提升领导干部法治能力应把握的重点

文_王 飙

党的二十大报告指出，“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”。领导干部作为党和国家事业的“关键少数”，具体行使党的执政权和国家立法权、行政权、监察权、司法权，是全面依法治国的关键，是全面依法治国的重要组织者、推动者、实践者，对全社会的法治建设具有风向标作用。领导干部只有切实提升法治能力，自觉运用法治思维和法治方式，带头厉行法治，认认真真讲法治、踏踏实实抓法治，强化法治建设内生动力，建成法治国家、法治政府、法治社会的目标才可能变成现实。

一、领导干部提升法治能力的时代要求

第一，全面依法治国亟须领导干部提升法治能力。法治兴则国家兴，法治强则国家强，全面依法治国是全面建设社会主义现代化国家的坚实保障。要让法治理念落地生根，保证国家各项工作法治化见行见效，使尊法守法学法用法、维护法治权威在全社会蔚然成风，打造依法履职、恪守程序的政府，培育信仰法治、依法治理的社会，各级领导干部必须不断提高法治能力，以敬畏之心更加严格依法用权，更加自觉依法履职。然而，相较于全面依法治国的高标准、严要求，部分领导干部对法律法规的学习还不够重视，依法履职的理论素养还不够深厚，工作细节中的法治要求还不够明晰，特别是在运用法治思维和法治方式推进全面深化改革上还存在本领短板。

第二，推动高质量发展亟须领导干部提升法治能力。发展是解决中国一切问题的关键，是当代中国最鲜明的时代特色，也是当前全体领导干部必须扛起的使命任务。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出并贯彻新发展理念，着力推进高质量发展，推动构建新发展格局。党的二十大进一步把贯彻新发展理念作为新时代我国发展壮大的必由之路，要使新发展理念得到完整、准确、全面贯彻，必须把法治作为重要助推力，通过科学民主的立法设计、严格规范的文明执法以及公正高效的司法活动，为创新发展起到支撑作用，为协调发展提供有效机制，为绿色发展更好保驾护航，为开放发展注入强大动力，为共享发展夯实制度保障。领导干部只有掌握和运用好法治思维和法治方式，使新发展理念与法治深度融合，新发展理念才可能成为共同的社会实践，助推经济社会高质量发展。如果领导干部不懂法守法用法，不为市场主体的生产经营和合法权益提供有力法治保障，打造法治化营商环境就会落空，市场主体的干劲和信心也会受到严重影响。

第三，防范风险化解矛盾纠纷亟须领导干部提升法治能力。稳定是社会改革发展和人民群众共享改革发展成果的前提条件。习近平总书记在二十届中央全面深化改革委员会第一次会议上指出，实现新时代新征程的目标任务，要把全面深化改革作为推进中国式现代化的根本动力。改革势必带来社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、价值观念深刻变化。当前，我国经济社会发展不平衡、不协调的问题依然突出，各种社会矛盾和风险越来越凸显，历史问题的复杂程度、敏感程度、艰巨程度并未降低，而新情况、新问题、新矛盾又不断涌现。及时高效地化解矛盾纠纷成为各级领导干部面临的一道“必答题”。法治有着理性、规则性、程序性、执行保障性等特点，带有定纷止争的基因，是减少矛盾纠纷的重要手段，也是化解矛盾纠纷的最佳方式。良法可以在事前提供行为指引，减少矛盾纠纷产生；事中提供解决机制，及时有效化解矛盾纠纷；事后提供救济渠道，通过矫正正义恢复社会秩序，全过程保障善治。因此，领导干部只有运用法治思维和法治方式来处理改革积累的社会矛盾和调和人民群众内部的利益冲突，才能取得最长时效、最佳效果的社会稳定。如果领导干部信奉法治不如人治，不用法治思维武装头脑和法治方式化解各类矛盾纠纷，各种矛盾纠纷只会越来越凸显，就很难获得人民群众最广泛的支持，社会长治久安也就无从谈起。

二、当前领导干部提升法治能力的误区

第一，在追求行政效率中忽视目的正当性。目前，行政的繁重性、紧迫性和社会成员对于公共行政的依赖性、期许性越来越高，行政机关不应囿于依法行政的最低标准，更应主动积极地追求效能性。但实践中，部分领导干部过于强调工作效率，没有将以人民为中心作为工作的出发点和落脚点，导致忽视群众利益、逾越法律红线的问题时有发生。譬如，最高人民法院发布的8起人民法院征收拆迁典型案例（第二批）之四“陆某诉江苏省泰兴市人民政府济川街道办事处强制拆除案”，被告片面追求行政效率，采取了有组织的强制动迁，在无任何法律文书依据、未征得原告同意的情况下，将原告后院及其附着物拆除运离。最终，生效判决从基础事实出发，结合责任政府、诚信政府等法律理念和生活逻辑作出合理判断，确认被告拆除行为违法。

第二，在强调安全稳定中忽视行政合法性。加强信访治理和积案化解对巩固党的执政根基、维护社会大局安全稳定、推动社会治理现代化具有重要意义。但部分领导干部在权衡“发展”与“稳定”的价值目标时，往往过于强调稳定，涉及维稳事件时多偏向于依靠行政手段来解决，许多案件的最终处理都依赖于领导接访、批示，强化了群众心中“人情大于法，领导批示大于法”“越是大领导越管用”的错误认知，并产生“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的错觉，在一定程度上削弱了法治的权威性。譬如，在“吴某不服福建省龙岩市劳动和社会保障局工伤行政确认案”（〔2011〕岩行终字第72号）中，原告诉称，根据龙岩市新罗区广播电视事业局作出的信访事项答复意见书和龙岩市新罗区政府领导批示，其母系在履行工作时受到意外伤害死亡，应认定为工伤，请求撤销被告作出的不属于工伤决定书。生效判决指出，被告具有对辖区职工是否构成工伤作出行政确认的法定职权，信访答复意见和政府领导批示不是认定工伤的法定依据，被告作出不属于工伤的认定，事实清楚，证据确凿，适用法律正确。

第三，在推动改革发展中忽视行政合理性。随着全面深化改革的推进，命令性行政方式、高权性行政方式已无法适应现代治理方式需求，必然要创新出“更少强制、更多协商、更高自由”的柔性行政方式、双方行政方式。对于领导干部而言，既要树立创新思维担当干事，又要在法治框架下选择正确的行政方式推进改革，但稍有不慎就会面临违法风险。譬如，在崔某诉江苏省徐州市丰县人民政府行政允诺案（《最高人民法院公报》2017年第11期）中，被告丰县人民政府为了更好地实现行政目标，促进当地经济发展，创设了具有授益性的关于招商引资的行政允诺。原告基于被告的行政允诺，为丰县引进并建成投产了项目若干，但被告主张原告诉求的涉案项目并非招商引资项目，更不符合招商引资优惠奖励规定，拒不履行行政允诺。生效判决指出，行政机关作出允诺后，在与相对人发生行政争议时，对行政允诺关键内容作出无事实根据和法律依据的随意解释的，不予支持，责令被告依法履行对原告的奖励义务。

第四，在强化风险治理中忽视程序正当性。现代社会的风险分配与传统社会的财富分配一样，自由主义已不足以达成公平状态，需要政府力量的介入，大规模的风险治理逐渐成为一项重要的行政任务。因此，领导干部坚持依法办事，特别是按照风险治理法律法规进行突发公共事件的预防和处置，是做好风险治理工作的基本要求。但在实践中，风险治理工作中的部分法治缺失、领导干部应急处置不规范的现象时有发生。在具体措施不完善的情况下，领导干部在风险治理中行政权力使用的尺度难以把握，难免出现风险思维扩大化的倾向，有些甚至会违背法治原则，造成负面影响。譬如，在轩友富洲公司诉山东省青岛市黄岛区应急管理局行政处罚决定案（〔2022〕鲁02行终92号）中，被告基于原告未履行安全生产的风险监管义务，于2020年7月1日对原告进行立案调查。因案情复杂，被告于2020年7月24日办理了延长案件处理的手续，将案件查结期限延期至2020年9月29日，但没有将延期事由、延期决定、延期结果告知原告。并且，被告于2020年9月2日对原告作出行政处罚决定，于2020年9月7日通知原告听证时间是2020年9月15日14时，而实际于2020年9月14日举行听证会，显然违反了行政处罚的听证程序。因此，生效判决认定被告行政处罚决定存在程序违法。

三、领导干部提升法治能力的路径方法

法治能不能切实推进，各级领导干部是关键，但领导干部的法治素养和能力不会“凭空产生”“莫名提升”，必须在内外结合、学用结合、自律他律结合的基础上逐步推进。

第一，强化法治理论武装。习近平法治思想是新时代推进全面依法治国的根本遵循和行动指南。领导干部作为全面依法治国的“关键少数”，必须深入系统学习习近平法治思想，吃透基本精神、把握“十一个坚持”、明确工作要求，带头做习近平法治思想的坚定信仰者、积极传播者、模范实践者，贯彻落实领导干部要做尊法学法守法用法模范的重要指示精神。一是做尊法的模范，带头尊崇法治、敬畏法律，要深刻认识到，维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现；二是做学法的模范，带头学习法律、掌握法律，不仅要加强业务知识的研习，还要明白法律是履职必备的基本知识，应当根据需要熟悉掌握基础主干党内法规和国家法律；三是做守法的模范，带头遵纪守法、捍卫法治，时时刻刻牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，率先垂范遵守法律、执行法律，以身作则营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治生态；四是做用法的模范，带头厉行法治、依法办事，严格依照法定权限、规则、程序履行职责和提供公共服务。

第二，突出法治实践历练。实践出真知，实践长真才。坚持在干中学、学中干是领导干部提升法治能力的根本途径。领导干部要把依法办事理念根植于头脑中，平时多学一学基础主干法律法规，譬如学习党章和宪法、民法典、刑法等；谋划工作时多找一找所属部门的法律法规，譬如司法行政机关的领导干部要多学习律师法、公证法、仲裁法、社区矫正法、人民调解法等；作决策时多查一查法律依据和法定程序，譬如要熟悉重大行政决策程序暂行条例，通过具体实践强化规则思维、程序思维、公平思维、权责思维，不断增强法治观念和行动自觉。主动适应人民群众民主意识、法治意识、权利意识普遍增强的实际和全社会对公平、正义、法治、安全的期盼，增强公众参与实效，保证人民依法享有广泛的权利和自由，坚持平等保护原则和公正合理原则，把不偏私、不歧视贯彻到履行法定职责的全过程各方面，牢记职权法定，恪守法有授权必须为、法无授权不可为，从头脑中彻彻底底解决“党大还是法大”“权大还是法大”的伪问题。自觉到改革发展一线锻炼，依法全面贯彻新发展理念，到艰苦复杂地区磨炼，增强依法斗争本领，到关键吃劲岗位历练，依法统筹发展和安全，切实在依法应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾中见世面、长才干，在工作实践中不断提升运用法治思维和法治方式观察问题、分析问题、解决问题的能力。

第三，健全学法保障机制。深入学习贯彻《关于建立领导干部应知应会党内法规和国家法律清单制度的意见》，聚焦学习重点，在结合实际中细化应知应会清单；建立长效机制，在干教体系中充实应知应会清单；完善考核监督，在严格考核中聚焦应知应会清单。首先，根据领导干部所属领域和工作不同，一方面要注重制定普遍性的学法清单，不能有遗漏，不能留空白；另一方面则要分级分类制定学法清单，根据不同层级、不同岗位，合理编制学法清单，提升学法质效。其次，切实把领导干部学习党内法规和国家法律纳入干部教育体系，强化外部推动机制，压实学法责任，传导学法压力。充分利用理论中心组学习、党校教学、任职培训、在职培训等组织形式，促进领导干部学习党内法规和国家法律不折不扣落地执行。最后，构建领导干部遵法学法守法用法的内生动力机制，促使“被动学”迈向“主动学”。充分利用年终述法制度、在线学法平台等政策工具，增强领导干部学法用法的责任感和使命感。强化督促考核，制订可以量化的领导干部学法用法情况考核指标体系，作为评价干部素质、精神文明建设、法治示范创建的重要依据，并加强考核结果应用，激发学法用法示范效应。

第四，加强权力运行监督。发挥权力运行监督的压力传导作用，推动讲法治、守规则、重程序成为领导干部的自觉行为和必备素质。加强对重大行政决策的监督，从主体、权限、程序、内容四个方面把好法治关、政策关、为民关，确保每一项重大行政决策都符合形式合法性和实质合理性。加强对行政执法的监督，严把依据关，确保每一项行政执法都于法有据；严把审核关，确保每一项行政执法都经过法制审核和技术审核；严把记录关，确保每一项执法记录都准确无误、客观全面；严把告知关，确保每一项执法记录信息都有效告知当事人，并充分发挥行政复议监督功能，建立典型案例发布和案卷评查等制度机制，坚决整治不当行政行为。加强对司法活动的监督，深化司法体制综合配套改革，完善司法权力运行体系和制约监督体系，最大限度压减司法权力设租寻租空间。加强社会监督，增强主动公开政府信息、主动接受监督的意识，对于影响经济社会发展和公众普遍关心的重大问题，及时充分解释和说明各方主体的意见采纳情况，并通过媒体宣教解读，提高行政透明度，倒逼依法履职尽责。最后，各种监督还要注重相互配合，形成监督合力，增强监督实效，使一切不讲法治、不守规则、不重程序的违法行为都无所遁形。