以检察建议助力基层社会治理现代化的路径

王庭霞 宋厚俊

摘 要：随着三大诉讼法的修改和检察改革的纵深推进，检察建议已日益成为检察机关依法履行法律监督职责的重要方式。受制于检察机关自身以及法律监督环境等原因，当前检察建议助力基层社会治理现代化还存在效力不明确、强制力不足，有关衔接配合机制不完善，未形成合力等短板与不足。从创新工作方法，形成监督合力；加强队伍建设，激发内生动力；强化履职担当，营造法治环境等方面构建符合时代特征和基层社会治理现代化要求的检察建议工作机制探寻路径。

关键词：检察建议 社会治理现代化 法治建设 检察改革

近年来，Z县人民检察院认真贯彻落实中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的有关决策部署，把检察建议作为助力基层社会治理现代化的重要抓手，2020年至2022年共制发各类检察建议741件，总体上在推动人民法院再审、纠正司法机关违法、督促行政机关依法履职、推动相关部门出台长效机制、推动多部门联合开展专项整治以及保障特殊群体合法权益等方面都取得了一定的成效，比较有力地推动了当地法治建设。同时，此项工作呈现出如下特点：一是针对类案的建议少，针对个案的建议多；二是社会治理类建议少，其他类型的建议多；三是虽然建议数量多，但是推动相关部门制定长效机制或开展专项整治的数量少。这反映出：在基层，当前检察建议工作总体上仍然处于社会治理效能发挥不足的现状。

一、当前基层检察建议工作存在的短板和不足

（一）检察建议法定效力不明确、强制力不足

现行法律关于检察建议的规定，总体上仅赋予检察机关检察建议权而并未确立检察建议的法律效力，造成实践中检察建议的落实和整改难以得到保障。在前述741件检察建议制发后，因被建议机关不回复或不整改，检察机关共提起行政公益诉讼6件，法院判决均支持检察机关的诉讼主张。但是，由于于法无据，这些判决虽然支持检察机关的诉讼主张，却均未就相关行政机关对检察建议不回复、不整改行为本身应承担的责任作出判决。这种现状，导致对检察建议不回复或不整改的成本很低，使得实践中在一些相同的违法问题上检察机关和被建议单位陷入“建议—整改—边整改边犯—再建议再整改—再整改再犯”的怪圈。

（二）有关衔接配合机制不完善，未形成监督合力

1.检察监督与党委领导、人大监督尚未形成分工协作的监督配合机制。从Z县的情况看，检察机关并未形成常态化向党委、人大报告一定时期检察建议工作的机制，检察建议的回复和整改落实情况也尚未纳入各级执法、司法机关向党委和人大报告工作的内容，造成了党内监督和人大监督在检察建议回复和整改落实过程中缺失，导致检察建议不能充分借助党委领导和人大监督的力量来提升社会治理效能。

2.检察监督与纪检监察监督尚未形成衔接顺畅的责任追究机制。从Z县的情况来看，检察机关和纪检监察机关之间对检察建议整改落实回复情况的监督衔接机制仍然不完善，以前面提到的6起行政公益诉讼案件为例，6起案件均未移送纪检监察机关依纪依规处理相关单位和责任人对检察建议不回复不整改不落实的责任。纪检监察监督在检察建议整改落实中缺失，进一步弱化了检察建议在国家治理体系中的功能。

3.检察监督与民主监督、社会监督、人民群众监督等尚未形成优势互补的协同机制。从Z县情况看，当前政协、民主党派、人民团体、基层组织、其他社会组织和人民群众在检察建议制发和整改落实中的参与度普遍不高。既容易导致部分检察建议的针对性、时效性不強，又容易导致政协、民主党派、人民团体和人民群众等在检察建议整改落实中的监督作用发挥不够。

二、造成当前基层检察建议工作不足的原因

（一）检察机关自身的原因

1.人员编制相对不足，“案多人少”的矛盾依然存在。检察改革后基层检察机关人员和编制大幅削减，但履行的职能和承担的业务总体上却不减反增，基层“案多人少”“事多人少”的矛盾仍然存在。从Z县人民检察院的情况来看，虽然2018年检察改革以来多次对内设机构和办案团队进行调整、优化、重组以适应检察工作发展的时代要求，但受制于现有的人员和编制，总体上仅能保证刑事检察、控告申诉检察、刑事执行检察等传统职能的正常行使和检察行政工作的正常运转，客观上仍然存在较大的监督盲区，限制了检察监督职能的充分发挥，削弱了检察建议在基层社会治理体系中的功能。

2.法律监督能力亟待提升，检察队伍专业化亟需加快。从Z县人民检察院队伍建设的现状来看，法律监督能力不足的问题在行政检察、公益诉讼检察领域尤其突出。由于这些领域涉及的法律法规领域广、种类多，相关部门规定和专业知识体量巨大且经常更新迭代，对于检察人员的法律、政策水平要求非常高，基层检察人员基本都处于边学边干状态。同时，长期以来基层检察人员的主要时间和精力普遍投入在办案工作上，系统化的业务培训严重滞后，能力不足的问题仍然未得到有效的解决。这样造成检察建议类型单一、质量不高等问题长期存在，给检察建议的严肃性和权威性带来负面影响。

3.工作考核体系、指标不够完善。从G省的情况来看，目前对检察建议工作的考核仍在检察机关内部进行，考核内容涉及建议数量、回复率、整改率等，考核体系和内容虽然较为系统完备，但容易导致基层检察院因考核需要片面追求数据而忽视检察建议的质量和效果，造成部分检察建议必要性不高、针对性不强、监督效果不好等问题，进一步削弱检察建议的严肃性和权威性。

4.检察一体化履职需持续深化。近年来，G省在推动检察一体化履职方面开展了许多有益的工作，但总体仍然停留在上级院领导下级院的层面，在上级院常态化派驻检察官到下级院开展一定时期的工作、融合上下级院检察力量联合开展监督等方面，措施还需要进一步落细和落实。基层检察院之间各自为政的情况仍然普遍，在跨行政区划等检察工作中尚未形成一体化履职的工作格局。基层院内部受“案多人少”的队伍现状和部门间、业务条线间业务目标考核任务等因素的影响，各部门、各条线合力开展监督的自觉性、主动性、积极性普遍不高。

（二）监督环境方面的原因

1.严格执法和依法行政尚未在基层的一些部门和行业形成风尚。3年制发741件检察建议，采纳率100%，仅从数量上就能反映当前在基层一些部门和行业中，法治意识淡漠、法学修养偏低、依法行政能力不足等问题仍然大量存在，不作为、慢作为、乱作为等违法违规问题屡禁不止，法治建设任重道远。

2.受制于行政职能交叉和地方经济发展现状，部分检察建议整改效果不佳。从Z县的情况来看，部分行政执法单位之间存在职能交叉的情况，实践中执法单位间经常在检察建议的整改落实上互相推诿扯皮，导致部分检察建议的整改久拖不决。此外，部分检察建议整改需要数额巨大的资金，受制于地方经济发展现状，部分检察建议整改进度缓慢、整改效果不佳。

3.跨部门大数据协同办案平台建设滞后。从Z县的情况来看，现阶段检察机关与行政执法部门之间的大数据协同办案共享平台建设仍然停留在探讨和摸索的阶段，检察机关对行政执法活动的监督线索仍然来源于受理控告举报、通过办案发现等传统方式。

三、检察建议助力基层社会治理现代化的路径

检察监督作为法治保障中重要的一级，更加自觉地融入“共建共治共享”的社会治理体系，构建符合时代特征和社会治理现代化要求的监督机制，既是检察机关作为国家法律监督机关的重要使命，也是检察建议充分发挥社会治理效能的重要路径。结合近年来Z县人民检察院检察建议工作的实践，当前检察建议助力基层社会治理现代化，可以通过以下途径：

（一）创新工作方法，形成监督合力

1.毫不动摇坚持党对检察工作的绝对领导，努力推动检察建议落细落实。要建立和完善常态化向党委汇报一定时期检察建议工作的机制，推动将检察建議回复及整改落实情况纳入各级执法司法部门向党委汇报工作内容和党委巡视巡察等的范围，依靠党的领导解决好整改资金短缺、整改意识不足、整改措施不力等问题，努力在宏观决策和微观推动的层面强力提升检察建议的社会治理成效。

2.积极推动立法完善和建章立制，努力为检察建议工作提供法律和制度保障。一方面要积极针对检察建议的法治保障不足问题开展深入调查研究，推动加快公益诉讼立法等相关法律的立法进程，解决好国家法律与党的政策衔接滞后等问题。另一方面，要密切检察机关与纪检监察机关的联系，建立和完善检察建议向纪检监察机关通报制度、对检察建议不回复或不整改线索移送纪检监察机关制度等，依纪依规追究相关单位和人员对检察建议不回复、不整改、不落实的责任，以党纪政纪之力护航检察建议的回复整改落实。

3.充分整合各种监督资源，逐步建立督促检察建议落地见效的协同体系。要积极主动向人大报告一定时期检察建议工作开展的情况，推动将检察建议回复和整改落实情况纳入人大执法检查、审议有关工作报告、专题询问和选举罢免有关人员等的评介指标。要在检察建议的整改落实中充分发挥群团组织、各类社会组织的监督、督促作用，鼓励和支持他们积极参与检察建议整改落实情况的跟踪督促。通过融合各种监督资源，形成监督合力，不断推动检察建议落地见效。

4.充分听取社会各界的意见建议，不断提升检察建议的针对性和时效性。要建立和完善检察建议制发前听取政府、政协、民主党派、人民团体、基层组织、社会组织等意见建议的长效机制。要探索和建立涉案当事人和各方利害关系人充分参与检察建议制发过程的机制。要更加充分地发挥人民监督员、特约检察员、专家咨询委员、特邀检察官助理在检察建议制发和整改落实中的咨询、指导等作用。通过广泛听取意见，找准检察建议助力基层社会治理的切入点、关键点，持续提升检察建议的针对性、时效性。

（二）加强队伍建设，激发内生动力

1.始终坚持政治引领，为解决其他问题奠定基础。要毫不动摇地坚持政治建检，铸就绝对忠诚的政治品格，确保党对检察工作的绝对领导落到实处，确保检察工作沿着坚定正确的政治方向前进，确保检察队伍以高度的政治自觉依法履行各项检察职能，在党的领导下推动各项检察工作全面协调充分发展。

2.科学布局人员编制，解决好基层检察监督力量不足的问题。要全面贯彻落实中央关于司法体制改革的有关精神，根据基层经济社会发展和案件数量变化，适应基层法律监督工作需要，优化编制布局，人员编制适当向基层倾斜，切实防止各级院之间业务工作量“头小尾大”人员编制却“头大尾小”等反常现象，尽可能将有限的监督资源放到监督一线、放到基层一线，切实改变基层检察监督力量不足的现状。

3.大力提升监督能力，解决好检察建议质量不高、效能不足的问题。一是提升法律政策水平，加快推动队伍专业化，夯实新时代开展法律监督所需的知识储备基础。二是要提升化解矛盾能力，充分发挥检察建议“抓前端、治未病”的功能，使检察建议成为畅通矛盾化解的重要通道。三是提升依法监督的能力，在党委的统一领导下，依法独立公平行使检察权，以检察建议为载体，促进区域依法治理。

4.持续深化检察一体化履职，解决好各级检察院合力不强的问题。基层检察院要统筹好内部各业务部门、各业务条线的资源和力量，努力开创更具合力的一体化履职局面。上级检察院要科学统筹全辖区的监督资源，重点在支持、帮助基层检察院解决人力、物力、权限不足等问题和困难上下功夫，要鼓励上级院检察官到条件艰苦、情况复杂、案件量大、矛盾集中的基层院检察院锻炼成长，建立和落实上级检察院派驻检察官到基层检察院工作的长效机制。多举措努力实现资源一体化、监督一化，有力推动检察建议提质增效。

5.不断优化考核模式，解决好检察建议考核体系和指标不够完善的问题。要优化考核指标，变数据考核为效能考核，把社会治理效能作为检察建议的“生命线”。着重考核检察建议推动解决了多少基层社会治理问题，在推动当地补短板强弱项堵漏洞方面取得了哪些成果。着重考核检察建议推动解决了多少人民群众急难愁盼的问题，在化解矛盾和保障国家、集体和公民利益方面取得了何种效果。着重考核检察建议在推动当地治理体系和治理能力现代化方面发挥了何种积极作用，促进当地建立和落实了哪些立足当前、面向长远的社会治理机制。同时也要把监督机制、体系路径、方式方法的创新等纳入考核范围。通过考核的导向作用，更加精准地查找一定时期检察建议工作存在的短板不足，不断提升检察建议的社会治理效能。

6.持续深化“智慧检务”建设，解决好科技应用不足等问题。要强化大数据、云计算和物联网等各种信息数据的集成运用，持续提升检察建议工作数据化、智能化的水平。要加快推进检察机关和行政执法机关执法间司法大数据办案共享平台建设进程，解决目前检察机关与行政执法机关数据不互通、信息不共享等问题。要注重检察人员科技应用能力的培养，注意防止出现“智慧检务”建设“建用两张皮”的情况。充分运用现代科技和信息化手段，以科技之力助力检察建议提质增效。

（三）强化履职担当，营造法治环境

1.强化能动履职，发挥监督作用督促执法司法机关查漏补缺。要更加充分地发挥法律监督职能作用，对符合监督条件的违法失职行为，发现一起监督一起，用法律监督的力量督促司法机关公正司法、行政机关依法行政，不断满足人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的新需求。

2.强化依法监督，发挥示范作用带动执法司法机关依法履职。要处理好大胆创新与依法监督之间的关系，注意吸取2022年6月1日G省G市某检察院在小学教材、少儿读本专项检查过程中履职不当引发网络舆情的教训，把“严格依法”作为制发检察建议不可逾越的红线，通过严格依法和公正监督的实际行动，弘扬法治精神，发挥表率作用，带动当地执法、司法部门自觉提升法治意识，推动在基层全面形成严格执法、公正司法的风尚。

3.强化普法责任，发挥宣教作用提升全民法治观念。要将检察建议工作纳入检察宣传的重要内容，通过发布典型案例、深化检务公开、开展执法司法培训等形式，依托新闻媒体、“两微一端”等宣传平台，积极开展检察宣传进机关、进社区、进企业、进校园、进农村等宣传活动，广泛宣传检察建议工作，不断增强全社会厉行法治的积极性和主动性，推进区域法治政府、法治社会建设，为全面依法治国和中国式现代化强本固基。