国土空间规划背景下南安市城北片区控规修编编制路径探讨

曾逸君

（南安市自然资源局）

1 引言

2019年5月，随着《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》[1]的出台，“五级三类四体系”国土空间规划体系被确立，正式吹响规划体系改革的号角。“三类”中的详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。意见明确提出在城镇开发边界内编制详细规划，在城镇开发边界内的详细规划即为国土空间控制性详细规划。因此，控规技术改革与编制路径转型的研究成为当下重要的议题。

2 南安市城北片区概况

南安市在国土空间规划改革的推动下，秉承生态文明发展理念，结合资源环境承载力评价、国土空间开发适宜性评价的“双评价”体系，基本划定城镇开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线。

城北新区作为南安市中心城区北进战略的前沿，未来南安市政治、经济、文化中心，是南安市城市空间北拓南进的重要支点，也是南安市现代城市风貌形象展示的重点区域及门户地区，规划总用地面积为11.52km2。南安市政府“创建城市客厅，打造未来新城”，力争将城北片区打造为生态绿城、烟火暖城。目前，该片区控规修编已展开编制，形成初步成果。因此，本文以《南安市城北片区控制性详细规划（修编）》为例，详细分析国土空间规划背景下南安市城北片区的控规编制路径。

3 当前控规编制存在的问题

3.1 原有规划技术标准、编制技术难以适应新时期国土空间规划要求

国土空间规划要求对全域、全要素进行统筹，其中就包括非建设用地。原有的控规规划技术标准聚焦在城市建设用地上，缺少对生态空间、农业空间的用地分类指引，非建设用地在规划图上可以理解为“一片绿”。

编制技术也比较单一。由于南安没有建设完整的控规信息平台，缺乏统一的基础数据入库标准，加上编制手法单一，编制多依靠工作经验，相关指标的确定具有主观性，造成编制内容冗杂，科学依据不足，成果参差不齐，无形中增加了许多工作量，降低工作效率，造成资源浪费。

3.2 原有控规编制套用大城市标准，造成空间尺度大

空间尺度一般是指开展研究所采用的空间大小的量度。城北片区空间尺度大主要表现在两个方面：一是建筑尺度大，二是道路网尺度大。

作为南安北门户，城北片区的规划建设一直走在前列。但是也面临一些问题，如沿溪一排住宅多为80米左右的高层建筑，给行人造成压抑感和幽闭感，导致视墙效应，城市天际线缺乏变化，阻断城北片区与老城区的视线廊道。

片区规划路网相较道路设计规范存在道路网密度偏大，路网间距较窄的问题。根据《城市道路交通规划设计规范》（GB 50220-95）建议的城市道路网规划指标，中等城市道路网密度（km/km²）为：主干路：1.0km/km²～1.2km/km²，次干路：1.2km/km²～1.4km/km²，支路：3km/km²～4km/km²。根据道路设计规范及实际经验估算，主干路间距宜为1.5km/km²～2km，次干路间距宜为1.4km/km²～1.8km，支路间距宜为0.5km/km²～0.8km。

城北片区路网规划中，主干路道路网密度约为1.9km/km²；次干路道路网密度约为1.2km/km²；支路道路网密度约为4km/km²。主干路间距约为0.8km～1.2km，次干路间距约为0.4km～0.6km，支路间距约为0.1km～0.3km，如图1所示。

图1 南安市城北片区控规路网规划

3.3 存量工业土地占比大，绿化用地预留不足

根据2022年城北片区土地现状调查数据，工业用地总面积约为2km2，占城北片区总用地比例约为17.4%。留在城区的工业企业中，既有无法新增工业用地制约发展的成长型企业，也有成长性不足、停减产，甚至是“僵尸”企业，大多属于低效用地。以往粗放的工业生产活动容易带来空气污染、水污染、土壤污染等一系列环境问题。既占用土地资源，又影响产业布局优化和城市周边生活环境保护。

加之绿地布局零星，未形成完整的绿地系统，沿溪开发空间较少，尚未形成健康的生态廊道，不利于城市通风，容易造成热岛效应，无法为片区居民提供一个绿色、舒适、健康的居住环境，为城北片区作为宜居新城埋下隐患。

4 南安市城北片区控规修编新路径

4.1 协调对接国土空间规划技术标准体系，加强控规编制和管理的信息化融合

在众多标准规范中，重点协调对接以《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》（以下简称《指南》）为基础的技术标准体系。相较《城市用地分类与规划建设用地标准GB50137-2011》，《指南》继承和延续了关于建设用地类型的分类。同时还增加了对于生态空间、农业空间等非建设用地空间的细分，按照“山水林田湖草”生命共同体的理念，细分为耕地、园地、林地、草地和湿地等用地。

根据第三次全国土地调查成果，城北片区控规对于非建设用地及农林用地进行细分，下一步可制定片区城市开发边界外的生态空间的生态保护和修复管控图则，加强对非建设空间的规划治理和项目安排，协调林业、农业、水利等部门在各自领域的空间规划意图与管控要求，落实在空间蓝图上。

目前，国土空间规划的信息化平台正在建设之中，相应的制度体系也有待完善。控规是国土空间规划的重要组成要素，依托信息化平台，加强控规编制和管理的信息化融合成为大势所趋。将规划的基础数据入库，指导控规编制与管理，将已批控规及时纳入信息平台，有利于提高规划管理工作的效率，实现控规数据信息标准化[2]。

针对原有控规编制体系中指标主观化问题，未来可结合国土空间开发适宜性评价和资源承载力评价结论，在控规中设定土地资源、水资源、矿产资源等有限资源的利用上限，并作为强制性的约束指标，科学确定发展规模，提升规划的科学性。主要规划指标也应参照《福建省城市规划管理技术规定（2017）》中关于住宅、商业、旅馆建筑容量控制指标的规定执行。同时控规编制单位也应该加强规划设计人员的技术培训，提高编制技术手段，而不局限于CAD、PS等画图软件的应用。

4.2 科学规划片区路网，塑造城市健康通风廊道

城市道路作为城市交通循环系统的神经组织，不仅承担着片区内部集散和出入的交通功能，还为区域内的群众提供生活服务功能。但是过密的路网也会给城市造成负担。套用大城市的道路规划尺度明显不利于中等城市的交通体系的健康发展。因此，统筹城市开发边界范围，避开非建设用地，梳理片区道路的布置，确保道路规划的合理性意义重大。

在规划中提出合理路网建设时序，在保证片区交通通行顺畅的前提下，引导城市结构脉络和用地布局。城市交通和城市用地开发的关系不应该仅仅停留在互相依赖、互相迁就的层面上，还应该相互促进，协同发展，为城市的规划建设注入新的生机。

城市道路是展现城市风貌、历史文化、精神文明的场所。无论开车还是步行，街道都是人们阅读、品味城市的一扇窗口。除此之外，城市道路还兼顾城市通风、日照的需求。生态文明背景下道路规划的创新路径可通过建设城市通风廊道，达到提升城市环境健康水平的目的。目前，南安市的西溪及两侧公园绿地已形成天然的通风廊道。为提高城市的空气流动性、缓解城市热岛效应，提升人体舒适度，规划可以结合城市风向，依托南北向道路构建生态廊道，为城北片区引入来自西溪通风廊道的新鲜空气，结合绿地系统规划，提升道路两侧绿化景观，将道路打造成集通风、景观、日照、交通等功能于一体的城市开敞空间。城北片区现状还有许多成片村庄，未来可通过建筑高度和容积率的控制来形成区域内的通风廊道，在建筑高度方面，依据城市总体要求及城市设计特点，结合城市用地空间布局以及用地开发强度的需要，对建筑高度限高原则上予以设定[3]。

4.3 转变控规价值导向，完善城市生态系统规划

在国家大力推进生态文明建设的背景下，我国控规价值导向亟须从土地扩张建设式的增量型发展转向城市更新改造式的存量型发展。

城北片区控规修编正处于这一历史过渡阶段，设计思路、规划理念应响应政策、顺应形势，从原有“发展”的单向思维向“发展与保护相统一”的复合型思维转变。既要通过存量规划、有机更新等方式充分提高土地利用效率。又要践行珍惜资源、节约能源的环保理念，守好生态底线。在面对存量用地的复杂产权关系，要做好全面调查，梳理历史脉络，协调各方利益，提出最优方案促进片区项目落地。

随着《福建省人民政府办公厅关于加快推进工业企业“退城入园”转型升级的指导意见》出台，为城市更新改造创造了机遇，城北片区的工业用地可参照政策选择“入区入园”或者“三旧改造”等方式，为城北新区建设腾出宝贵资源。

完善城市生态系统规划，打造景城融合的公园城市典范。城北片区依托现有的“一溪环绕，两山辉映”的自然水系、山体框架，打造生态共生的复合绿境，构建城景共融的风貌体系。以西溪滨水景观、凤凰山为生态本底，着重展现“显山露水、绿网交织、城景共融”的自然特色，将生态文明理念贯穿规划的全过程，充分利用城北片区的自然山水优势塑造精品生态公园，打造“四廊，多节点”绿地系统。规划应加强城北新区内部生态结构与老城区生态网络的联结，强化西溪两岸的连通。以西溪生态廊道为基础，形成点、线、面结合的网络状城市复合绿地系统。

5 结语

在国土空间规划体系重构背景下，本文结合《南安市城北片区控制性详细规划（修编）》，在分析规划及现状存在问题的基础上，从适应新时期规划技术标准体系、道路系统的优化、城市生态系统规划的构建等方面阐述了控规编制新路径。