不同类别土地整治项目差异化分析及类型识别——以广东省为例

张玉娟，邹 琳，李利番，张高欢

（1.广东省地质测绘院，广州 510800；2.广东省土地开发整治中心，广州 510000）

土地整治是补充耕地数量、提升土地综合质量的重要手段，是落实藏粮于地战略、保障国家粮食安全的重要途径，是实现生态安全和乡村振兴的重要抓手。在中国土地整治发展历程中，从关注耕地数量到加强耕地质量，从局部和单一特定要素到综合治理、全域覆盖，土地整治项目名称和类型不断丰富。原有的项目分类方式已经不能涵盖和解释当下的土地整治类型。

土地整治类型的划分是土地整治理论研究工作的基础。各地因实施目的、工程侧重点等的不同，其项目名称可能达到几十种，造成土地整治项目类别易混淆、难判定，给初学者和研究人员带来了一定困扰。学术界的研究热点主要集中于土地整治路径模式、绩效评价、生态影响、工程技术和公众参与等方面［1-3］，鲜见学者对土地整治项目类别划分进行研究，且土地整治行业也尚未发布土地整治项目分类新标准。

鉴于此，本研究以广东省已开展的土地整治项目案例为研究对象，探讨适应中国土地整治的分类体系，并通过分析探讨不同类型土地整治项目间的差异，提出土地整治项目类型识别的方法。

1 典型案例选取

以工作实践为基础，选取广东省2008—2022 年的61 个典型土地整治项目为研究对象，所选案例基本情况见表1。所选案例涵盖了广东省开展的主要土地整治项目类型，既覆盖了粤东、粤西、粤北和珠三角等多个区域，又体现了平原、山地、丘陵、台地等地形地貌。所选案例具有多样性、普遍性、典型性和现势性，为科学有效开展研究工作奠定了基础。

2 土地整治项目类别划分

2.1 传统土地整治项目类型

中国土地整治实践正式开展可追溯至1987 年，党中央提出编制《全国土地利用总体规划纲要》，将土地整治作为规划的重要组成部分。1994 年，美国经济学家布朗“谁来养活中国人”的疑问，更是将土地整治工作推到了前所未有的重要地位。随着土地整治行业的发展，出现了耕地后备资源开发、高标准农田建设、农村建设用地拆旧复垦、矿山复垦、土地沙化治理等形式多样、名称各异的整治项目。根据《土地整治项目规划设计规范》（TD/T 1012—2016）、《土地整治术语》（TD/T 1054—2018）等行业标准，土地整治项目类型可以分为土地开发、土地整理、土地复垦和土地修复4 种［4，5］，在本研究中称为“传统土地整治项目类型”。

2.2 土地整治项目演进

随着工业化、城镇化和农业现代化的快速推进，中国出现了在同一空间上耕地碎片化、土地利用低效化、空间布局无序化、生态质量退化等多重问题并存的不良局面［6］。广东省作为中国改革开放的先行区，经济发展迅速，这种问题更为突出。2017 年国务院印发《全国国土规划纲要（2016—2030 年）》，指出要推进形成国土集聚开发、分类保护与综合整治“三位一体”的总体格局，开展“四区一带”国土综合整治；2020 年《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035 年）》提出了统筹山水林田湖草一体化保护的总体布局、重点任务、重大工程和政策举措。开展以全域整治为规划理念、以生态保护为视角、以综合性工程为手段的全域土地综合整治和国土空间生态保护修复项目成为中国土地整治行业摆脱困境的破题之举。该类项目以土地资源要素流动、空间布局优化为路径，通过重构全域土地利用格局、实施生态保护与修复工程，实现整治对象的多元化、整治范围的全域化。随着土地整治项目的演进，土地整治的内涵与外延不断丰富，传统的土地整治项目类型已不适用于土地整治行业的发展。

2.3 土地整治项目类型划分

从专业技术来看，全域土地综合整治融合了土地开发、土地整理、土地复垦、土地修复等专业技术，增加了乡村振兴和历史文化保护等内容。生态保护修复则坚持“山水林田湖草生命共同体”理念，以保护和修复生态系统为主要建设内容，突破了土地修复的定义，对象更加复杂，空间尺度更加广泛，总体要求更高。因此，将全域土地综合整治和生态保护修复单列为其他类，与土地开发、土地整理、土地复垦和土地修复并列，成为土地整治项目的第5 种类别，总结出适用于中国土地整治现状工作的类型划分，具体见表2。

表2 土地整治项目类型划分

其他类型的土地整治项目是传统土地整治项目的延续、突破和创新，在本研究中也称为“新型土地整治项目类型”，该类项目为实现土地资源数量、质量、生态“三位一体”管护，保护景观生态与文化传承，全面推进乡村振兴等提供了重要支撑［7］。

3 土地整治项目主要差异性分析

通过梳理61 个土地整治典型案例成果，发现不同类型的土地整治项目在实施对象、地类变化情况和主要工程措施3 个方面存在较大差异。

3.1 实施对象差异性分析

根据《土地整治术语》（TD/T 1054—2018），传统土地整治项目以土地作为特定整治对象，实施对象为未利用土地、低效和闲置利用土地、损毁和退化土地中的一种或一种以上，是土地开发、土地整理、土地复垦和土地修复的统称［6］。

土地开发有广义和狭义之分，狭义的开发对象为具有开发价值的未利用地，以扩大土地利用范围；广义的开发对象在未利用地基础上，还包含了具有再开发价值的已利用土地，旨在提高土地利用率和集约节约程度。为更加科学合理地区分土地整治项目类别，本研究的土地开发采用广义的概念。土地整理的实施对象为闲置、低效、低质量或布局混乱的土地；土地复垦实施对象为损毁的土地，损毁原因包含生产建设活动、历史遗留、自然灾害等；土地修复实施对象则为污染的、退化的土地。值得注意的是，调整或改造宜农荒地和农村建设用地属于土地整理或土地开发，其中土地开发地块具有连片化、规模化特征，土地整理具有碎片化、零星分布的特征［8］。

全域土地综合整治、生态保护修复属于新型土地整治项目，本研究将其划分为其他类型。全域土地综合整治的实施对象为未利用地、低效和闲置土地、损毁土地、退化土地中的2 种或2 种以上，同时增加了乡村振兴、生态文明和历史文化保护等内容。生态保护修复则主要以山水林田湖草整个生态系统为实施对象。相较于传统土地整治项目，新型土地整治项目实施对象以乡镇或部分村庄为实施单元，具有连续性、规模性、全域性和全要素的特征。

综上分析，将不同类型土地整治项目实施对象进行汇总，展示各种土地整治项目间实施对象的差异性，具体见表3。

表3 不同类型土地整治项目实施对象

3.2 地类变化情况分析

土地开发从广义上讲，项目实施前后地类变化分为两大类。一是由未利用地转变为可利用的农用地、建设用地，二是由农用地、建设用地转变为用途更科学、布局更合理、效益更可观的农用地、建设用地。开发前后土地利用状态发生了变化，地类一般也发生了变化，或一级地类发生了变化或二级地类发生了变化。如由未利用地转变为农用地、建设用地等一级地类发生变化，又如由低效的园地转变为高效的耕地，二级地类发生了变化。

土地整理包含农用地整理和建设用地整理两大类。农用地整理项目是为了改善农业生产条件和生态环境，实施前地类为耕地、园地、林地和牧草地。建设用地整理是为了改善人居环境，提高土地集约节约利用水平，实施前地类为村镇用地、城镇用地、独立工矿用地、交通和水利设施用地等建设用地。2 种类型的土地整理项目实施前后地类基本不发生变化或发生较小比例的变化。零散、碎片的建设用地整理前后地类多发生变化，以与周边地类保持一致，通过成片管理形成规模效应。如农村建设用地拆旧复垦项目多将农村建设用地整理为农用地。

土地复垦项目是对各种因自然和人为原因造成破坏的土地，按照经济合理的原则，宜农则农、宜林则林、宜渔则渔、宜建则建。复垦前地类为农用地的，复垦后地类也一般为农用地，实施前后地类变化不大。复垦前为矿山等建设用地的，复垦后地类一般发生变化。

土地修复则主要是对污染、退化的农用地进行的，以改变土地不良性状、恢复和提高土地生产能力为目标，土地修复前后地类一般也不发生变化。

对于本研究划分为其他类型的全域土地综合整治项目，其涵盖土地开发、土地整理、土地修复和土地复垦至少2 类专业技术的项目，根据对4 种类型土地整治项目地类变化情况的分析，同时考虑该类项目具有全域规划、综合治理、多措并举等鲜明特征，将农用地、建设用地和未利用地统筹管理，立足于区域整体进行国土空间重构，因此认为全域土地综合整治类项目实施前后地类部分发生变化、部分不发生变化。而作为其他类型的生态保护修复项目主要围绕生态这一要素，旨在维持生态系统健康、景观生态安全和区域可持续发展，针对土地这一特定要素的整治工作占比不高，因此该类土地整治项目实施前后地类一般不发生变化或发生较小比例变化［9］。

综上分析，将不同类型土地整治项目实施前后地类变化情况进行汇总，具体见表4。

表4 不同类型土地整治项目地类变化情况

3.3 主要工程措施分析

土地整治项目的开展需要各项工程支撑，不同类型土地整治项目包含的工程各有侧重，既有区别又有交叉。根据《土地整治工程建设标准编写规程》（TD/T 1045—2016），土地整治项目一级类工程体系共包含土地平整工程、灌溉与排水工程、田间道路工程、农田防护与生态环境保持工程、输配电工程和其他工程6 类［10］。通过分析典型项目案例可知，已有的土地整治工程体系未覆盖新型工程，对不同类型土地整治项目主要工程差异分析如下。

1）传统土地整治项目主要工程分析。土地开发分为农用地和建设用地2 个方向。农用地开发是将土地达到可供农业耕作的条件，建设用地开发是至少达到“三通一平”的可建设条件。因此，土地开发的首要条件是土地平整，满足耕作或建设对地面平整度的要求，然后通过灌溉与排水工程、道路工程、输配电工程满足项目区用水、用电、出行等需求。土地开发中包括土地平整工程、灌排水工程、田间道路工程、输配电工程等，并根据项目实际情况辅以土壤改良、农田防护和生态环境保持工程、其他工程等。

土地整理以低效、不合理利用的农用地或建设用地为对象，因整理对象为可利用的状态，故多数土地平整度较好，一般不需要进行大规模的土方挖填调配，且项目区已有基础设施，但配套设施相对落后。因此，土地整理项目工程一般以完善基础设施为目的，以灌溉与排水工程、田间道路工程为主，并根据项目实际情况辅以土壤改良、农田输配电工程、农田防护与生态环境保持工程、其他工程等。

土地复垦涉及土地主要有化工业生产中引起的土地理化性质的破坏、项目建设过程中临时用地压占造成的土地物理性质的损毁、自然灾害造成的土地使用效率的下降等类型，土地复垦项目以将生产建设损毁和自然灾害损毁的土地恢复到原来地类或适宜地类为主要工作任务。因此，土地复垦涉及的主要工程为土壤改良工程。通过土壤重构、植被重建等方式改善土壤理化性质、恢复土地原有利用状态。同时结合实际增加必要的灌溉与排水工程、田间道路工程、农田输配电工程、农田防护与生态环境保持工程、其他工程等。

土地修复是对污染土地、退化土地的修复，其中土地污染包括有机物污染和无机物污染两类；土地退化包含盐渍化、水土流失、沙漠化等类型。土地修复类项目以净化污染土壤、防止水土流失、提升土壤保水保肥能力为主要方向，因此，以土壤重构、植被重建等方式的土壤改良、农田防护与生态环境保持作为主要工程。对于土壤污染、盐渍化情况的土地修复，以土壤改良作为主要工程，通过化学脱卤、化学淋洗、固化技术、热力学修复技术等物理或化学手段改良土壤污染和退化情况［11］；对于水土流失和沙漠化类型的土地修复，以农田防护与生态环境保持工程为主，通过种树、种草和建防护林带等方式提高土地防风固沙、保水保肥能力。

2）新型土地整治项目主要工程分析。作为土地整治行业主流方向的全域土地综合整治和生态保护修复类项目，全域土地综合整治在综合了传统4 类土地整治项目主要工程的基础上，增加了乡村风貌提升、乡村产业振兴和布局优化等工程［12］。生态保护修复类项目则以生物多样性保护、生态空间修复与优化为主要工程［11，12］，具体情况见表5。

表5 不同类型土地整治项目主要工程对比

全域土地综合整治和生态保护修复类主要工程是在对新型土地整治项目研究的基础上，结合选取的典型案例，经过总结提炼而得出的，丰富了土地整治项目主要工程的类型，顺应了土地整治行业的发展趋势。

4 土地整治项目类型识别

因不同类型的土地整治项目在实施对象、地类变化和主要工程措施等方面存在差异，可将以上3 个方面作为分析依据，判别不同名称的土地整治项目类别。其中，实施对象的差异和主要工程措施的差异相对较明显，可作为项目类别判定的关键依据，地类变化情况具有相似性和不确定性特征，可将其作为验证要素。土地整治项目类型识别流程如图1 所示。

图1 土地整治项目类型识别流程

1）识别主要整治要素，区分属传统土地整治类型或新型土地整治类型。根据土地整治项目具体情况，若主要整治要素为土地，则属于传统型土地整治项目，即土地开发、土地整理、土地修复和土地复垦中的一种；若整治对象为山水林田湖草等多要素，则属于新型土地整治项目，即全域土地综合整治、生态保护修复中的一种。

2）依据主要实施对象和对象特征，进行土地整治类型细分。根据实施对象分析，可对土地整治项目类型进行进一步细分。根据实施对象特征辨别的难易度，从容易分辨的实施对象开始判定。若已判定土地整治项目类型为传统型，则分析实施对象及其特征，当实施对象为污染、退化的土地，则土地整治项目类型为土地修复；当实施对象为生产建设活动损毁、历史遗留和自然灾害损毁的土地时，则土地整治项目类型为土地修复；当实施对象为未利用地时，则土地整治项目类型为土地开发；当实施对象为正利用的或闲置的低效用地时，则属于土地整理或土地开发，具体属于哪一种需要结合项目主要工程加以确认。

若已判定土地整治项目类型属于新型，当实施对象主要为生态空间时，则属于生态保护修复类；当实施对象为土地，同时考虑生态环境、历史文化和乡村振兴等内容时，则属于全域土地综合整治类。

3）分析项目主要工程，确定土地整治项目类别。当实施对象为正利用的或闲置的低效用地时，属于土地整理或土地开发类项目，具体类型无法确定。针对此种情况，分析项目主要工程，根据主要整治工程分析，土地开发为保证土地达到可利用状态，一般需要进行土地平整，而土地整理中主要工程不包含土地平整。因此，根据项目是否涉及大规模的挖高填低、田块修筑、表土保护、土方调配等土地平整工程对项目类型进行进一步判定，即涉及土地平整工程时，属于土地开发项目，反之属于土地整理项目。

4）结合整治前后地类变化情况、主要工程等条件，验证判定结果的准确性。根据主要整治要素、主要实施对象及特征、主要工程等内容，可以判定出土地整治项目类别。为确定土地整治项目类别判定是否准确，可结合地类变化情况进行验证，若主要工程这一判定条件尚未使用，亦可以进行验证，确保土地整治项目类别判定准确。