基层治理中痕迹主义的衍生机理与治理对策

赵昊杰

(中国计量大学 马克思主义学院，杭州 310018)

党的十八届三中全会提出“抓铁有痕、踏石留印”以来，痕迹管理作为改进工作作风、破解懒政怠政的技术性治理手段被广泛采用。一般而言，痕迹管理是指基层组织在部署、推动、检查、考核、汇报、总结工作过程中，以文字、图片、表格、视频等材料为对象加以整理记录，形成档案、板块、台账以使相关工作留有痕迹[1]。然而，如所有治理手段一样，在缺少必要边界意识前提下，痕迹管理往往会溢出治理目标的约束性而异化为一种以“迹”为“绩”、留“迹”不留“心”的痕迹主义，即以丰满的痕迹表象来掩盖工作实绩的不作为。在基层治理实践中，痕迹主义往往表现为“虚功实做”“处处留痕”“虚假造痕”，强调“做过工作”而非“做好工作”，注重“留好痕迹”而非“工作实绩”。

中办印发的《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》提出：“不能一味要求基层填表格报材料，不能简单以留痕多少评判工作好坏，不能工作刚安排就督查检查、刚部署就进行考核，不搞花拳绣腿，不要繁文缛节，不做表面文章。”[2]痕迹主义问题徒增基层治理的工作负担，党中央对痕迹主义的制度性回应彰显了党和国家解决痕迹主义问题的决心和信心。基于此，本文立足基层治理的现实情况，深入分析基层治理中痕迹管理异化为痕迹主义的内外因素，解析当前基层治理中痕迹主义问题的难点与痛点，以期为基层治理现代化提供问题聚焦与理论思考。

一、基层治理中痕迹主义的实质及其负面影响

主张工作留痕是现代官僚制度的基本原则之一，体现了政府工作理性化、精细化和可溯源等特征。然而，当作为工作绩效的痕迹信息被刻意制造甚至虚假生产时，势必将陷入痕迹主义的泥淖中。为了明晰痕迹主义的衍生机理，需要先阐释其实质与负面影响。

(一)痕迹主义的实质：以“迹”显“绩”的形式主义

作为一种技术性治理手段，由痕迹管理所异化的痕迹主义现象具有多重解释空间。结合当前研究，学界对痕迹主义性质的判断形成了诸如官僚主义[1]、软性公共行政任务的应对[3]、功利主义等一系列关键话语表达。本文基于痕迹主义的表现机理认为，基层治理中痕迹主义的实质是一种以“迹”显“绩”的形式主义，即痕迹手段对治理绩效的替代和违背。

第一，以痕迹视角框定基层治理。痕迹信息作为一种标准化、可视化和数字化的内容载体，根本上反映了国家治理注意力所关注内容的方向。换而言之，痕迹管理内蕴国家治理视角的“简单化”逻辑，即面对复杂的和难以处理的治理对象，国家有限的注意力只容许其关注到一些关键性特征并使之更容易被度量和计算，进而得出一些总体性的和概括性的结论[4]。然而，在基层治理情境中，狭隘化的痕迹视角将基层治理实践抽象化为一些功能性意义的指标清单，诸如“走秀式”的调查研究、“重复式”的文件表达、“一刀切”的政策安排等形式主义问题，在削弱决策权威性、有效性的同时，也严重扰乱了基层治理工作秩序。

第二，以痕迹生产干扰工作开展。在常规档案工作中，痕迹信息受到档案制度全面性、时效性、真实性等原则约束。但在一些痕迹主义操作中，痕迹信息不再受制于内容原则的规制而异化为符号性的形式主义。在基层政策落实中，痕迹生产的权重大过实际工作过程，直接影响上级对于政策落实的评价态度。特别是在一些不易量化和程序化的工作情形中，表演性留痕造痕更为凸显。例如，在精准扶贫实践中，个别干部热衷于拍摄走访慰问的图像，采取“虚假造痕”“摆拍式留痕”方法来显示其工作过程，直接挫伤了基层群众的政治信任。

第三，以痕迹权重主导绩效考评。痕迹管理的优势在于能够以文字、图片和视频等痕迹材料复现治理行为全过程，但也极易放大痕迹材料的重要性。基层治理中，痕迹主义蔓延的直接诱因在于绩效考评对痕迹符号的偏好。特别是在“指尖上”任务、“泛滥化”督查、“留痕式”文牍主义的工作环境中，工作检查主要看“材料准备得齐不齐、好不好、美不美”，绩效考评陷入 “以材料论英雄”的误区中。基于此，表演性留痕、竞争性留痕、避责性留痕等形式主义问题积重难返、难以根除。一言以蔽之，痕迹化考评正好为考评泛滥提供了简易化表现路径。

(二)痕迹主义蔓延的负面影响

痕迹主义蔓延反映出基层治理之难，即如何破解工作中“形式上符合、实质上违背”的变相执行困境。作为一种变相执行操作，痕迹主义无疑对基层治理工作产生了较大负面影响。

第一，破坏基层治理生态。基层治理并不是单纯的行政活动，而是彰显多重利益诉求、多元主体协作、多种价值观念互动的治理生态领域。良好的治理生态无疑是收获优良工作绩效的前提条件。然而，痕迹主义问题滋生则直接污染了基层治理生态，具体而言，一是渲染了粉饰花架、装点门面的形式主义作风；二是无端强化了痕迹的绩效权重，从而撕裂了基层治理共识；三是助长了一种不干实事、混日子的工作心态，加剧了基层治理生态恶化；四是单纯“炫耀痕迹”势必造成基层党群关系疏离，动摇了基层治理工作的群众基础。概而言之，痕迹信息作为微观技术性因素广泛渗透在基层治理体系中，其异化发展必然造成基层治理生态的系统性难题。

第二，诱发本领恐慌。痕迹主义的蔓延折射出基层治理工作视野的“失焦”，即聚焦于痕迹生产而非人民需求、聚焦于过程手段而非目标结果。“为官避事平生耻。”痕迹主义问题恰恰是以“避事”谋“显绩”，其后果就是挫伤了敢于担当、勇于担责的干部的积极性。在行为方式上，痕迹主义擅长依葫芦画瓢、照搬照抄；对基层工作的新问题、新挑战缺少基本的求真务实精神，只想“出彩”不想担责，更无力去锤炼能力本领。长此以往，痕迹主义问题必然严重破坏基层治理秩序，严重影响基层工作者的积极性、创造性和主动性，进而诱发能力不足、本领恐慌问题。

第三，加剧理想信念滑坡。痕迹主义问题不仅仅在于其虚假造痕、增加了额外的治理成本，还在于其散播了种种错误思想观念，加剧理想信念滑坡。基层是贯彻党的政策方针的最前沿领域，也是广大党员干部践行理想信念的重要场所。痕迹主义以一种虚假作为的形式主义侵蚀基层工作的理想信念底线；反过来，理想信念的弱化又进一步滋生出形式主义问题。痕迹主义本身张扬唯利是图、浮夸虚伪的不良风气，基层治理长期专注于造“痕”，势必导致一些人理想信念滑坡，出现思想蜕变、经受不住权力和利益的诱惑、丢掉全心全意为人民服务的根本宗旨等问题，乃至陷入极端个人主义[5]。特别在痕迹主义泛滥的场合下，“因‘迹’提拔”的少数问题干部会扩大错误思想观念的潜在市场，形成对广大踏踏实实、勤勤恳恳工作干部的排斥效应，进而动摇基层治理的价值观念基础。

二、基层治理中痕迹主义的衍生机理

以“迹”显“绩”的痕迹主义是痕迹管理的异化表现，反映了痕迹管理作为一种治理手段的整体性危机。从动态角度看，痕迹管理是推动政策执行，促进过程管理程序化、规范化和强化问责监督的一种技术性治理手段。其内在包含了四个有机构成部分：作为机制原则的权责关系、作为内容载体的痕迹信息、作为行为导向的过程控制、作为目标原则的政绩观念。在基层治理中，由于痕迹管理所内蕴的彼此联系的机制层面、技术层面、环境层面和主观层面等均出现危机，从而导致了痕迹主义问题的衍生与蔓延。具体而言，一是机制层面，属地管理原则的无度扩张导致了基层治理上下级政府间的“痕迹共谋”关系；二是技术层面，信息痕迹权重的过度加载导致痕迹信息在发挥治理作用方面陷入“邀功”与“避责”的异化逻辑中，不再反映实际绩效；三是环境层面，治理过程控制性的单向强化削弱了基层治理的自我调节和自我纠偏能力，催生出政策“低质量执行”的痕迹主义；四是主观层面，政绩观异化污染了基层治理生态。

(一)机制层面：属地管理原则的无度扩张

作为一种重要治理原则，属地管理原则要求“以特定的空间作为划分管理范围的依据”[6]，从而建立起有权有责、权责一致的管理制度。然而，在基层治理实践中，受制于压力型体制和行政发包逻辑，基层政府往往承担着超出其权力范围和能力限度的工作量，面临着“位卑权轻责任大”“有活往下压、有人往上抽”的工作困境。换而言之，在基层治理缺乏明确权责制度约束情况下，属地管理原则会向基层无度扩张并异化为一种“有责无权”的属地管理原则，即地方或基层没有执法权或管理权，但是却被要求承担具体的管理工作，并且在考核追责体制上被硬套上属地责任[7]。属地管理原则本是一套治理对象与责任相匹配的管理制度，意在强调属地范围内任何治理事务都可以归责于管辖主体。“有责无权”的基层属地管理则折射出上级政府与基层政府之间权责错位问题，上级政府为了强化对基层工作的过程控制而诉诸考核、检查、督查等痕迹管理手段，下级政府疲于满足上级政府的目标设定而被动进行痕迹制造、储备台账资料等痕迹主义操作。在实际工作中，基层治理领域存在着行动规则模糊化、是非与权力边界模糊化、层级权责和角色模糊化的特征[8]，基层治理更注重以解决问题为行动导向。基于此，垂直体系中的上下级政府均无意去观照具体工作开展的“模糊地带”，进而就间接塑造起上下级之间对工作绩效的“痕迹共谋”关系。痕迹主义恰恰是以显性痕迹抹去基层治理中的隐性模糊领域，为上下级政府提供共同的绩效佐证。这也表明，痕迹主义并不是基层工作者单方面被动的形式主义，而是一种不同层级治理主体间就解决复杂问题所达成的“精心设计、有意而为”的形式主义[9]。

(二)技术层面：信息痕迹权重的过度加载

痕迹管理源自官僚制度中的文书档案活动，信息痕迹既是记录官僚制度行为合理性的重要依据，也是承载专业知识和事实经验的文档凭证。因此，信息痕迹作为一种技术化手段，是表征复杂治理活动的理性规约。然而，在基层治理情形中，基于上级政府强推政策落地压力和基层普遍政绩焦虑，信息痕迹的绩效权重突破了痕迹管理所秉持的以“绩”留痕的设计初衷，而是被提升到要对基层治理活动“全范围覆盖、全过程记录”的以“迹”显绩的程度。信息痕迹权重的过度加载，可以从两方面加以阐释，一是数字社会环境下网络民主、网络监督的兴起客观上加重了信息痕迹的治理示范意义。随着数字技术手段兴起，数字赋能基层治理必然生产出更加完整精致的痕迹，特别是在数字社会中，任何一个多余的信息痕迹都有可能成为潜在的舆论“爆点”。因此，为了应对网络舆论监督以及弥补任何可能遗漏的痕迹缺陷，基层政府需要更专注于造“痕”来规避责任。特别是在基层“多任务竞争”的环境下，常规性、日常性基层工作往往并不能完全满足上级考核要求，个别基层工作者只能被迫采取痕迹主义做法来为常规工作增加“滤镜”“修边”，以避免遭遇负面评价。在另一些场合下，由于目标偏差和环境变化等因素，按照普遍规程的工作办法根本无法达成既定工作目标，于是痕迹主义就被作为一种折中方案来执行。二是“唯上看”的狭隘政绩观念诱发以“完美”痕迹代替复杂绩效的问题。基层政府的造“痕”行为并不是被动的不作为，而是一种主动的不作为。为了邀功，基层政府不惜花大力气制造符合上级政府工作预期和要求的表演性痕迹，即在狭隘政绩观诱导下实施以简单痕迹替代复杂工作的成本最优策略。特别是在年终考核、多方评估等痕迹式检查场合下，基层政府唯有“虚功实做”“处处留痕”，才能充分提高基层工作的显示度和可读性。

(三)环境层面：治理过程控制性的单向强化

一般而言，基层治理受到政策过程的公共性、开放性、回应性、程序性等价值约束，应体现多元参与、协商民主的过程价值，而不是仅仅将其简单化为片面的痕迹事务。在基层治理实践中，各级政府迫于绩效压力往往采取强化过程控制策略来应对内外压力。上级政府以监督考核权力不断施加过程控制，让基层治理活动围绕指标体系、目标导向来运转，削弱了基层政府的自我调节和自我纠偏能力。基层政府在强控制性压力下只能被动服从诸如加码式管理、数字化考核、“一票否决”等痕迹管理要求，甚至需要主动采取痕迹“伪装”和“变通”方式来获得非正式的自主权力[10]。在单纯强化过程控制的逻辑下，基层上下级政府间围绕痕迹所实施的“治理—监督—问责”工作模式，使得承载着过程价值的政策理念被异化为一种“低质量执行”的痕迹主义。具体而言，一是痕迹标准的“低质量设定”。上级的痕迹标准并没有认真考量和反映基层工作者的工作实际，一味追求“曲高和寡”，造成了痕迹管理缺少科学性、精确性和调整空间，严重挫伤了基层工作者的积极性，诱发了基层治理“不作为、乱作为”问题。二是工作痕迹的“低质量生产”。当本发挥佐证性功能的信息痕迹被赋予量化考核和竞争逻辑来操作时，“材料大比武”“痕迹竞赛”等痕迹主义问题势必难以避免，基层政府不得不人为生产大量与实际工作不符合的痕迹信息来应付了事。总之，基于强化治理过程控制所引发的竞争逻辑和排名，将痕迹主义内嵌于基层日常性工作中，使得基层治理陷入“唯痕迹”的劣性循环中。

(四)主观层面：政绩观念的异化

政绩观是干部开展工作、创造政绩的观念，正确的政绩观对于“工作如何开展、为谁开展、开展怎样的工作”具有鲜明导向和纠偏作用。结合痕迹主义滋生的现实表现可知，少数基层工作者政绩观念异化是痕迹主义衍生的主观因素。对此，习近平指出：“形式主义实质是主观主义、功利主义，根源是政绩观错位、责任心缺失，用轰轰烈烈的形式代替了扎扎实实的落实，用光鲜亮丽的外表掩盖了矛盾和问题。”[11]政绩观异化是痕迹主义衍生的主观性因素，特别是作为“关键少数”的领导干部丧失抵制痕迹主义的正确立场，极易诱发痕迹主义的系统性危机，污染基层治理生态。对于少数基层工作个体而言，痕迹主义作为一种带有投机性、赌博性的政绩竞争手段，其在大大降低基层工作的复杂性和难度的同时，某种程度上能够增加个体“德才兼备、积极努力”的印象分。作为痕迹主义衍生的主观性因素，这种投机性政绩观具有多种异化特征。一是片面、单一的政绩观，认为基层工作只能以单一指标论英雄，继而用片面痕迹绩效掩饰基层工作的全面性。二是崇拜“显功”的政绩观，是一种以盲目求快、急功近利姿态追求显性政绩的错误观念，以痕迹化方式将“显功”与个体绑定。三是将党性与政绩观分裂的错误观念，认为造痕问题并不涉及党性原则，更多是应对纷繁复杂基层工作的无奈之举，继而对痕迹主义问题放松警惕、听之任之。总而言之，痕迹主义问题的衍生是正常政绩观失效、动摇，进而异化的必然结果。

三、基层治理中痕迹主义的治理对策

在基层治理中，痕迹主义滋生的消极后果不仅仅是催生了新型形式主义，还在于其破坏了正常的工作秩序和激励机制，削弱了基层工作者和人民群众的幸福感、获得感。结合上文可知，基层治理中痕迹主义的衍生是机制、技术、环境、理念等多个治理要素发生异化的结果。为此，有效治理痕迹主义问题，需要从理顺权责关系、合理配置信息绩效权重、打破过程控制藩篱、塑造责任担当方面综合施策、形成合力。

(一)理顺基层治理权责关系，消除痕迹主义的机制缺陷

权责相一致是政府开展工作的必要前提。“有责无权”的基层属地管理现状在削弱基层治理能力同时加剧了基层工作者的负担压力，痕迹主义问题既是基层工作形式主义的表现，也可以归因于上级政府的“责任甩锅”。因此，治理痕迹主义必须从机制原则上理顺权责关系。一是要围绕治理目标下沉配置资源。在我国五级行政架构中，相较于中上级政府层级，基层乡镇、街道明显缺少必要机构和职权以对接资源、履行责任。因此，要改变基层“责下权不下”的困境，必须围绕具体治理目标下沉配置资源，将人、财、物等资源进行合理配置，推动基层治理过程公开透明，消除痕迹主义滋生的模糊地带，促进基层治理能作为、敢作为。二是明确上级事权下放的边界门槛。事权违规下放本质上是一种懒政行为，因此要严格贯彻“谁主管、谁负责”的基层治理原则。在涉及职责下沉的事务中，必须设定一定边界门槛，形成上下级职责互构、协同共进的责任担当体系；要构建职责清单和负面清单，明确禁止事权下放的情形和边界，推进基层治理权责一致、有规可依。三是要以“解决问题驱动”优化基层治理绩效。基层治理要消除以手段代替目的的痕迹主义问题，就必须在回应人民美好生活需要价值立场上确立解决问题、优化治理绩效的目标立场。因此，要围绕基层治理问题理顺“条”与“块”的协同治理机制，将属地管理原则与解决问题行动导向真正结合起来，塑造相互督促、合作共进的治理格局，提升基层治理效能。

(二)合理配置信息痕迹的绩效权重，提升痕迹管理的科学化水平

痕迹管理本身是一种重要的治理手段，特别是在强调信息碎片化拼接、信念高于真相的“后真相”时代，有效的痕迹管理无疑是优化治理过程、巩固政府权威的必然选择。避免痕迹管理异化为痕迹主义，就技术层面而言，就是要合理配置信息痕迹的绩效权重，避免陷入“‘痕迹’=‘过程’=‘绩效’”的错误认知中。具体而言，一是要确立痕迹采集的真实性原则。采集工作痕迹并不是要营造完美无缺治理过程，而是要提供能体现客观真实的基层工作过程的痕迹信息。痕迹采集并不需要追求大而全，而是要在涉及关键程序、核心动作和客观绩效等重要环节形成彰显过程控制的痕迹信息。特别是对涉嫌虚假造痕、刻意留痕的现象要持怀疑态度，对虚假痕迹所主张的治理绩效避免盲目采纳。二是要确立痕迹绩效价值的有限性原则。习近平指出：“把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量一切工作得失的根本标准。”[12]对基层治理的评价衡量要在坚持人民立场上科学配置评价体系，将实绩与过程、“显功”与“潜功”、当前与长远等多个因素结合起来，避免陷入“痕迹第一”的误区中。特别要在对基层“亮点工作”“政绩工程”等关涉群众重大利益诉求和干部评价的绩效考评中，摒弃显性痕迹、亮点材料的干扰，坚持群众满意度第一性的考评原则。三是要加强调查研究，不断提升痕迹管理的群众认同度。痕迹信息的符号化、标签化是诱发痕迹主义弊病的重要原因，为此基层工作必须加强调查研究，将“一切从实际出发”原则融入痕迹管理工作中，不断提高痕迹信息与基层工作实际的内在契合度，提升痕迹管理的质量成色，以更加合理、务实的痕迹标准规范基层工作的痕迹内容。概而言之，就是要从根本上扭转基层治理中“痕迹至上”的绩效考评误区，还原痕迹管理在基层工作中有限工具性定位，以求真务实、实事求是的原则提升痕迹管理科学化水平。

(三)完善基层治理的“全过程民主”实践，打破痕迹主义的单向控制藩篱

“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。”[13]从推动基层治理民主价值意义上看，任何基层工作的痕迹信息必然是民主实践的结果，痕迹主义问题恰恰是基层治理民主性欠缺、单向过程控制的无奈结果。因此，完善基层治理“全过程民主”的制度化实践，要在科学塑造基层治理行动内涵的同时给基层工作松绑，扭转一味强化过程控制的错误导向。一是要以回应式民主精准定位基层治理需求。基层治理要扎根民生民情民意，以反映人民需求诉求的工作过程充实痕迹管理的价值立场，消除痕迹信息的形式主义。二是要以参与式民主助推基层治理的开放包容发展。在痕迹主义滋生的情形中，上级检查、考评督查等手段尽管能提供控制力、约束力，但不能从根本上改变基层工作的“过程生态”。参与式民主所主张的透明参与、自我管理、自我监督等要素无疑有助于改善基层治理生态，将体制内的痕迹管理与社会民情信息衔接起来，使之成为人人知晓、各方实操的管理制度，产生看得见、摸得着，常参与、见实效，广覆盖、机制化的治理绩效[14]。三是要以协商式民主凝聚基层治理的共识。痕迹主义既是形式主义，也是一种非理性的评价体系。在全过程民主实践中，经由广泛协商民主所凝聚的“最大公约数”治理共识能汇聚对抗痕迹主义的理性力量，解决基层治理中的模糊性问题，为基层工作提供彰显民主共识的痕迹管理共识。四是要以监督式民主塑造痕迹纠偏能力。痕迹主义的弊端在于上级政府考评监督“一刀切”“一言堂”的专断性权力扼杀了基层治理的纠偏能力。因此，要推进民主监督、大众监督和网络监督，通过监督式民主让痕迹管理工作在阳光下运行，根除痕迹主义滋生官僚主义、腐败不作为的土壤，提升痕迹管理的纯洁性、客观性。

(四)树立正确政绩观，夯实基层干部积极作为的责任担当

解决痕迹主义问题，需要树立正确政绩观。习近平指出：“中国共产党把为民办事、为民造福作为最重要的政绩，把为老百姓做了多少好事实事作为检验政绩的重要标准。”[15]从治理实践看，正确政绩观体现于日常工作中的责任担当。因此，需要在政绩观教育和责任担当的塑造方面夯实抵制痕迹主义的思想堡垒。一是要以塑造基层工作人员的责任担当为契机，强化正确政绩观教育。将正确政绩观融入基层工作和岗位认同中，抓牢岗位工作的原则底线，要以为民办事、为民造福的政绩理念强化工作作风，筑牢政绩观念的思想堡垒，培育抵制包括痕迹主义在内的各种形式主义的责任自觉；要树立全面的政绩观，“政绩最后看综合指标，看总体要求的实现程度”[16]，特别是要将基层工作视为收获全面政绩的重要平台，摒弃基层工作就是机械服从、照章办事的狭隘观念。二是要以塑造基层工作格局担当为要点，强化理想信念教育。基层工作与群众实际利益诉求联系紧密，是体现我们党为人民服务宗旨的前沿领域。摒弃痕迹主义的错误认知，就要强化理想信念教育，牢牢抓住学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想这条主线，围绕增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，坚定理想信念，筑牢信仰之基、补足精神之钙。基层工作者要以立场明晰、价值高远的工作格局担当，跳出个人、部门和地方利益的狭隘视野，勇于担当作为、敢于践行责任，不甩锅、不逃避，争做基层工作的模范表率。三是要端正“关键少数”领导干部的政绩观。领导干部往往掌握着相当程度的治理权力，只有发挥“关键少数”在权力端的示范作用，才能对基层治理的责任端形成“头雁效应”，使之“不唯上”“不造痕”，克服痕迹主义的诱惑。四是要在干部任用方面坚持实绩导向，从选人用人的源头扼杀痕迹主义苗头。避免痕迹主义污染基层治理生态，就需要强化实干绩效的正向激励功能，特别是在干部提拔、破格任用等重大环节要坚持实干绩效导向，消除“痕迹绩效”的影响。