加强内控管理的学校行动

罗敏

孟德斯鸠在《论法的精神》中有句名言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”因此，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。加强学校内部控制，不仅是政策问题，更是管理实践问题，具有重要的研究价值。

作为一名公办学校的中学校长，笔者深刻意识到，学校管理者不仅要对权力制约和监督理论有清醒认知，更要对学校的内控管理进行思考研究和探索实践。本文以河南省第二实验中学为例，以规范业务活动和监督权力运行为目标，对学校内部控制的行动策略进行理论思考和实践探索。

一、内控管理的建设经验：三个“明确”

（一）明确内控管理的指导思想

根据《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》文件精神，为全面推进我校内部控制建设，规范学校的内部经济和业务活动，强化对内部权力运行的制约，河南省第二实验中学从2016年开始探索建立健全科学高效的制约和监督体系，促进学校公共服务效能和内部治理水平的不断提高。

在目前的经济环境下，学校的内部控制对象已不仅仅局限于单位的经济活动，而是涵盖单位的全部业务活动和内部权力运行，即与单位控制目标有关的所有经济活动和管理工作。

（二）明确内控管理的组织领导

根据《教育部内控实施指南》的具体要求，学校专门成立了内部控制建设领导小组。校长亲自任组长，是学校内控建设工作的首要责任人，对学校内控的建立健全和有效实施负总责；学校领导班子其他成员负责各自分管部门的内控建设；学校各部门负责人对本部门的内控建设承担具体责任。

学校内控建设领导小组下设内控办，由总务处主任兼任内控办主任。内控办作为学校内控建设的牵头部门，在校长的统一领导下建立内控建设联席工作机制，并按照学校的《内部控制建设工作方案》开展工作。

（三）明确内控建设的基本步骤

1.分析组织结构

在对学校的内控工作进行研究和部署时，内控建设领导小组首先了解国家的有关法律法规和学校的实际办学状况，然后对学校的组织结构、内部机构设置与权责分配，以及经济活动的管理结构进行了具体分析，这关系着学校内控建设的顶层设计。

这个阶段的岗位调整和内控建设，学校重点把握和广泛运用了合法合规原则、全面原则、适应原则、有用原则、相互制衡原则和成本效益原则等。特别是相互制衡原则和成本效益原则，前者是要确保学校内部不相容岗位的相互分离、不同机构和岗位之间的权责明确，且能够做到相互制约、相互监督。后者能够有效控制成本支出，确保以合理的成本达到最佳的控制效果。

2.梳理管理流程

这个阶段的内控建设以梳理学校管理流程、明确管理环节为前提，重点是针对梳理出的风险点，领导小组要逐一进行风险识别和风险评估，这主要分为重大风险、重要风险和一般风险。领导小组还要针对不同等级的风险提出相应的防范意见，以规避风险、降低风险、分担风险、承受风险等。另外，领导小组要撰写学校的风险评估报告，完成的风险评估报告主要包括目标设定、风险识别、风险分析和风险应对等四个方面。

3.健全内控基本规范

学校内控建设领导小组根据风险评估报告并结合现行的法律法规，逐步建立健全了学校的内部控制基本规范（包括各项制度、规定和程序）。在建立健全这些内控基本规范时，内控建设领导小组主要运用了以下方法：内部牵制控制（将授权批准与业务经办、会计记录、财产保管等不相容职务或岗位进行分离，明确职责权限，形成相互制衡的机制）、集体决策控制（针对重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资和大额资金使用的“三重一大”事项或财务收支工作，实行集体决策控制）、预算控制（通过加强预算编制、执行、分析、评价等环节的管理，有效约束年度预算执行）、授权批准控制（对财务收支业务的批准范围、权限、程序等进行明确规定，工作人员须在授权范围内行使职权、办理业务和承担责任）、风险控制（针对财务风险和业务风险，进行全面防范和控制）、内部报告控制（建立和完善内部报告制度，全面及时有效地反映学校财务状况，及时为财务活动提供重要信息）、财产保全控制（规范财产记录、定期盘点、账实核对等业务，防止财产流失和浪费）、信息技术控制（运用信息技术手段建立内部控制系统，减少和消除人为因素，确保内控制度的有效实施）。

4.采取有效监督

目前，学校已完成学校层面和业务层面两个方面的内部控制。其中，学校层面主要完成了内控工作的组织、内控机制的建设、内部管理制度的完善、内控关键岗位工作人员的管理，以及财务信息的编制和报告等工作。业务层面主要建立健全了预算业务、往来资金、实物资产、收入、结余、基本支出、专项支出、其他支出、政府采购、财务报告、信息化、人力资源、内部审计、集体决策等14个方面的内部控制基本规范。接下来的内控工作重点，就是要通过采取有效的监督措施，切实保障各项制度、规定和程序得到贯彻实施。

5.搞好评价总结

针对学校内控建设的开展和实施情况，内控建设领导小组要不断进行总结和完善，使学校最终达到保证经济活动合法合规、保证国有资产安全和使用有效、保证财务信息真实完整、有效防范舞弊和预防腐败，以及提高管理服务的效率和效果等内部控制建设目标。

二、内控管理的未来设想：始終站在解决难题的前沿

虽然学校在内控建设上进行了深度探索，但今后仍要随着内控管理工作的变化而逐步提升，以期达到更高的内控管理水平。未来，学校内控建设的主要设想主要有以下几方面。

（一）不断加强组织控制

加强组织控制对不断完善学校的内部控制体系起着至关重要的作用，主要可以从以下方面开展工作：不断转变学校领导层的管理理念和管理方法；规范设置内部机构、明确职责权限，将权责细化后落实到责任部门和直接责任人；不断培育教职员工积极向上的价值观和责任感；始终关注教职员工基本素质和职业素养的提升。

（二）切实加强预算控制

加强预算控制能够提高预算的透明度和管理水平，主要可以从以下方面开展工作：扩大预算范围，力争将学校的财务收支事项全部纳入预算管理；建立预算编制质量和项目绩效考核机制；严格预算调整和预算追加的程序。

（三）扎实抓好会计控制

会计控制为我校不断加强财务管理提供了基本保障，也是完善我校内部控制体系的重要方法。加强会计控制主要可以从以下方面开展工作：完善会计控制制度，确保内控方式、技术、手段等有章可循；建立完善的会计处理程序、严格的核对制度，确保会计信息真实有效；不断提高会计人员的职业道德和业务水平。

（四）认真搞好审计监督

学校从2014年已开始聘请第三方专业机构每月对学校的财务工作进行审计监督。未来，学校的内控建设领导小组会根据第三方审计监督发现的情况，针对学校内控建设的不足提出改进措施，进而不断完善我校的内控建设。

回顾学校加强内部控制建设的工作历程：起初，我们关注目标和理念；现在，我们关注操作和实效。在目前这种具有趋势性、不可逆的新常态下，我校内控建设工作还任重而道远。但只要我们不断思索、实践和完善，就一定能在依法治校、科学管理的道路上取得成效，为实现学校治理体系和治理能力的现代化奠定坚实基础、提供有力支撑。