“养老服务联合体”的内涵、运行机制和路径优化

黄石松

2018年10月，北京市首家“养老服务联合体”（以下简称“养联体”）在东城区朝阳门街道正式揭牌，以辖区内养老照料中心和社区养老服务驿站为核心，联合辖区内其他养老服务商户以及区域外的多类型服务商组建养老服务联合体，为老年人就近提供整合式居家养老服务。随后，在西城区什刹海地区也开始摸索建设养联体，并逐渐得到了北京市民政局的认可。2019年北京市养老服务工作的主要任务之一是：“推动形成以社会治理为特征的区域养老服务联合体”。自此，北京市养联体由自发产生进入到政策加持、蓬勃发展阶段。截至2022年底，北京市343个街道乡镇均已建立养联体，养联体成为整合“最后一米”养老服务资源的重要平台，成为对接养老服务供需的重要平台，成为老龄化背景下基层社会治理的重要抓手。那么，这一机制的本质特征是什么？内在优势是什么？养联体建设还存在哪些共性问题，如何引导这一机制更健康地持续发展？是本文要重点探讨的问题。

一、“养老服务联合体”的内涵

（一）养联体的本质要义是党建引领下的区域养老服务新模式

2022年4月，中共北京市委、市政府办公厅印发的《关于推进街道乡镇养老服务联合体建设的指导意见》明确指出，“街道乡镇养老服务联合体是在街道党工委（乡镇党委）的领导下，聚焦辖区内老年人服务需求，建立健全议事协商、涉老信息整合等机制，统筹辖区内养老服务机构、社区卫生服务中心（站）及各类服务商等资源，为辖区内全体老年人提供就近精准养老服务的区域养老模式”。文件明确了养联体建设的五项重点任务：一是均衡布局老年服务设施；二是统筹整合老年服务资源；三是养老服务需求未诉先办；四是打造老年友好宜居环境；五是建设老年友好型街乡镇、社区村。实际上这五项重点任务也体现了养联体的五项基本功能。

（二）养联体的功能定位是通过多元主体参与实现养老服务资源统筹利用

一是政府资源配置平台。实现政策、资金、技术、人才、数据等要素合理精准配置。各级政府部门和属地更多扮演组织者、协调人和监督员角色。在为养联体提供必要的政策、资金扶持外，有效组织引导社会力量参与养联体建设。比如，基本养老服务清单的落实由政府在养联体内以购买服务等形式实现，由养联体成员提供，更有利于提高财政资金的运行效率。二是服务商服务整合平台。通过养联体实现各类生活性服务业资源整合，如养老、托幼、家政等业态管理理念、技术人才、标准规范等的共建共享。通过养联体将机构养老、社区养老、居家养老等各类服务协调起来，通过医养签约等方式，实现医养、康养服务相结合。三是市场供需对接平台。通过信息化系统、呼叫中心等收集老年人需求，并通过后台处理与服务对接，从而实现服务供给与老年人需求及时准确有效衔接。四是社会组织和社会服务整合平台。将志愿服务、慈善捐赠与时间银行机制嵌入到养联体中，时间（积分）管理、资金来源、积分发放、积分兑换、积分结算等都来自于养联体，在养联体内形成积分互认和兑换机制。五是老年人社会参与平台。老年人在养联体内参与公共事务、进行公共决策，参与民主管理、进行民主监督。养联体组织文娱活动，丰富老年人精神生活。六是服务监督和诚信建设平台。在信息化系统中，将老年人的反馈作为服务评判的重要指标，在养联体内建立“老年人的大众点评网”。建立负面清单制度，动态调整养联体成员，健全准入退出机制。

（三）养联体的内在优势是通过共享经济模式提升基层养老服务效能

养联体的核心功能在于互联互通。养联体的参与主体包括核心层与关联层，核心层是与养老服务密切相关的服务供给主体，主要包括辖区内的养老机构、养老服务驿站、社区卫生服务中心等；关联层是与养老服务相关联的服务供给主体，本着自愿原则鼓励进入养联体。通过养联体机制可以连接老年人、服务商与政府需求和服务供给。我国社区居家养老服务的显著特征是老年人需求的多样化、异质化，居家老年人需要的是综合连续的一站式服务，然而，养老服务供应商又存在着专业化不足、规模小、数量多等特点。

养联体要顺应老年人的需求特点，一方面抓住需求建立老年人需求发现和整合机制。比如通过巡视探访等方式建立网格化常态化需求反应机制，建立老年人需求清单；另一方面通过供应商之间以契约（合同）的形式，以共同的议事规则、定期的工作协商机制，把零散的专业化服务整合在一起，使多类型服务商错位经营、有序竞争、合作协作，进而形成规模效应、品牌效应，并进一步激发老年人消费；通过养联体机制老年人可以省钱、省时、省力地得到就近就便、精准优质的整合式、一站式服务，真正实现供需两端的精准对接。因此，养联体从本质上讲是一个共享经济的模式。

二、“养老服务联合体”的运转逻辑

综上，养联体建设的根本是机制建设。调研发现，养联体在实际运行和机制建设中出现了一些新情况、新问题，影响到养联体的可持续发展，这也集中反映出我国基层养老服务体系建设中的突出问题。

（一）决策机制上存在“重形式轻效能”的现象

以北京市为例，北京市民政局数据显示，截至2023年6月底，全市所有街乡镇从形式上已全部建立养联体议事决策机制，全市97%的街乡镇将辖区全部养老服务机构、医疗机构纳入联合体，98.3%的街乡镇纳入联合体的各类服务商数量超过辖区总数的50%。但实际运行情况和运行效能差强人意。突出表现在，街乡镇属地管理职能与民政、卫健、医保等政府职能部门之间的“条块协作”还有待进一步明确和规范，央地之间的资源整合机制尚不健全，由于决策机制效率不高，导致老年人民主参与度不高、各类商户参与度不高，比如尽管养老机构与医疗机构已纳入养联体，但实质性多层次医养结合服务开展并不理想，这些都进一步影响了议事协调机制的作用和效能发挥。

（二）市场机制上存在服务商激励不足等问题

养联体参与主体既包括直接提供养老服务的专业机构，也包括提供间接相关生活性服务的商户等，由于不同主体存在不同利益诉求，如果各主体间议事协商、信息整合、业务转介、准入退出、纠纷处置、互惠共享机制不明确，资源就难以有效融合，无法为老年人提供“一站式”服务，并导致经营主体对养联体的参与积极性降低，久而久之，就可能影响到养联体的可持续发展，甚至导致“名存实亡”。由于养老服务的特殊属性，这类机制完全靠众多商户自发产生比较困难，没有政府和政策上的支持也难以为继，为此，各参与主体普遍希望政府职能部门能够出台包括养联体议事协调机制和规则、养联体成员准入退出规则等政策性指南，加强工作指导，在以政府主体为核心的公共部门、以市场（企业）组织为核心的营利部门、以社会组织为核心的非营利部门之间，建立有效的激励约束机制，实现行政机制、福利机制、社会机制、市场机制之间的有机统一。

（三）社会机制上可持续发展能力和动力不足

一方面，城乡社区各类为老服务社会组织发育不足，一般生活性服务组织多，老年人亟需的康复护理、心理慰藉等专业性服务组织少，服务质量不高；公益性基金会等组织开始关注养老服务，但作用发挥还不够；老年人协会等基层自治类组织还没有充分普及，其作用发挥也很不够。另一方面，志愿服务机制是各类组织更好发挥作用的载体，是重要的基层社会治理机制，也是降低养老服务成本的重要手段，更是养联体有效运行的重要支撑。但在目前的养联体运行机制中，缺乏为志愿者购买人身意外保险等保障机制，养老志愿服务的“时间银行”机制存在志愿者奖励、回馈、积分兑换难以做实等问题。为此，各参与主体普遍希望在政策上进一步深化对社会组织的“放管服”改革，激发社会组织的活力，完善基于街乡镇层面的社会组织管理、服务、监督，进一步细化基于街乡镇层面的养老志愿服务和时间银行制度，大力发展为老服务公益基金类社会组织，着力推进社区老年人协会等自治组织建设，着力培育专业化养老服务社会组织。

（四）信息整合机制上存在上下不畅通现象

数字时代，实现养老服务供需精准对接离不开信息化平台的搭建，一方面，现行的市、区、街乡镇等各级养老信息化平台在基础数据对接上不畅通，民政、卫健、医保、社保等部门之间存在“信息孤岛”现象。另一方面，由于养老服务的特殊属性，对服务半径和服务送达有更高的要求，基于街乡镇建立的信息化平台更有利于“线上+线下”业务的达成，实现“最后一米”的服务落地，避免“平台空心化”“有平台无交易”。特别是在疫情期间，有些街乡镇花费大量人力、物力、财力建立了自己的养老服务信息平台，或者在综合治理信息平台中包含有养老板块的服务内容，但如何与市、区两级养老信息平台实现资源共享，提高常态化下平台运行效率，有效降低平台运营成本，真正实现线上线下业务的互通，成为平台保持生命力、实现可持续的关键。

三、“养老服务联合体”的建设路径

养联体建设是通过制度创新，让基层政权有能力、有资源解决第一线的诉求的首都范式，是“接诉即办”改革的延伸和发展，进一步完善养联体机制应重点做好以下几个方面的工作。

（一）聚焦基本养老服务，明确养联体的建设重点

今年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进基本养老服务体系建设的意见》指出[1]，街乡镇养老服务工作首先要聚焦基本养老服务体系的完善，发挥养联体在落实基本养老服务清单上的主导作用。“十四五”时期，我国将面临财政增收放缓和养老事业发展资金需求刚性增长的双重压力，养老服务必须聚焦失能、失智、高龄等重点人群，加快完善社区居家层面的基本养老服务体系，多措并举增加社区居家养老服务供给。通过社会化服务，也能将家庭年轻成员的活力释放出来，对于激发社会动能、促进养老服务社会和谐都将起到积极的作用。

（二）聚焦“条块分割”，理顺养联体的决策机制

在养联体建设中，决策机制建设是龙头，必须建立常态化议事机制，明确各参与主体责任，定期研究解决辖区内养老服务体系建设重大问题。街道乡镇承担资源统筹、需求发现、服务组织、回应呼声和监督管理等方面的属地职责；各相关部门按照部门职责和任务分工参与养老服务工作，提供便利条件；老年人代表参与民主决策、民主监督，充分反映老年人诉求。为此，要按照条块结合的原则，变“各自为政”为“互联互促”。要进一步明确街乡社区在老龄事业发展中的责任清单，鼓励各街道乡镇因地制宜，创新基层养老服务运营模式，实现政府机制（福利机制）、市场机制、社会机制的有机衔接，发挥体系化的整体效能，从而实现多元主体优势互补、错位经营、互惠共赢的格局，实现运行效率最大化。

（三）坚持市场导向，完善养联体的资源统筹机制

综合研究对基层养老服务的政策支持，细化对基层工作的指导，确保可持续健康发展。一是完善老年人需求发现机制。在网格化管理基础上，根据老年人分级分类，以网格化管理为单元，以分级分类管理为原则，建立常态化的老年人需求发现机制。二是完善业务转介机制。通过信息化手段，以公约（契约）形式明确各类运营商的法律关系，形成一种资源整合、转单转介机制，发展平台经济，在需求侧将老年人需求进行分级分类和整合，进一步引导老年人消费行为习惯、激发老年人消费需求。在供给侧将各类不同的专业化服务商整合在一起，形成一站式服务，形成规模经济，从而实现供需之间的精准对接，提高养老服务的质量和效能，降低监管成本、方便督察考核。三是构建整合服务生态链。政府通过购买服务方式，以落实基本养老服务清单为抓手，建立科学的服务标准、价格清单，完善服务监管和纠纷调处机制，建立服务商准入退出机制，优化养老消费市场环境，逐步把市场培育起来。四是提高养老服务标准化水平。通过标准化、规范化服务给老年人明确的预期，同时营造更多的体验化场景，养老服务需求和供给之间具有相互激发的关系，依靠场景体验激发需求，通过体验式服务、激发式服务引导并激发老年群体进行消费，让老年人明明白白消费，放心舒心消费。

（四）坚持互助共享，激发养联体社群机制的效能

通过政府引导，激发社会组织、社会力量最广泛参与养老服务，营造全社会共同推动养老服务工作的氛围。一是将志愿服务全面引入养老服务。通过志愿服务完善需求发现机制，创新服务送达机制，包括养老家庭照护床位、巡视探访等志愿服务的常态化。加快发展社会心理服务等专业志愿服务队伍建设，探索“社工+义工”联动服务机制，提升志愿互助养老服务的专业性。二是推进养教结合互助模式。发挥志愿者作用，依托社区服务、养老服务机构资源，开展形式多样的老年教育活动。鼓励各类具有专长的老年人在社区成立各类助老工作室，为社区老年人提供服务。让所有热心参与老年服务公益事业的人都能够出得了力，帮得上忙。鼓励亲属或社区邻里开展养老服务，推动“年轻活力老人”照顾和帮扶特定老人群体的普遍性开展。三是推动志愿服务数据共建共享。纳入街道乡镇养老信息平台，并通过接口与全市统一的时间银行管理系统实现对接，实现志愿服务数据信息的整理归纳和共享使用，科学评估志愿服务的整体效果，实现志愿服务的长效和可持续发展。建立志愿者的人身意外伤害险，做实志愿服务的时间银行机制及其兑换[2]。

（五）坚持数字赋能，优化养联体的信息治理机制

要把养老信息化工作作为基础性工作，加强市、区、街道乡镇各级养老信息化工作的统筹。要系统性建设并提升信息整合机制，建立公共数据与社会数据的共建共享机制，增强各层级平台之间的互联与集成整合效能。一要实现养老数据融合一体化。在数据汇聚的基础上，以满足数据分析应用场景为切入点，建立健全专题库和分析库。建立一套统一的、标准的数据视图，进而建立数据分析系统，为养老服务资源配置提供决策支持。二要实现养老服务集成一体化。全面实施养老服务顾问制度，推进服务集成。养老服务顾问负责对老年人进行建档、能力评估、需求评估，利用数据中心的大数据对老年人进行的分析和风险预测，综合多方面的情况制定服务计划，通过信息平台的数据交互实现数据互认，调度本地服务资源，指导服务机构提供服务，实现街道乡镇养老服务资源的统一调度和管理。三要实现养老服务综合监管一体化。基于覆盖全街道乡镇的数据资源库，对平台基础设施、业务服务系统、服务运营情况进行实时监控和监督管理，创新街道乡镇养老服务的费用评价、绩效评价、监管评价，有效实现养老信息资源的协同、共享和利用。完善智慧养老运营管理的政策保障，推进形成政府、企业、社会共同参与的运营保障体系。