“家庭”在我国养老服务体系中的职责定位分析

于建明

孝老、敬老是中华民族的传统美德，老年人的“养老”问题长期以来都是由家庭成员在家庭内完成，养老服务体系建设也因此在较长的时间里并未受到重视。老龄化和少子化的加深，加之小型化、核心化等家庭结构的变迁以及人口流动的加剧，进一步凸显了我国的“照顾赤字”[1]，仅仅依靠家庭难以解决老年人的养老问题。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》明确提出，要“支持家庭承担养老功能”，那么支持家庭承担养老中的哪些功能、怎么支持就变成必须回答的问题。对这个问题的回答不仅对于提高老年人的满意度和减轻家庭的压力具有重要意义，对于政府在老年人福利体系的构建中做到既不缺位也不越位、精准施策也具有重要意义。

本文聚焦现有养老服务相关政策对于家庭职责的定位，对支持家庭养老的政策措施进行梳理，从而进一步分析现有政策体系中有关家庭的定位存在的问题，并提出对策建议。

一、现有养老政策体系中的“家庭”

养老服务相关法律、法规、部门规章中有关“家庭”的内容主要包括两个方面：一是“家庭”要做什么，二是政府、社会如何支持家庭。

（一）关于家庭的职责定位尚不清晰

1996年8月29日颁布的《中华人民共和国老年人权益保障法》专设了第二章“家庭赡养与扶养”，指出“老年人养老主要依靠家庭，家庭成员应当关心和照料老年人”，这是关于家庭应该做什么的最具有法律效力的定位。关于赡养人，明确为老年人的子女以及其他依法负有赡养义务的人（包括老年人的配偶，老年人作为兄、姊扶养的弟、妹）。养老内容被明确为“经济上供养、生活上照料和精神上慰藉”三方面。同时规定了对老年人负有赡养义务、扶养义务而拒绝赡养、扶养，情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。2012年12月28日经过修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》增加了“家庭成员应当关心老年人的精神需求，不得忽视、冷落老年人。与老年人分开居住的家庭成员，应当经常看望或者问候老年人”的内容。

2011年印发的《中国老龄事业发展“十二五”规划》在基本原则中提到“着力巩固家庭养老地位，优先发展社会养老服务”。同年印发的《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》在加强社会养老服务体系建设的必要性时指出“我国实行以家庭养老为主的养老模式，但随着计划生育基本国策的实施，以及经济社会的转型，家庭规模日趋小型化，‘4-2-1’家庭结构日益普遍，空巢家庭不断增多。家庭规模的缩小和结构变化使其养老功能不断弱化，对专业化养老机构和社区服务的需求与日俱增”，“加强社会养老服务体系建设，是解决失能、半失能老年群体养老问题、促进社会和谐稳定的当务之急。由于现代社会竞争激烈和生活节奏加快，中青年一代正面临着工作和生活的双重压力，照护失能、半失能老年人力不从心，迫切需要通过发展社会养老服务来解决”。“社区养老服务是居家养老服务的重要支撑，具有社区日间照料和居家养老支持两类功能，主要面向家庭日间暂时无人或者无力照护的社区老年人提供服务。”这里指出了家庭在失能、半失能老年人照护中的力不从心，虽然没有明确在这种情况下家庭应承担什么职责，但是从社会养老服务的发展目标看，无人照料及无能力照料的老年人的照护都可以寻求社会养老服务。由于没有提及使用社会养老服务的资金是否全部由家庭承担，也没有提及政府、社会对于有社会化养老服务需求的家庭是否给予支持，因此对于非政府兜底保障对象而言，社会养老服务的购买能力是关键问题。

2013年《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（以下简称《意见》）等一系列配套文件陆续发布，养老服务体系建设藉此进入快速发展期。《意见》在基本原则中提到，要“支持家庭、个人承担应尽责任”；在主要任务中主要针对农村老年人家庭，提出“充分发挥村民自治功能和老年协会作用，督促家庭成员承担赡养责任”，强调了农村老年人由家庭承担赡养责任。

2017年国务院办公厅发布的《关于制定和实施老年人照顾服务项目的意见》提出，“坚持社会参与、全民行动，注重发挥家庭养老的基础作用”。在具体任务中提出鼓励制定家庭养老支持政策，引导公民自觉履行赡养义务和承担照料老年人责任。同年民政部等部门联合印发的《关于加强农村留守老年人关爱服务工作的意见》的总体要求中提到，要“强化家庭和子女在赡养、扶养留守老年人中的主体责任和法定义务”。关于家庭的主体责任和法定义务具体表述为：“家庭是农村留守老年人赡养和关爱服务的责任主体。子女或其他赡养人要依法履行对老年人经济上供养、生活上照料和精神上慰藉的义务，扶养人要依法履行扶养义务。子女或其他赡养人、扶养人应当经常看望或者问候留守老年人，不得忽视、冷落老年人。支持家族成员和亲友对留守老年人给予生活照料和精神关爱，鼓励邻里乡亲为留守老年人提供关爱服务，避免让生活不能自理的老年人单独居住生活。在尊重老年人意愿的前提下，赡养义务人可与亲属或其他人签订委托照顾协议，相关情况应向村民委员会报备。提高子女或其他赡养人的守法意识，增强村规民约对家庭赡养义务人的道德约束，发挥孝亲敬老典型的示范引导作用。对赡养人、扶养人不履行赡养、扶养义务的，村民委员会、老年人组织或者赡养人、扶养人所在单位应当监督其履行；情节严重的，相关执法部门要依法追究其法律责任”。比起《中华人民共和国老年人权益保障法》的要求更为具体，同时考虑了家庭成员不方便直接进行照顾的情况，并对监督环节有所涉及。同年印发的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》提出，要健全老年人精神关爱、心理疏导、危机干预服务网络，督促家庭成员加强对老年人的情感关怀和心理沟通。

综合以上养老服务相关文件中关于家庭职责的内容可以看出，在对养老服务体系建设中家庭应该承担什么职责的描述非常笼统，定位也不够清晰，既有做全面要求的，也有对诸如精神慰藉等某一方面提出要求的，要求的具体内容还停留在应当、督促、要求等层面，对于家庭“不能”和“不愿”等情况还缺乏相应的对策措施。

（二）对家庭的支持措施逐渐具体但尚不全面

1.政府兜底责任明确。1996年出台的《中华人民共和国老年人权益保障法》做出了家庭承担老年人养老主要责任的定位，也因此对家庭无法承担赡养义务的情况进行了规定：城市的老年人，无劳动能力、无生活来源、无赡养人和扶养人的，或者其赡养人和扶养人确无赡养能力或者扶养能力的，由当地人民政府给予救济。农村的老年人，无劳动能力、无生活来源、无赡养人和扶养人的，或者其赡养人和扶养人确无赡养能力或者扶养能力的，由农村集体经济组织负担保吃、保穿、保住、保医、保葬的“五保”供养，乡、民族乡、镇人民政府负责组织实施。

2012年12月28日修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》明确提出，“国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。”并在“家庭赡养与扶养”中增加了“国家建立健全家庭养老支持政策，鼓励家庭成员与老年人共同生活或者就近居住，为老年人随配偶或者赡养人迁徙提供条件，为家庭成员照料老年人提供帮助”的内容。从修订的内容可以看出法律对家庭照护的依赖，同时家庭支持政策的增加意味着家庭照护的困难已经被意识到。但是在操作层面，对于鼓励家庭成员与老年人共同生活或者就近居住并没有具体措施。北京、上海、天津、广州、深圳等相继出台老年人投靠子女的落户政策，但是由于与户口利益密切相关的养老保险和医疗保险等并不能随迁，也使得户口随迁的意义大打折扣。

2019年国务院办公厅印发的《关于推进养老服务发展的意见》提出，充分发挥公办养老机构及公建民营养老机构兜底保障作用，在满足当前和今后一个时期特困人员集中供养需求的前提下，重点为经济困难失能（含失智）老年人、计划生育特殊家庭老年人提供无偿或低收费托养服务”。政府兜底的养老服务对象在传统的城市“三无”和农村“五保”的基础上，进一步扩大到了经济困难失能（含失智）老年人、计划生育特殊家庭老年人。

2.聚焦老年弱势群体的帮扶支持内容不断丰富。2011年印发的《中国老龄事业发展“十二五”规划》提出，健全家庭养老保障和照料服务扶持政策，第一次在规划中提出家庭养老扶持政策。该规划同时提出要完善农村计划生育家庭奖励扶助制度和计划生育家庭特别扶助制度，落实城镇独生子女父母年老奖励政策，建立奖励扶助金动态调整机制。该规划将扶助独生子女家庭承担养老职责纳入了政府职责的一部分，同时提出要重点关注高龄、空巢、患病等老年人的心理健康状况。老年性痴呆、抑郁等精神疾病的早期识别率达到40%。

2017年印发的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》提出要施行居家社区养老服务工程：依托城乡社区公共服务综合信息平台，以失能、独居、空巢老年人为重点，整合建立居家社区养老服务信息平台、呼叫服务系统和应急救援服务机制，方便养老服务机构和组织向居家老年人提供助餐、助洁、助行、助浴、助医、日间照料等服务。同时提出推动开展老年人心理健康与关怀服务。启动老年人心理健康预防和干预计划，为贫困、空巢、失能、失智、计划生育特殊家庭和高龄独居老年人提供日常关怀和心理支持服务。

3.对普通居家养老老年人及其家庭的支持逐步具体化。对老年人家庭的支持包括三方面的内容：一是硬件环境设施的改造，二是对于老年人本身的关注与支持，三是对于老年人家庭成员的支持。2011年印发的《中国老龄事业发展“十二五”规划》在主要任务中专门增设了“老年家庭建设”的内容。在硬件设施上，提出要改善老年人居住条件。引导开发老年宜居住宅和代际亲情住宅，鼓励家庭成员与老年人共同生活或就近居住。推动和扶持老年人家庭无障碍改造。在对于家庭成员的支持上，提出“完善家庭养老支持政策。完善老年人口户籍迁移管理政策，为老年人随赡养人迁徙提供条件”，并在主要任务中提出要鼓励为老年人家庭成员提供专项培训和支持，充分发挥家庭成员的精神关爱和心理支持作用。除了以上两方面的支持以外，该规划还提出弘扬孝亲敬老传统美德，营造温馨和谐的家庭氛围，发挥家庭养老的基础作用。同年发布的《社区老年人日间照料中心建设标准》要求，日间照料中心设立心理疏导室，为日托老年人及老年人家庭照顾者提供心理咨询和情绪疏导服务。

2016年人力资源和社会保障部办公厅印发的《开展长期护理保险制度试点的指导意见》中提到“鼓励护理保障对象的亲属、邻居和社会志愿者提供护理服务”。之后在各地试点方案中，江苏省南通市、安徽省安庆市、江西省上饶市、湖北省荆门市四个城市将家庭成员的护理纳入了长期护理保险给付范围。南通市对重度失能人员按每人每天15元，中度失能人员按每人每天8元标准发放补助；安徽省安庆市对重庆失能参保人员每天发放15元护理补助；江西省上饶市方案中表明家庭成员进行护理的“享受小额护理补助”，但没有提及具体额度；湖北省荆门市是要求亲属经过定点护理服务机构培训后，可以纳入护理服务人员管理范围。

2017年印发的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设建设规划》提出，推动扶持残疾、失能、高龄等老年人家庭开展适应老年人生活特点和安全需要的家庭住宅装修、家具设施、辅助设备等建设、配备、改造工作，对其中的经济困难老年人家庭给予适当补助。同时提出要“逐步建立支持家庭养老的政策体系，支持成年子女与老年父母共同生活，履行赡养义务和承担照料责任”。

2019年国务院办公厅印发的《关于推进养老服务发展的意见》提出，要将失能老年人家庭成员照护培训纳入政府购买养老服务目录。同时提出实施老年人居家适老化改造工程。

综上可以看出，对于需要政府兜底的老年人，政府责任清晰，对于弱势及普通老年人的家庭支持，尽管内容逐渐变得丰富，但还缺乏系统性和全面性。

二、养老服务政策体系中“家庭”的特点及存在的问题

（一）养老服务政策体系中“家庭”的特点

1.从发展历程看，1949—1986年，养老服务体系处于以城市“三无”老人与农村“五保”老人为主要对象的初步发展时期，政策没有涉及有子女的老年人，意味着家庭承担着老年人的全部照护责任；1986-1999年，养老服务体系建设为以政府承担费用直接举办为主要方式、以机构建设为重心的时期，在提及家庭的养老服务相关法律法规政策文件中，仅仅强调了家庭的作用，至于家庭是否能够承担这些职责、如何承担这些职责没有提及，原因在于实际上家庭仍然是绝大部分老年人照护的责任主体；2000-2012年，养老服务体系建设以社会化为主要方向，向公建民营、民办公助、民办等市场化经营模式转变的时期，家庭支持政策在这一阶段的末期初次被提出，这意味着政府与市场开始介入一直以来承担老年人照护责任的家庭；2013-2018年，养老服务体系建设进入由重机构向重社区与居家转变的结构调整期，与前一个时期仅仅提出了家庭支持的概念相比，这一时期家庭支持政策更加聚焦特殊困难老年人全体，内容变得更加具体且有一定的操作性；2019年开始，养老服务体系建设进入聚焦重点难点堵点问题的精准化推进阶段，家庭支持政策在更广泛的范围内被提及和推广，但是还没有成为政策的核心对象，且缺乏系统性，内容也并不全面。

2.从政策的对象和内容看，呈现出从农村“五保”到城市“三无”，之后首先扩大到计划生育家庭，再到有失能失智老年人家庭及留守老年人家庭，最后到所有老年人家庭的特点。到“十三五”时期内容逐步扩展到高龄、独居、空巢、贫困、失能失智、计划生育特殊家庭老年人的助餐、助洁、助行、助浴、助医、日间照料等服务以及日常关怀和心理支持服务。对家庭照顾者的政策支持，扩展到为家庭照顾者提供照护服务培训、心理咨询和情绪疏导服务，为失能老人家庭照护者提供补贴，支持成年子女与老年父母共同生活，为老年人家庭提供适老化改造工程等内容。

（二）养老服务政策体系中“家庭”存在的问题

1.“家庭”的内涵不清晰。家庭从其结构、规模、成员等因素来讲，一直处于变迁过程当中，从老年人的角度看，家庭结构由和已婚子女共同居住的模式向子女结婚后成立核心家庭，老年人主要和配偶共同生活的模式转变。在基本能够实现自理的前提下配偶之间的相互照顾成为主要方式，在一方发生失能需要照护时，会存在以配偶照顾为主、以分居的子女照顾为主以及以社会化养老服务为主等不同的方式。同时出现因为丧偶、未婚、离婚等原因独居老年人增多的现象，这部分老年人在出现失能状况时的照护，只能依赖分开居住的子女或者社会化养老服务，也有部分老年人家庭在这个阶段会选择和已婚子女共同居住。再具体到城乡之间的差距情况更为复杂，尤其是在农村，留守、空巢老人数量的增加以及孝亲敬老文化受到一定的冲击，家庭的内涵更为复杂。比如，已婚女儿是否和儿子承担同样的责任，部分农村地区存在的老人在多个儿子家轮饭、老年夫妻分别住在不同的儿子家等情况。那么政策中设想的老年人的家庭在结构上、规模上是什么样的，就成为极其重要的因素。从已有政策中有关家庭的内容来看家庭的内涵还比较模糊。

2.家庭的价值取向不明确。政策中的家庭价值取向是指政策希望引导怎样的家庭模式，包括居住方式、结构、家庭关系等。比如，是否鼓励子女与老年人同城且就近居住？现有的个别政策提及了鼓励父母随迁，但是因为缺乏具体可行的支持政策，因此难以实现。新加坡的组屋①制度规定，子女购买与父母同小区的组屋，可以享受相应的优惠政策或者津贴。在家庭文化及关系上，如果认为“孝道”仍是维持家庭内代际支持与照护的核心价值观，那么如何让“孝道”变得可行就很重要。比如对于家庭成员间的照护是否应纳入社会福利政策的支持对象。现有的对家庭成员进行照护培训等措施，还不足以支撑家庭成员承担对老年人的照护。对于这一点，老年人福利制度相对成熟的国家也分别有不同的选择。比如，同是实行了长期护理保险的德国和日本，德国就将家庭成员间的照护纳入了长期护理保险的给付范围，对其进行现金给付。而日本则处于种种考量放弃了对家庭成员间照护的现金给付。

三、养老服务政策体系中“家庭”的未来走向

（一）“家庭”的多样性在养老服务政策中要得到充分考量

如上所述，我国“家庭”在经济社会的快速现代化过程中发生了剧烈的变迁，从家庭的结构、规模、文化等方面都呈现出多样化的特征。以三代同居为主要特点的大家庭在向由夫妻和未成年子女组成的核心家庭变迁的过程中，前者并没有直接被取代，反倒是在原有模式的基础上发生多种变化，又产生了许多新的家庭形式，如仅有祖辈和孙辈组成的隔代家庭、老年人到子女家中照看孙子女形成的开放的核心家庭等。另外，在现代化过程中同时出现的具有后现代的家庭的个体化特征凸显，单亲家庭、单身家庭、丁克家庭等新的家庭形式同时出现。家庭在养老中仍将承担不可替代的作用的前提下[2]，在家庭不断呈现多样化变化的背景下，如何应对老龄化，以及定位家庭在老年人照护中的作用将变成新的挑战，这一现象需要得到充分考量，同时家庭也要做好准备[3]。

（二）“家庭”的职责及功能需要得到充分评估

在“家庭”呈现多样性特征的基础上，对于养老服务中“家庭”能承担的职责、能发挥的功能需要进行充分的评估，这是在政府、市场、社会、家庭等多元主体中让有能力的家庭承担相应的职责，以减轻政府和社会的负担，并提高老年人幸福感的重要手段，同时让确实没有能力承担养老服务的老年人也能够有尊严地度过晚年是政府兜底保障责任的重要体现。在对家庭的职责及功能进行评估的过程中可以按照既有政策框架中的经济供养、生活照料及精神慰藉分别进行。

（三）家庭支持政策需分层分类有序进行

通过评估对家庭的职责和功能有了总体的把握后，通过家庭支持政策，让各种类型的家庭在老年人的养老服务中发挥尽量大的作用就成为养老服务体系建设中充分发挥家庭作用的重要举措。除了现有体系中包含的为家庭照顾者提供照护服务培训、提供现金补贴、家庭适老化改造等内容外，还可参考国外成熟的经验和做法，尝试为家庭照护者提供社会保险缴费支持、提供护理假等措施，同时对于提供喘息服务、将家庭照护纳入长期护理保险等已有尝试的做法进行细化和推广。

注释：

①组屋是新加坡的政策性福利住房，由政府修建，以相对低价卖给公民居住，组屋制度是新加坡社会福利制度中最重要的内容之一。