乡村振兴政策文本量化分析——基于政策工具、政策目标、政策效力三维分析框架

邵 鹏，张媛媛

（西安工程大学,a.管理学院；b.产业发展与绿色经济研究中心，西安 710048）

中共二十大报告指出：“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”。中共十八大以来，经过全党全国各族人民的共同努力，至2020 年12 月如期完成了脱贫攻坚任务［1］。脱贫攻坚如期取得胜利，为乡村振兴战略的良好开端奠定了基础。乡村振兴不仅是中国特色社会主义农村农业工作的战略部署，也是新时代加快中国由农业大国向农业强国转变的必然决定。2021 年2 月21 日中央一号文件指出，抓紧出台各项政策完善优化的具体实施办法，确保政策不留空白［2］。中央一号文件提出后，各中央部委及各省委积极响应，为了促进乡村振兴战略的实施，一系列的政策性文件已经发表。

乡村振兴是学术界研究的热点，研究以定性分析为主。乡村振兴研究中，主要关注脱贫攻坚、乡村治理、产业发展、高质量发展等领域。通过梳理发现，已有研究主要集中在3 个方面。一是对乡村振兴问题本身的研究，主要包括乡村振兴的逻辑理路［3］、实施现状［4］、实现路径［5］和评价指标体系［6］等。二是关于乡村问题的探讨，包括乡村振兴背景下的农村产业政策问题［7］、城乡融合［8］、乡贤文化［9］、农村人力资源管理［10］、农村的语言能力建设［11］等问题。三是借鉴国外经验研究乡村振兴的政策和实践，如提出对中国乡村振兴战略的启示［12］，分析英美乡村振兴发展的共性特征［13］。总体而言，已有研究大多聚焦于振兴的某个方面，鲜有将内容分析和社会网络分析结合开展研究，且对绿色乡村振兴关注不足。

本研究从政策工具视角出发，基于中国2021 年中央一号文件颁布后中共中央、国务院、各部委及各省委发布的乡村振兴政策文本内容，建立“政策工具-政策目标-政策效力”的乡村振兴政策三维分析框架。采用内容分析法和社会网络分析法，使用NVivo12 软件对中国2021 年乡村振兴政策文件进行梳理和量化分析，在乡村振兴政策分析基础上，提出对绿色乡村振兴的政策建议。

1 政策选择与研究框架

1.1 乡村政策来源与描述

在政策文本分析方面，文本挖掘和统计数据可以仔细分析政策的结构特征和内部关系，并识别政策趋势。因此，本研究在全面把握政策文本内容的基础上梳理政策现状、总结已有政策体系并对绿色乡村振兴提出建议。政策分析过程：收集分析样本并建立政策文本数据库，根据架构的三维分析框架从不同维度对政策文本进行编码及分类，最后计算统计分析结果。

在政府官方网站上，系统收集中国2021 年2 月21 日中央一号文件发布后的乡村振兴政策文件。政策文件选择基于2 个方面考虑：第一，政策是由中共中央、国务院及各部委等机构颁布的权威、全面的政策方案；第二，只选择对乡村振兴相关主题做出过具体阐释的政策。有些政策只提及了乡村振兴，未做进一步说明，对于这些文本进行了筛选。最终筛选得到政策83 份，包括推进乡村振兴的通知、意见和方案等形式。其中，中共中央、国务院及各部委发布的国家政策共计33 份，占40%；各省发布相关政策主要为落实国家决策而开展的具体措施行动，共计50 项，占60%。对83 份关于乡村振兴的政策文本进行词频分析，在筛选和去除无意义的单字和数字后形成词云（图1）。词云直观展示出政策文本主要关注农村、建设、农业、发展、振兴等内容，即搜集的文本资料与本研究主题相符。

1.2 乡村政策主体分析

进一步对33 份中央和国家部委发布的乡村振兴政策发布主体进行展示，如图2 所示，可以发现仅有少量独立发文的政策主体，大部分政策是由多个政策主体联合发布。

图2 乡村振兴政策文本主体及数量分布

共涉及国务院、农业农村部、财政部、国家发展和改革委员会等39 个政策主体。其中，独立发文的政策共计10 份，占比为30.3%，联合发文的政策共计23 份，占比为69.7%。从独立发文来看，国务院、全国人大、税务总局、交通运输部、民政部、财政部、水利部、银保监会、中华全国供销合作总社、最高人民法院均有1 份独立发布的政策。其中，最高人民法院和全国人大仅有1 份政策发布，且为独立发布。财政部是发布乡村振兴政策最多的部门，发布了16项政策，其中1 项为独立发布。国家乡村振兴局发布了15 项，没有独立发布的政策。

1.3 三维分析框架构建

本研究建立“政策工具-政策目标-政策效力”的乡村振兴政策三维分析框架（图3），该框架涵盖了相关政策文本的内、外部信息。其中，政策工具维度为X 轴，包括供给、需求和环境要素。乡村振兴目标维度为Y 轴，由产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴5 个要素组成。政策效力维度为Z 轴，按照效力划分为1～5 级。以下将对此框架内容进行阐述。

图3 乡村振兴政策三维分析框架

1.3.1 X 维度：政策工具维度 本研究以政策工具理论为依据［14］，参考相关研究成果［15-18］，将供给型工具、需求型工具和环境型工具纳入乡村振兴政策分析的X 维度进行考察。上述3 种工具强调了政府在实施乡村振兴战略中发挥的作用，不仅包括控制和干预，也与政府在放松管制和服务领域的改革密切相关。同时，它强调了供需在政策制定中的作用，这与农业供给侧结构性改革密切相关。

乡村振兴供给型政策工具是指政府通过涉农财政投入、基础设施建设、公共服务支持、科技信息支撑、农村就业保障、教育培训、人才保障、资源保障、优先保障乡村发展和激活农村发展能力等方式，推动农村提档升级，加快推进农村地区全面振兴的政策工具。环境型政策工具是指政府为乡村振兴工作开展提供有利环境的政策工具，通过目标规划、管理措施与规范标准、组织保障、金融支持、合作交流、评估考核、乡村生态保护、健全帮扶机制、鼓励引导和鼓励创新等途径，间接推动乡村振兴。需求型政策工具是指政府通过购买、服务创新等减少农业农村发展障碍，扩大乡村振兴价值，从而激发乡村发展活力，实现乡村有效治理和乡村振兴的政策工具，其主要包括政府购买、应用示范、国际交流、政府补贴、基本权益、农产品保障、市场塑造、消费帮扶、服务创新及融合发展等。

1.3.2 Y 维度：政策目标维度 将政策目标维度划分为产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴5 个目标要素。

1.3.3 Z 维度：政策效力维度 参考彭纪生等［19］关于政策效力的量化思想研究，政策效力根据乡村振兴政策发布层次和重要程度划分为5 个层级（表1）。

表1 乡村振兴政策效力赋分

2 乡村振兴政策的阐述

2.1 乡村振兴政策维度阐述

根据乡村振兴政策文本每个节点的参考数，在文本整体一致性的前提下，使用的编码参考数越多，表明政策工具使用的比例越高。如表2 所示，环境型工具是使用频率最高的乡村振兴政策工具，参考点为1 563 个，占比为39.54%，造成这一现象的部分原因是中国乡村振兴工作处于发展阶段，政府需要推出大量环境型工具进行乡村振兴环境建设。其中，管理措施与规范标准占比最大，说明政策注重建立管理机制，对乡村振兴管理提出明确的标准及措施，以提升农村地区管理能力与水平。目标规划占比次之，表明政策注重规划引领，通过清晰规划乡村振兴发展从而全面夯实乡村振兴基础。其次是供给型工具，参考点为1 262 个，占比为31.93%。其中，科技信息支撑占比最大，说明政策重视对农村地区科技和信息的支持，以便更好地推动智慧乡村建设。优先保障和公共服务支持占比较大，表明政策着重通过优先保障农业农村发展以及完善农村公共服务体系来支持乡村振兴。最后是需求型工具，参考点为1 128 个，占比为28.53%。其中，应用示范占比最大，表明政府较为重视建设农业农村示范点，发掘乡村振兴典型，突出典型的示范引领作用。政府购买及国际交流占比较少，仍有较大的提升空间。

表2 乡村振兴政策文本X 维度编码分析结果

在乡村振兴目标视角下，从产业、人才、生态、文化和组织振兴5 个方面对中国乡村振兴政策进行分析（表3）。其中，产业振兴参考点为160 个，占比最大，为26.93%；人才振兴参考点为149 个，占比为25.08%；生态振兴参考点为106 个，占比为17.85%；文化振兴参考点为67 个，占比最小，为11.28%；组织振兴参考点为112 个，占比为18.86%，但其涉及政策文件最多。产业振兴是乡村振兴的重中之重，也是提高农民收入、实现农业发展和促进农村繁荣的基础，因而目标维度中产业振兴占比最大。乡村振兴政策立足资源禀赋和产业基础，培育特色主导产业，注重产业后续培育，尊重市场和产业发展规律，促进脱贫地区农村特色产业发展壮大。乡村振兴中关键工程任务是加强乡村人才建设［20］，人才振兴政策是全面提高乡村人民群众生活、建设发展的重要核心。因此，人才振兴在目标维度中占比较大。相关政策指出在继续抓好农村各类人才队伍建设和实现脱贫人口稳定、高质量就业的同时，建立健全引导农村人才服务乡村脱贫致富的长效机制。虽然政策中关于文化振兴的占比较少，但涵盖内容较为丰富，包括开展新时代文明实践活动、丰富农民文化体育生活、拓展乡村文化服务渠道、保护文化遗产、建设农业文化展示区等。

表3 乡村振兴政策文本Y 维度编码分析结果

从政策效力视角对乡村振兴政策分布进行分析（表4），发现乡村振兴政策文件以省委、省政府发布的意见和通知等为主（数量为42 份，占比为50.60%），其次是中央部门发布的意见、通知等（数量29 份，占比为34.94%）。

表4 政策效力赋分情况

2.2 乡村振兴政策热点分析

对“政策工具-乡村振兴目标”（X-Y）2 个维度进行交叉分析，发现在文化、生态和组织振兴中，以环境型政策工具为主；产业振兴中以需求型政策工具为主；人才振兴中以供给型政策工具为主。

对“政策工具-乡村振兴目标”2 个维度进行交叉分析，如表5 所示，将政策工具和乡村振兴目标结合看，数量最多的是产业振兴-应用示范，共有135条，表明在乡村振兴战略实施中，产业振兴需要突出典型的示范引领作用。产业振兴-管理措施与规范标准的数量次之，共有127 条，表明政府高度重视产业振兴中的管理措施与规范标准，以此推动乡村产业高质量发展。政策条文数量较多的还有生态振兴-乡村生态环境，表明推动乡村生态振兴的关键在于改善乡村生态坏境，包括乡村人居环境改善、农业农村绿色发展等。产业振兴-科技信息支撑和组织振兴-组织保障数量也较多。这表明推动乡村产业振兴需要科技与信息的支撑，发展智慧市场，提升数字化管理水平。组织保障是乡村组织振兴的关键，应加强组织领导，抓好工作落实。

表5 政策工具和乡村振兴目标交叉分析 （单位：条）

对“政策工具-政策效力”（X-Z）2 个维度进行交叉分析（图4），发现环境型政策工具效力总值最大，其次是供给型政策工具，最后是需求型政策工具。各政策工具类型政策效力总值相差不大，表明政策工具在政府各部门之间协同性较高，政策的发布目的一致，且政策在实施时兼顾到供给、需求、环境各个方面，使得政策落实有序到位。

图4 “政策工具-政策效力”交叉分析

对“乡村振兴目标-政策效力”（Y-Z）2 个维度进行交叉分析（图5），发现产业振兴政策工具效力总值最大，而效力总值最小的是文化振兴。表明政策在实施过程中可能难以兼顾各个目标维度。

图5 “乡村振兴目标-政策效力”交叉分析

2.3 乡村振兴政策区域比较

按照东部、中部和西部的经济带划分，以所在地区发布的相关政策创建案例，对政策基本工具和乡村振兴目标进行交叉分析（表6、表7）。交叉分析中的数据不仅包括各地区分别在政策基本工具和乡村振兴目标维度中编码参考点数量的占比，而且包括各地区在政策基本工具和乡村振兴目标维度的参考点总数占文本总参考点的百分比。

表6 地区视角下政策工具维度的编码参考点数量的占比（单位：%）

表7 地区视角下乡村振兴目标维度的编码参考点数量的占比（单位：%）

由表6 可以看出，其一，东部地区的占比较高，为35.80%，说明东部地区对于乡村振兴的政策发布较多。其二，交叉分析能够说明这些地区发布的政策分别关注的政策工具类型，如东部地区更关注供给型工具（占比36.91%），西部地区更关注环境型工具（占比30.10%），中部地区更关注需求型工具（占比36.03%）。其三，从供给型、环境型工具来看，东部地区发布的政策较多，分别为36.91%和36.25%；从需求型工具来看，中部地区发布的政策较多，为36.03%。

由表7 可以看出，其一，东部地区的占比较高，为36.36%，表明东部地区乡村振兴政策发布较多。其二，交叉分析能够说明这些地区发布的政策分别关注的乡村振兴目标维度，如东部地区更关注文化振兴和生态振兴（占比分别是39.29%和38.64%），西部地区更关注文化振兴和产业振兴（占比分别是32.14%和31.78%），中部地区更关注人才振兴（占比为34.68%）。其三，从产业、生态、文化和组织振兴来看，东部地区发布的政策较多，占比分别为35.66%、38.64%、39.29%和36.84%；从人才振兴来看，中部地区发布的政策较多，为34.68%。

3 对绿色乡村振兴的启示

3.1 研究发现

本研究对中国乡村振兴政策进行文本分析，发现，第一，财政部是发布乡村振兴政策最多的部门，且乡村振兴政策发文主体的协调联动程度较强。第二，乡村振兴政策中3 种类型政策工具使用差异并不大，表明中国对于乡村振兴的建设不仅在于规范乡村振兴制度、提供科技信息支持和人才保障使乡村振兴得以持续发展，还在于蓄力激发广大农民创造力，增强内生动力，实现农村高质量发展。第三，不同乡村振兴目标的政策条目差异较大，针对产业振兴和人才振兴的政策参考点数量较多，面向文化振兴和生态振兴的政策参考点较少。第四，通过交叉分析发现，“产业振兴（乡村振兴目标）-需求型工具（政策工具）”占比最大，表明产业振兴需要破解农业农村发展障碍，激发乡村产业发展活力；从政策工具维度来看，环境型政策工具不仅使用最多，政策效力总值也最高；从乡村振兴目标维度看，产业振兴政策效力最大，而文化振兴政策效力却不足。第五，中国东部地区发布乡村振兴政策最多，并且在供给型、环境型政策工具和乡村产业、生态、文化和组织振兴目标中发布政策最多。

国家部委分别从各自领域发布政策，各省份则从本省全局出发制定乡村振兴政策，缺少聚焦绿色振兴的乡村振兴政策。总体而言，中国乡村振兴政策在绿色振兴方面具有以下特点。其一，3 种类型政策工具中，环境型工具更加关注绿色振兴，尤其在乡村生态环境层面中注重绿色振兴，如因地制宜推进改善乡村人居环境条件，在生产、生活、消费实行绿色化方式。其二，在产业振兴目标中，提出了加快农业绿色发展，统筹推进农业面源污染治理，发展生态循环农业。其三，从政策分布区域来看，东部地区发布的绿色振兴政策较多，主要从发展绿色生态农业、推进绿色生产方式、实施美丽乡村建设行动等方面推动绿色乡村振兴。

3.2 研究启示

在乡村振兴政策三维分析框架讨论的基础上，从政策工具维度出发阐述已有乡村振兴政策对绿色乡村振兴的启示。

第一，乡村振兴供给型政策工具是促进乡村振兴战略实现的推动力。首先，生态建设是绿色振兴的基础［21］。在修复乡村生态、恢复乡村植被、增加乡村绿色的基础上，进一步搞好村庄生态建设。应大力建设农村绿色基础设施及公共服务设施，包括建构农村生活垃圾收运体系、治理农村生活污水、修建农村居民家庭卫生厕所、推广智慧绿色服务供给方式等。其次，鼓励支持农村与高等院校、科研院所合作，研发绿色技术，增强农业产业配套支撑能力。研发绿色智慧高效生态农业、节药减肥等绿色生产技术、农作物病虫害绿色防控产品和技术，并提升各类绿色技术的集成推广力度，对加速推进绿色振兴具有重要的促进作用。再次，要实现绿色振兴，培养乡村生态人才是关键。绿色技术的研究推广也有助于发现人才、培养人才，实现人才振兴与生态振兴的双向促进。定向培养乡村生态人才，实施“一村一名绿色乡村振兴大学生”计划，通过3～5 年实现人才振兴对乡村绿色振兴的全面促进。

第二，乡村振兴环境型政策工具主要从间接的角度支持乡村振兴战略的实施。首先，制定绿色振兴规划是实行绿色振兴的基础，各地区要制定适合当地环境且科学、先进、可操作的乡村绿色振兴规划，明确绿色振兴的目标任务。其次，建立常态化绿色管理体系，包括实行污染耕地分类管理、严格农产品质量安全监管、制定节水定额标准、健全农房建设质量安全监管体制以及完善乡村生态法律法规。再次，提高广大农民和农村劳动者对生态保护和绿色消费的认识和意识，是促进乡村生态振兴的主要政策导向。通过各种形式的宣传、教育和实践，增强群众的环保意识和绿色消费意识，使生态环保和绿色消费成为推动乡村绿色振兴的重要动力。最后，从“环境型工具-文化振兴”出发，弘扬生态文化以创造绿色振兴的发展环境，包括保护乡村水资源和水生物多样性、保护古村落和农村文化遗产资源、弘扬生态文化与传统文化等。

第三，乡村振兴需求型政策工具是促进乡村振兴战略实现的拉动力。首先，全国乡村振兴典型地区要定期或不定期开展生态建设、生态保护经验交流，积极推进“两山”试点县建设，探索实现“绿水青山就是金山银山”的有效途径。其次，推动绿色环保的农产品市场建设。支持脱贫地区培育绿色食品，打造具有较强竞争力的绿色品牌，促进乡村生态及产业振兴。最后，政府应建立以生态为本的农业扶持政策体系，为发展绿色农业提供专项补贴。积极推进农机新产品购置补贴，加快农机报废更新补贴实施进度，推进安全生产和绿色发展。鼓励各地出台促进新能源汽车、节能电器进农村的消费补贴政策，促进农村居民耐用消费品的绿色更新。

最后，提高供给型、环境型、需求型政策工具的协同性来促进绿色乡村振兴。做到有科技支持、有法律保障、有发展规划，每项出台的政策都有其特定的目标。以全国人民代表大会制定的法律、国务院的纲要为核心，以国家乡村振兴局为首，带动农业农村部、民政部、财政局、发展和改革委员会等发布绿色振兴的政策。各部门在实现乡村绿色振兴的前提下，出台不同侧重的政策，都应当考虑部门的定位，结合政策效力的轻重，提高乡村绿色振兴政策体系的协调性，保证社会资源运用的最大化，构建完备的乡村绿色振兴政策体系网络。

4 小结

乡村振兴政策注重使用环境型政策工具，集中于产业振兴和人才振兴，对文化振兴和生态振兴关注较少。产业振兴战略的实施需要突出典型示范引领作用，人才振兴的重点在于提高脱贫地区农民的就业率，生态振兴的关键在于改善乡村生态坏境，文化振兴以鼓励引导方式为主，组织振兴以加强组织领导、抓好工作落实为主。供给型政策工具一方面通过科技支持实现农业设备绿色发展，另一方面通过人才支持推动绿色振兴长期战略。环境型政策工具通过鼓励引导，提高群众生态环保意识，促进农民践行绿色生活方式、开展绿色农业生产活动、创造绿色振兴发展环境。需求型政策工具通过建立以绿色为导向的政府补贴支持机制，从需求端拉动绿色乡村振兴。

在“两山”理念和“双碳”目标引领下，环境保护与绿色振兴将成为乡村振兴未来发展的重要方向。要引导脱贫地区在实现共同富裕的过程中注重保护和改善生态环境，推进绿色发展与乡村振兴协调可持续发展［22］。评价机制的建立对绿色乡村振兴工作具有指导意义，未来可考虑各省份禀赋差异对绿色乡村振兴进行评价，为推进绿色乡村振兴提供理论支撑。