强化就业优先政策

杨伟国

就业是最基本的民生。强化就业优先政策是党的二十大的明确要求，也是增进民生福祉的重要内容和解决就业问题的有效对策。劳动力需求是一种派生性需求，就业之源在于经济社会发展。通过扎实推动经济高质量发展，能够为高质量充分就业提供根本保障。鉴于就业形势的变化，要把稳就业提高到战略高度通盘考虑，从就业能力、重点群体就业、新就业形态等多方面，有针对性地探索强化就业优先政策的路径。

聚焦终身就业能力建设

强化就业优先政策要着力开展大规模职业技能培训。职业技能培训是解决就业能力不足的最直接、最快速、最有效的途径。《“十四五”就业促进规划》与《“十四五”职业技能培训规划》都明确，要以高校毕业生和城镇青年、退役军人、农村转移就业劳动者、脱贫人口、失业人员、个体工商户、就业困难人员（含残疾人）等为重点，以企业自主培训、市场化培训为主要供给，以政府补贴培训为有益补充，以行业企业、公共实训基地、普通高校、职业院校、职业技能培训机构等为主要载体，以就业技能培训、岗位技能提升培训和创业培训为主要形式，开展大规模职业技能培训。要探索“互联网+”“智能+”培训新形态，推动培训与就业更加紧密衔接，形成个人投入、企业支持、政府补贴共同投入的机制，鼓励社会资本投入，形成职业技能培训多元供给体系，推动职业技能培训高质量发展，不断提升劳动者就业创业能力，缓解结构性就业矛盾，促进高质量充分就业。

强化就业优先政策要深化现代职业教育体系建设改革。现代职业教育体系建设是持续提升就业能力的长久之计。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》明确要求，以提升职业学校关键能力为基础，以深化产教融合为重点，以推动职普融通为关键，以科教融汇为新方向，充分调动各方面积极性，统筹职业教育、高等教育、继续教育协同创新，有序有效推进现代职业教育体系建设改革，切实提高职业教育的质量、适应性和吸引力，培养更多高素质技术技能人才、能工巧匠、大国工匠。要深化职业教育供给侧结构性改革，建立健全多形式衔接、多通道成长、可持续发展的梯度职业教育和培训体系，推动职普协调发展、相互融通，让不同禀赋和需要的学生能够多次选择、多样化成才；坚持以教促产、以产助教、产教融合、产学合作，延伸教育链、服务产业链、支撑供应链、打造人才链、提升价值链，推动形成同市场需求相适应、同产业结构相匹配的现代职业教育结构和区域布局。

强化就业优先政策要加快实施终身学习战略。党的二十大报告指出，健全终身职业技能培训制度，推进教育数字化，建设全民终身学习的学习型社会、学习型大国。构建服务全民终身学习的教育体系，要推进便利性与激励性就业能力开发相结合，构建社会化就业能力开发生态系统，推动基于人力资本生命周期理论的终身学习，帮助个人持续提高就业能力。要加强低成本、易获得、大容量、多层次、高智能的人力资本投资基础设施建设，例如，电子国家图书馆计划、大学课堂开放计划等；建立包括奖学金、学分银行及应用路径、教育（培训）券、人力资本金融、荣誉称号在内的终身学习激励机制，例如，“国家学习之星”称号等。

更加重视高校毕业生群体

强化就业优先政策要全力扩大高校毕业生就业需求。高校毕业生群体在一个相对集中的时间释放出巨大规模的劳动力供给，这必然会给劳动力市场带来压力。解决这一问题的根本之道在于扩大就业需求，特别是要投入相应的政策性岗位。政策性岗位既能充分发挥就业政策的“相机抉择性”作用，创造新的就业岗位，又能解决这些岗位所在地区、行业、部门、单位的实际人力资源需求。更重要的是，这些就业岗位会成为接受过良好教育的高端人才维持甚至提升人力资本水平的社会大学。从政策实践看，“三支一扶”（支教、支农、支医和帮扶乡村振兴）计划等基层就业项目卓有成效，为高校毕业生未来稳定就业和职业发展奠定了就业能力的基础。国家已经正式启动实施第四轮（2021—2025 年）高校毕业生“三支一扶”计划，围绕实施乡村振兴战略，大力开发基层教育、卫生医疗、乡村规划、农技推广、乡镇（流域）水利管理、林草资源管理、生态修复工程、营林生产等基层服务就业岗位。

强化就业优先政策要着力引导高校毕业生树立理性正确的择业观。在职业决策方面，要引导高校毕业生理性抉择，做到“就业先于择业”，即在当前劳动力市场范围内选择最接近自己兴趣和能力的工作岗位。这既是劳动力市场现实所限，更是未来职业发展所需。因为个人职业能力只有在工作（人力资本配置使用）中才能持续积累、不断提高，才能为将来更好择业奠定能力基础。在国家宏观机制设计方面，要建立人才自由流动机制。如果非应届毕业生将来没有进入中央和国家机关、大型国有企事业单位工作的机会，那么应届毕业生肯定会尽可能延长应届毕业生身份，以防止非应届毕业生身份带来的职业发展机会限制。人才自由流动机制可以让高校毕业生不用焦虑和纠结，顺利作出初次就业决策，并不断积累经验、提高能力，持续向上流动。在这方面，近几年，政府部门以及国有企事业单位都加大了社会招聘的力度，极大地促进了劳动力市场的良性运行。

强化就业优先政策要合力提供未就业高校毕业生的就业支持服务。对于暂时未就业或者长期未找到工作的高校毕业生，应按照《中华人民共和国就业促进法》要求，建立健全就业援助制度，对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助。高校或相关政府部门、社会团体或社会组织等应该履行相应职能、发挥各自优势，推动实施未就业高校毕业生帮扶计划，确保未就业高校毕业生“必须处于就业、教育、培训和保障之中”。“就业”是指从事包括市场性岗位、政策性岗位、实习、志愿服务等任何需要体力脑力投入的工作任务，还包括提供求职匹配服务帮助高校毕业生继续寻找工作；“教育”是指国家应该适时适度扩大教育规模，适当适需增加教育项目，招收更多毕业生继续深造；“培训开发”是指国家可以实施“毕业生专项培训开发计划”，直接帮助毕业生获得提升就业能力的条件；“保障”既包括劳动权益的保障，也包括基本生活的保障，特别是需要在各地建立价格低廉的基本居住保障。

加强新就业形态劳动者权益保障

强化就业优先政策要保障新就业形态劳动者就业权利。近年来，平台经济迅速发展，创造了大量就业机会。如，依托互联网平台就业的网约配送员、网约车司机、互联网营销师等新就业形态劳动者数量大幅增加。新就业形态可共享、可兼职的特性，让有空闲时间的人员能够通过平台获得更高的收入，拓展了劳动者的增收渠道。不过，新就业形态在促进就业创业、拓宽劳动收入渠道的同时，也存在着劳动关系不明晰、权益保障有欠缺等问题。因此，要严格遵守《中华人民共和国就业促进法》，落实公平就业制度，确保新就业形态劳动者依法享有平等就业和自主择业的权利。企业招用劳动者不得违法设置歧视性条件。要统筹城乡就业政策体系，破除妨碍劳动力、人才流动的体制和政策弊端，使人人都有通过辛勤劳动实现自身发展的机会。

强化就业优先政策要优化新就业形态劳动者就业条件保障。在就业条件制度建设方面，督促企业制定平台进入退出、订单分配、计件单价、抽成比例、报酬构成及支付、工作时间、奖惩等直接涉及劳动者权益的制度规则和平台算法。在劳动关系方面，符合确立劳动关系情形的，企业应当依法与劳动者订立劳动合同；不完全符合确立劳动关系情形但企业对劳动者进行劳动管理的，指导企业与劳动者订立书面协议；个人依托平台自主开展经营活动、从事自由职业的，按照民事法律调整双方的权利义务。在工资方面，健全最低工资和支付保障制度，推动将不完全符合确立劳动关系情形的新就业形态劳动者纳入制度保障范围。在休息制度方面，推动行业明确劳动定员定额标准，科学确定劳动者工作量和劳动强度，督促企业按规定合理确定休息办法。在安全生产方面，严格执行国家劳动安全卫生保护标准，最大限度减少安全生产事故和职业病危害。在职业发展方面，建立适合新就业形态劳动者的职业技能培训模式，健全职业技能等级制度，完善职称评审政策。①《人力资源社会保障部等关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》，中国政府网，https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-07/23/content_5626761.htm。

强化就业优先政策要建立新就业形态劳动者社会保障制度。放开灵活就业人员在就业地参加基本养老、基本医疗保险的户籍限制，组织未参加职工基本养老、职工基本医疗保险的灵活就业人员，按规定参加城乡居民基本养老、城乡居民基本医疗保险，引导和支持不完全符合确立劳动关系情形的新就业形态劳动者根据自身情况参加相应的社会保险，不断完善基本养老保险、医疗保险政策。以平台企业为重点，组织开展平台灵活就业人员职业伤害保障试点，鼓励平台企业通过购买人身意外等商业保险，不断强化职业伤害保障。尤为重要的是，要加快探索建立基于工作任务交易的新社会保障体系，从而确保每一个劳动者、每一次工作交付都能够纳入国家社会保障体系之中，真正做到既覆盖全民，也覆盖全部工作。