基础设施薄弱等实际情况,民族地区传统依靠投入大量人力来治理,但是人工维系带来的执行过程冗长、工作成本过高、反应速度迟缓以及难以全面监管等问题不容忽视。再次,经验治理面临挑战。譬如对于雨情、旱情、火情等自然或人为灾害的预判,对于社会思想变迁和社会矛盾新变化的把握,一些民族地区干部群众还习惯依据经验做出判断,过于倚重既往经验和传统做法,忽视社会发展变化的实际情况,缺乏科学性和专业性。这些传统的治理形式在新时代面临新挑战,亟需更新。

二、理论耦合:整体智治为民族地区基层治理效能提升提供了新图景

(一)整体智治:作为一种公共治理的中层理论框架

党的二十大报告指出,要加快建设网络中国、数字中国。进入新时代,党中央、国务院就加强数字政府建设作出一系列重大决策部署,要求各地主动顺应数字化发展趋势,加快转变政府职能,将技术优势转化为治理效能。2020年3月,浙江省提出打造“整体智治、唯实惟先”的现代政府,将其作为省域治理现代化先行的重要战略。作为一种新型治理模式,整体智治已经受到学者和地方政府关注。整体,即“整体政府”,代表了政府机构之间为保持彼此目标的连续性而应当充分协调合作[15]11-12。英国学者佩里·希克斯在《整体政府》中首次提出整体政府的概念,指的是在数据化背景下为应对碎片化治理困境而提出的治理理念,成为国外推行政府改革的重要指导思想。智治,即“智慧治理”,是一种将现代技术与多元体系相结合的政策思路,用科技打造一个更具回应性、敏锐度的治理体系[16]。国外对智慧治理研究比较早,早期研究方向主要是聚焦智慧城市建设,2008年12月,美国IBM公司提出智慧城市的发展愿景,将物联网、云计算、大数据等信息通信技术的应用作为智慧城市建设的基本内容[17]。智慧治理理论是由智慧城市理论发展而来,智慧城市在中国的发展与实践已有十多年之久[18],智慧治理本土化研究取得了大量成果。学者们就智治赋能生态治理[19]、应急管理[20]、国土空间治理[21]等单一领域进行研究,关注数字技术如何创新治理方式,将智治当成新的治理工具。伴随着国家治理现代化建设和科学技术发展,学者们意识到过度强调智治的技术优势和工具理性,会导致治理实践走向数据孤岛和平台陷阱,进入治理单一化、碎片化困境,催生了公共治理理论形态和实践模式的升级变化,智慧治理逐步向整体智治转变。整体智治的概念和内涵随着数字技术的发展逐渐得到完善(见表1)。

表1 整体智治相关概念的比较

“整体智治”是一个将制度创新与技术创新相结合的新概念[22],是基于数字技术运用的一体化、现代化、智慧化的政府治理[23]。“整体智治”不是整体政府与智慧治理的简单叠加,而是两者的有机融合,通过数字技术嵌入到治理机制与治理流程中,以数据赋能治理能力提质增效。依靠功能替代机制、资源融合机制以及多元互动机制等,可以重塑整合原有治理功能[24]。根据中层理论的观点,“中层理论既非日常研究中广泛涉及的微观而且必要的操作性假设,也不是一个包罗一切、用以解释所有我们可以观察到的社会行为、社会组织和社会变迁的一致性的自成体系的统一理论,而是介于这两者之间的理论”,“中层理论原则上应用于对经验研究的指导……介于社会系统的一般理论和对细节的详尽描述之间”[25]39。整体智治将技术创新与制度创新融入到公共治理研究,既避免了公共治理个案实证分析的狭隘主义,又跨越了包罗万象的公共治理宏大叙事的抽象提炼,符合公共治理的中层理论概念范畴,即“在综合行政现象、行政问题与行政过程等经验性认识的基础上,关联我国新时代中国特色社会主义建设具体情境,并具有明确界定且可操作化的概念话语体系的理论模式”[26]。

作为一种中层理论形态,整体智治的理论意蕴和实践价值主要包括以下内容(见图1):

图1 整体智治的内容结构

一是整体性治理。整体智治通过整合机制发挥作用,通过专业、层级、主体三方面的整合,更好地达到整体性互动状态,推动整体性治理的发展[27];对条块分割、各自为政、多头管理等碎片化问题进行有机协调与整合,朝着集中、合作、整体的方向发展,优化资源配置,为群众提供无缝衔接的整体型服务。

二是智能化治理。利用数字技术实时、可视化地观测公众个性化需求、社会利益诉求变化趋势和社会治理规律,实现民情民意精准瞄准、决策与执行适应性调整[28];收集、分析和利用大数据,帮助部门更加准确地了解问题和需求,进行智能监测、预警和分析决策,实现对风险早发现、早预防和早处理,提升社会治安管理和公共安全保障水平。

三是参与式治理。通过数字技术平台,政府与公民之间的关系,不再是单向的、固定的、被动的、静态的和信息不对称的关系,而是双向的、互动的关系[29]。群众、社区和利益相关方作为治理主体参与到公共事务,通过建言献策和共同合作来处理政治、社会、经济和环境各方面的问题,发掘和利用各方面的资源和优势来促进问题解决和共同发展。

(二)民族地区基层治理实施整体智治的可行性

纵观目前的研究,学者主要探讨整体智治如何作用于公共治理领域碎片化问题,以数字技术推动整体治理,其观点集中在以下几方面:其一,数字乡村背景下公共治理与公共服务提升研究。乡村智治是健全党组织领导的乡村治理体系的重要支撑[31],需要多方面推动整体智治在乡村落地。一方面,要以一种系统性和全面性的思维部署工作,打破部门藩篱和职能屏障[31];另一方面,乡村整体智治建设不能陷入“仅仅依靠输血”的窠臼,要更加注重内生动力的推动[32],也就是要解决村民的参与积极性和有效性问题。其二,智慧社区、城市基层数字治理方面的研究。利用数据建构“整体智治”模式和信息平台推进“网络融合”路径的双重驱动,可实现数据驱动、双向赋权、信息共享和制度规范的效果,并强化智慧社区应急治理的整体效率[33]。整体智治打破了传统信息传导的壁垒,实现了治理主体之间的资源整合和重组,为“三治融合”提供强大的技术支撑[27]。既有成果对完善和发展整体智治理论体系开展了富有开创性的研究,也对实践应用整体智治以提升基层治理效能开展了深入探讨。但是,目前的研究重点大多局限于发达地区,由此提出的对策建议对欠发达地区尤其是民族地区缺乏足够的适用性。作为一种信息网络时代技术赋能的治理新方式,整体智治相对民族地区基层治理而言,是极具挑战性的课题,但也是一个值得研究的重要主题。我们认为,民族地区基层治理推行整体智治具有必要性和可行性。

1.基层群众的需求是民族地区推行整体智治的动力来源

民族地区区位条件、资源禀赋和发展水平较东部发达地区存在落差,基层治理网络化、智慧化步伐进展缓慢。民族地区基层群众对治理效能的满意度与整体智治水平相关,有学者对西宁、银川、乌鲁木齐三市智慧城市建设中的群众需求进行调查,结论是群众对公共服务智慧化呈现出明显的需求量,认为公共信息平台的建设是智慧化基础设施建设中非常重要的因素[34]186-195。对于基层群众而言,对整体智治建设是充满热情的,希望能够参与到当地的建设与发展,享受到更加精准有效、方便快捷的治理服务,整体智治效能直接关乎民族地区基层群众满意度。民族地区群众对公共服务的需求是施行整体智治的动力来源。

2.良好的政策机遇是民族地区推行整体智治的有利环境

民族地区是丝绸之路经济带上重要的经济发展区域,西部大开发、“一带一路”建设、西部陆海新通道建设、东西部扶贫协作和对口支援与智慧社区、数字乡村等都是民族地区基层整体智治的重大历史发展机遇。《“十四五”国家信息化规划》明确提出开展基层智慧治理能力提升行动,到2025年,基层智慧治理体系基本建成,有力支撑基层治理体系和治理能力现代化。这些重大战略与政策规划为民族地区基层整体智治创造了资金、技术和人才等资源条件,可以帮助民族地区补齐经济、教育、医疗等领域的短板,促进整体智治从无到有、从弱到强跨越式发展。

3.顺应技术赋能潮流是民族地区推行整体智治的必然选择

科学技术是第一生产力,技术革命推动互联网、大数据、AI等前沿技术在公共治理领域的应用,数字技术驱动治理理念与治理方式的深刻变革,是促使公共管理从“管理”转向“治理”的核心要素,智慧治理成为21世纪公共治理的基本趋势。整体智治使得公共治理活动从封闭走向开放、从碎片走向整体、从独占走向共享,与民族地区基层治理现代化在总体目标上表现出高度一致性,两者之间能够同向而行,形成治理合力。民族地区基层治理要完成对传统治理模式的突破,必须借助技术手段才能追赶东部发达地区的治理水平。

4.显著的后发优势是民族地区推行整体智治的独特条件

智慧社区、智慧乡村建设已经开始由东部发达城市向中西部城市推广,并开始试点建设。虽然民族地区整体智治建设起步较晚,但是有先进地区成功案例可借鉴参考,在顶层设计、流程再造、技术应用等核心环节运营管理上可以吸收东部地区经验,对后者的模式和做法进行改良创新,进行本地化、民族化、特色化处理,必然可以少走很多弯路。在技术引进的后发优势作用下,整体智治的推广应用有助于民族地区基层治理实现均衡化、现代化。

(三)民族地区基层治理推行整体智治的价值功能

事实上,无论在理论研究还是在实践探索上,整体智治为民族地区基层治理提供了一种“制度—技术”耦合于一体的平台型治理方案。将整体性治理、智能化治理、参与式治理作用于基层治理内容、主体、过程、结果,塑造了民族地区基层治理的新图景(见图2)。

图2 整体智治与民族地区基层治理的耦合

1.有助于民族地区基层治理从资源分散走向资源共享

民族地区资源分散是由多方面原因造成的,主要是“先天不足”加上“后天缺失”。“先天不足”是指地理环境复杂,影响区域间交流与合作,限制了治理资源的开发和利用。“后天缺失”是指缺乏有效合理地配置资源的能力,无法推动民族地区基层治理系统内部互补,更无法吸收系统外部力量,使得“先治”无法带动“后治”。整体智治强调整体性、参与性和共享性,可以利用信息技术和技能化手段搭建优化治理资源配置平台,通过合理的规划、协调和管理,使各种资源在空间和时间上整合,帮助民族地区基层治理从资源分散走向资源共享。比如,内蒙古伊金霍洛旗依托公共信息平台收集40多个重点业务部门的上千万条数据,链接家庭人口、婚姻、不动产、水电等信息,打破基层治理的信息壁垒、实现数据共享,指尖操作即可完成信息查找、比对,让“数据多跑腿、群众少跑腿”成为可能。

2.有助于民族地区基层治理从碎片分散走向协同治理

民族地区基层治理碎片分散主要是指各治理主体间缺乏有效整合,导致各自为政、各搞一套。整体智治强调整合协同,以构建共同利益体、共同行动体和共同责任体为目标搭建统一协作平台,充分发挥不同治理主体的智慧和优势,形成治理合力。依靠数据支撑,广西壮族自治区推出了“政、商、民、客”协同合作的“智桂通”平台。平台整合了自治区、市、县、乡、村五级政务服务事项,政府担任管理员,金融机构、企业、群众成为用户群,提供政策兑现、智能审批、招投标、贷款、创业就业等服务,将技术链与服务链、资金链、产业链有效融合。

3.有助于民族地区基层治理从人工依赖走向基层减负

人工依赖是指基层信息收集、获取、录入、整理、分析都依靠人工完成,基层干部被困在大量事务性工作中,每个环节必须亲力亲为,一旦腾不出手、抽不开身,某项工作就会陷入停滞或脱节,这给基层干部带来极大负担,不利于地区的可持续和长远发展。整体智治强调技术助力,运用先进的技术手段和工具智能化、自动化地完成监控和防范等工作,不仅可以节约大量人力和物力成本,还可以提高治理的效率和质量。广西北流市运用“雪亮工程”,通过群策群力实现城乡治安防控“全方位、自管理”。依靠视频监控平台、人脸识别系统、高清卡口系统等技术项目,加上视频监控摄像头,可以快速对人脸进行自动识别和比对,不再需要工作人员手动操作,不仅减轻了他们的工作负担,也加快了反应和处理的速度。

4.有助于民族地区基层治理从被动应对走向智能预警

民族地区基层治理被动应对主要体现为事前无预判、事中无办法、事后无调整,治理过程难以展现主动性和创造性。如果民族地区基层治理长期处于被动应对水平,涉及民族利益纠纷、地区团结稳定等问题时,可能激发矛盾、引发冲突。整体智治可以通过对数据的实时监测和分析发出风险预警,经由突发事件对接、预案、决策、指挥、调度的智慧指挥平台,完成统一指挥和上下联通,帮助民族地区基层治理实现智能防范。云南屏边苗族自治县的应急管理系统就是以智慧治理提升防风险、化风险能力的典型。应急管理系统依靠终端监测站实时监控灾害风险,责任部门根据监测数据分析研判风险等级,遇到灾情险情立即启动县、乡、村、户四级联动应急机制,依靠智慧平台与应急机制迅速应急。

5.有助于民族地区基层治理从简单粗放走向精准高效

民族地区基层治理简单粗放是指治理手段单一,在系统治理、源头治理、综合治理上存在短板,容易导致“治反复、反复治”问题,难以管长远、管持续,可能引发群众不满和失望,成为民族地区不稳定因素。整体智治追求精准高效的治理效果,只要将治理标准设置到智治系统中,监测设备可以实时感知场景变化,及时将预警信息发送至指挥中枢,形成问题发现、分析、处理、反馈的闭环治理链条。宁夏石嘴山市生态环境信息化管理平台是智慧治理精准化的良好案例。工作人员可以利用监测设备监控污染物排放情况,通过“人防+技防”相结合的方式精准识别污染来源,相比于传统以人为主的单一执法监管模式,智慧治理更加敏锐,管控效果更加明显。

三、实践制约:民族地区基层治理应用整体智治的障碍因素

伴随着数字技术的快速发展,整体智治方兴未艾,一些地区在整体智治上的实践探索取得了积极成效。但是基于民族地区特有的思想观念、地理位置、历史文化、社会生态、经济基础等条件,其应用整体智治还存在一些阻滞因素,需要深入研判,以便让民族地区更好推行整体智治。

(一)整体智治理念的传播与接受问题

整体智治理念的传播与接受程度是治理环境的有机组成部分,两者呈正相关关系。民族地区从基层干部到普通民众都存在不同程度的文化素质偏低、传统观念根深蒂固、思维方式固化陈旧等问题,导致整体智治理念存在浅层化传播、形式上接受的问题,整体智治的认知与接受程度呈现群体化差异。各地政府部门已经认识到整体智治的治理价值,并且开始探索技术平台的构建与推广,但是有的部门在设计执行时如果遇到信息共享或者责任分摊,往往采取排斥甚至抵制的态度,表现出认知上接受、执行上否定的偏差。有些干部生于斯长于斯,受民族地区偏远狭隘视野的限制,对于科技、数字化等概念较为陌生,对整体智治只知其然而不知其所以然,在理论上缺乏相关的系统指导,在实践中缺乏相关的经验积累,对整体智治的实践案例与示范经验知之甚少,造成对整体智治的认知障碍。

(二)整体智治技术的应用与整合问题

在民族地区基层治理中,部门壁垒与平台分散成为整体智治发展的一大阻碍。民族地区基层治理错综复杂,一些部门存在狭隘的部门主义思维,导致技术平台在不同部门之间和不同领域之间的分散,缺乏整体协同效应。同质性技术平台的开发和维护对资源有限的地区造成压力。宁夏在开展整治指尖上的形式主义时发现,有25款应用程序需要进一步整合。不同的数据源和信息系统断裂成一个个数据孤岛,无法实现数据共享和整合,信息壁垒阻碍了信息的流动和互通。不同领域和系统在技术标准和互操作性方面的差异,也会导致技术平台之间出现兼容性和整合性问题。民族地区整体智治技术的应用还要考虑当地民族元素的融合,有些地区只是在界面设计上加入艺术符号和色彩,在视觉上下了功夫,但在深入融合问题上欠缺思考,对如何将语言本地化、民俗活动时代化、文化传承持续化日常化融入整体智治中没有统筹考虑。

(三)整体智治系统的运转与开放问题

一些民族地区整体智治过程中存在运转不畅通、开放不完全问题,主要表现是单向运转而非双向运转、兼职运转而非专职运转、选择开放而非真正开放等。单向运转是指依靠行政职权逐级下派治理任务和指标,通过压力传导单向加压基层,基层分端单纯作为任务执行端,缺乏情况反馈端的权限,导致决策与执行的脱节。兼职运转指的是运营人员往往身兼多职,只能在有限的时间内登录处理,影响平台的回应速度和运转效率。出现兼职运转现象是民族地区基层应付式整体智治的一种表现,一些技术平台是为了应付上级政策需求而不是为满足群众实际需求而被开发的,这些平台一经推出就成了“僵尸”平台,用户活跃度非常低,基本不会投入实际治理应用中。此外,一些技术平台也只是选择性开发功能,以政务审批、登记预约、数据查询为主,对信息公开、征求意见、协商民主、监督举报等功能开发力度不够,群众表达需求、发表意见的渠道还不太畅通。比如,内蒙古在对全区政府网站与政务新媒体抽查时发现,一些政府网站超过3个月未有效回应网民留言,有些信息内容公布不全面,存在多个空白栏目。

(四)整体智治人才的培养与管理问题

民族地区基层干部开展整体智治需要具备基本技能,包括数据收集、数据分析、数据保护等能力,这些需要通过学习和实践来培养。基层干部整体智治基本技能基础不牢,直接影响数据质量,导致数据出现缺失、遗漏、偏差甚至错误,增加应用结果的差错率。此外,还有一些整体智治能力不强的干部无法全面分析和把握基层治理问题和需求,本末倒置矛盾症结点,导致错失调整和纠正的最佳时间。还有的基层干部的应对能力也有待加强,尤其是平台上回复群众质疑和意见时,不会使用群众语言,群众接受度不高。民族地区基层干部以及一些乡村(社区)治理能人、积极分子很多是中老年人,该群体学习能力和适应能力较弱,对新技术新知识的接受周期长,影响整体智治的推广和应用。他们当中还有部分人习惯于依赖过去的经验和方法,拒绝接触不熟悉的新事物,为培训指导增添了难度。

四、思路探讨:民族地区基层治理推行整体智治的路径选择

提升民族地区基层治理效能,需要立足民族地区发展实际,从“思维—机制—资源—平台—人才”层面系统性探索整体智治实践路径(见图3)。

图3 民族地区基层整体智治实践路径

(一)强化数字思维:革新民族地区基层整体智治的理念

推动民族地区基层整体智治,理念革新是前提,至关重要的是培养数字化思维。与单纯依靠个体智慧的传统思维模式相比,数据化思维更加注重借助数据和技术进行思考、决策和解决问题。要不断革新干部群众等治理主体的数字思维,为民族地区基层整体智治营造良好的环境氛围。

一是加强学习培训。可从成熟的整体智治基层地区选拔具有丰富实践经验的基层干部作为培训讲师,分享运作数字化平台过程中遇到的问题,如何有效提升干部沟通、如何优化治理流程、如何提升数据分析决策水平等,就常见问题提出建设性意见,为民族地区基层干部答疑解惑,让他们学到实实在在的知识。民族地区基层政府可以向整体智治示范区派送骨干,通过沉浸式、专业化、场景化实践培训快速提高专业素养,以便回到基层可以发挥传帮带作用,达到以一带十、以十带百的培训效果。

二是鼓励亲身实践。一方面,基层领导干部处于民族地区基层治理系统的核心位置,要自觉拥抱数字技术,在培养数字化思维上起到模范带头作用,在日常工作中习惯应用数字化思维分析决策。要真正把数字化平台用起来,部门内部首先实行信息共享、协同办公,优化工作流程,推动跨部门合作,提高工作效率和质量。另一方面,基层普通干部是基础数据与群众的连接桥梁和基础骨干,要注意在日常工作中循序渐进地应用数字分析工具和平台,积累数据化思维的应用经验,创新治理方式,将过往经验与数据技术相结合,提升治理的精准度。

三是强化宣传引导。加强数字化基础设施建设,让数字技术进入群众日常生活,引导他们更多通过技术平台参与协商讨论,让数据化思维潜移默化为他们的习惯性思考方式,使其能够以温和理性的主人翁姿态参与到基层治理中。

(二)推动整体运转:加强民族地区基层整体智治的规划

边疆民族地区由于发展水平、体制机制、政策法规、技术能力等诸多限制,多元化的公共服务供给主体之间在组织和功能等方面处于分散和断裂状态[35]。实现整体智治的逻辑起点在整体,整体化运转机制为智治提供支撑和保障,二者有机结合才能形成整体智治的最终状态。整体化运转是指不同领域、不同层级、不同主体之间形成相互联系、相互协作的综合运转机制。它强调的是整体性和系统性,将各个方面的资源、力量、信息、决策等要素有机地结合起来,形成一个协同发展、整体运作的生态系统(见图4)。

图4 民族地区基层整体智治规划设计

首先,强化整体化运转的顶层设计。要借鉴发达地区整体智治实践经验,加强地区交流与合作,为民族地区整体智治的顶层设计提供更广阔的思路。围绕整体智治科学理念和技术标准,立足于民族地区特色,为民族地区量身定做专属整体智治平台,确保平台的功能和应用满足实际需求。建立统一的数据标准和格式,制定地区数据共享协议,确保跨层级、跨地区数据的互通和兼容性,以便可以纵横交错,实现数据的流通。

其次,理顺整体化运转的执行流程。要明确各部门在整体化执行中的责任和分工,确保问题识别、分析、研判、处置各环节环环相扣,相互衔接。根据不同任务的性质、复杂程度和紧急程度,确定合理的处理时限,给予适当的压力,以推动部门及个人的执行效率。

再次,增强整体化运转的监督反馈。要建立向下监督与向上反馈双轨并行的双向机制。针对各部门执行情况进行监督和考核,跟踪评估任务执行情况,健全奖惩办法,不断调整优化执行效果。上级部门应以开放的心态接纳和倾听来自下级部门的建议,共同解决问题。确保向上反馈渠道的畅通,规定反馈的具体流程、责任和时限,以及反馈结果的回复方式,让下级部门反馈的问题能够得到及时的关注和处理。

(三)优化资源配置:强化民族地区基层整体智治的支撑

民族地区自身财富积累能力有限,缺乏推进高质量发展的财政投入能力,融资能力较差[36]。整体智治系统的构建需要雄厚资源作为支撑,通过综合性整合实现优化资源配置,是民族地区实现整体智治的基础。

一是加大数字资源下沉。要加大光纤、宽带等网络基础设施的覆盖率,确保民族地区网络到户,实现全区域全覆盖,打通网络连接“最后一公里”。改善民族地区网络环境,为群众提供更高速、更稳定的传输服务。根据不同区域特点合理设置传感器、监控设备等终端,实现对公共场所、山川湖泊等的实时监测和管理。促进教育、医疗、党建等优质数据资源共享,不断消除数字鸿沟。

二是促使人力资源下沉。技术人员是民族地区基层整体智治系统建设和维护过程中不可缺少的关键人物。要鼓励程序员、工程师、分析师、规划师、评估师等专业人员下沉基层,优化数字技术平台编程,加大对民族地区基层治理的技术支持。

三是促使资金资源下沉。应设立民族地区整体智治专项资金,用于数字技术系统的开发维护和推广应用。创新社会资本引入和合作机制,引导和鼓励社会资本参与网络升级、生态保护、文化传承、旅游开发等民生项目,推动民族地区基层社会形态的变革,在促进经济增长和社会进步的同时,带动治理资源的优化配置。

(四)增进协同合作:搭建民族地区基层整体智治的平台

民族地区通常地广人稀、交通不便,经济社会发展与教育文化水平整体偏低,科技应用普及能力不强,而治理理念不统一、治理措施碎片化、各扫门前雪、各自为政的现象和问题比较突出,需要协同而又难以协同,成为凸显的困境和突出的问题[37]。民族地区基层治理从单一管理向多元治理转变,解决治理过程中的条块分割、信息壁垒问题,亟需以数字技术为基础搭建整体智治平台推动协同化合作(见图5)。

图5 整体智治协同合作平台

一是加强部门协同。要建立信息共享与交流机制、决策协调机制和资源统筹机制,探索完善线上务虚会议形式,规范议事决策程序,严格按照程序讨论重大事项、重点工作、重要问题,确保不同部门的意见得到充分的考虑和协调,也避免一些部门推诿塞责,由此转变基层治理中各自为政的现状,以实现整体化运转。

二是加强区域协同。要健全民族地区省(自治区)、市、县(城区)、镇(街道)、乡村(社区)五级协同体系,通过建立机制构建横纵串联的合作平台,构建“一盘棋”“一张网”共建共治网络,确保各方朝一个方向努力。探索地方联合治理模式,实行联合调研、联合检查、联合研究、联合治理,推动问题得以标本兼治。

三是加强干群协同。要设计统一的协同的机制,推动各个部门、组织和利益主体之间的协作和合作,形成相互依存、相互支持的共同体。保持信息公开、意见征集、决策讨论、咨询反馈、社会监督等的渠道畅通,鼓励群众参与协同治理。搭建政企合作平台,引导企业在基础设施优化、公共服务能力提升和治理平台维护升级等方面发挥作用,积极履行社会责任。

(五)注重人才培养:夯实民族地区基层整体智治的基础

民族地区民俗民风淳朴,文化绚丽多姿,呈现一些民族成片聚居和多民族交错杂居的状况,对民族地区干部要求具备政治素质过硬、专业技术和业务能力高的特点[38]。加强民族地区基层整体智治人才培养,提升基层干部整体智治素养,需要持续完善政策措施。

一是吸引专业人才。政府部门应该有规划地鼓励本地院校设立数据科学与大数据技术专业,采取校企共建的方式,与大数据相关企业及机构联合建立大数据人才实训基地。同时,制定相关福利支持政策,引进具有扎实理论知识和丰富实操经验的优秀人才,让高层次技术人才能够长久稳定地“留”下来。

二是采取激励措施。要奖励激励一批民族地区基层整体智治的积极学习者、积极应用者和积极推广者,在基层地区营造出大力弘扬使用数字技术、提高数字技能的良好氛围,转变传统治理方式和治理文化。加强培养具有创新型治理理念和治理能力的干部,将数字素养作为评优评先和奖金分配的参考依据。

三是进行能力比拼。业务比拼是检验基层干部数字素养和能力的重要法宝。定期开展跨部门、跨区域的专项比赛,可以采用线上、线下相结合的方式,检验干部的数字思维、服务思维、用户思维和分析思维,加强干部间业务交流,培养出“思想牢、业务精、能力强”的数字治理人才。