《国家档案馆档案开放办法》有关“开放”与“审核”探析

马岩龙 朱佳煊 赵磊/新疆军区档案馆

《国家档案馆档案开放办法》（以下简称“办法”）由国家档案局第19号令公布，自2022年8月1日起施行，这是国家档案馆档案事业发展上的里程碑事件。《办法》既强调“积极推进和规范国家档案馆档案开放工作”，又要求“统筹与协调国家档案主管部门对国家档案馆档案开放工作的监督指导”，推动“开放”与“审核”机制建设，以档案开放审核与法治规约逻辑共鸣，创新档案开放管理，为国家档案馆档案开放与审核迈向高质量发展提供指导。通过“开放”与“审核”二维视角研判《办法》的背景，解析《办法》内容，为探索和发展新时代档案开放审核工作发展路径指明方向。

1 《国家档案馆档案开放办法》“开放”与“审核”的背景研判

1.1 档案资源开放审核任务不断增长

为推动学习贯彻习近平总书记重要批示不断走深走实，各级档案部门高度重视档案信息资源开发利用，档案资源开放审核任务不断增长。主要表现在：第一，档案信息资源体系建设逐步完整。档案信息资源是档案工作高质量发展的基础。截至2021年底，我国各级国家综合档案馆馆藏档案10.47亿卷（件），较2012年末增长159%；各级综合档案馆完成馆藏档案数字化达24179TB，馆藏档案数字资源占比大幅提升[1]。这些档案实体和数字信息构成关系密切、结构完整的档案信息资源体系，急需在制度层面明确面向公众开放标准，为人民群众提供更为广泛的档案信息资源，共享档案事业发展成果。第二，数字档案开放服务持续优化。目前，我国已建成全国示范水平的数字档案馆（室）120余家，各级各类数字档案馆（室）6000余家[2]，数字档案馆（室）占比大幅提升，电子公文、电子票据、电子证照、电子卷宗大量应用，数字服务持续优化，利用者通过网络平台对各数字档案馆（室）开放档案信息的访问，大大提高了服务利用效率。第三，档案开放审核工作依法开展。近些年，为推动档案开放工作走深走细，从国家到地方各层面档案部门依据相关法规不断探索档案开放审核方法路子，并进行了卓有成效的实践。如南昌市档案馆依据新修订《档案法》，制定《档案开放审核工作方案》《档案开放审核适用规则》，坚持依法依规稳妥有序推进馆藏档案开放审核工作，实现档案“应开放尽开放”[3]。

1.2 档案开放审核发展趋势不可阻挡

为更好地发挥档案服务民生与经济发展，国家档案馆大力推进馆藏档案开放审核工作，努力做到档案“应开尽放”。主要表现在：第一，档案开放审核机制初显成效。档案开放审核机制顺畅运行是保障档案开放工作的前提。中央档案馆率先建立定期集中开放档案目录机制，中国第一历史档案馆新馆向社会全面公布档案目录410余万条。同时，河北、陕西、河南、广州等地陆续建立档案馆藏档案开放审核协同机制[4]。第二，档案开放审核法治成果卓越。1986年2月的《档案馆开放档案暂行办法》首次提出档案开放的内涵和主体；1991年12月修订的《各级国家档案馆开放档案办法》进一步完善档案开放的内涵、主体和具体办法；2021年6月修订的《中华人民共和国档案法》细化了档案开放的时限、审核利用方式和公布要求。第三，馆藏档案开放审核效率提升。《办法》颁布后，各地档案部门迅即响应，全面提升馆藏档案开放审核效率。如浙江丽水建立健全档案开放的具体操作规定和工作流程[5]；江西省会同21家省直属单位完成14.71万余件文书档案的开放审核，分5批向社会开放档案6.42万余件[6]；福建研发人工智能档案开放系统，可在线完成120多万件开放档案的审核任务，极大提升了档案开放审核工作效率[7]。

1.3 数字赋能档案开放审核工作日趋明显

深化技术赋能，建立健全档案开放的基本操作规定和工作流程是提升档案开放审核效率的重要方式，当前人工智能技术的发展为档案开放审核工作加速发展提供便捷途径。主要表现在：第一，智能化手段成为档案开放审核新动力。随着数字时代发展，人工智能、数字人文、元宇宙、ChatGPT等技术深度运用档案领域，实现数字智能分析，为档案开放审核效率提档加速。如南昌档案馆购置档案开放审核系统，智能分析题名、责任者和全文内容等要素，提出检测结果和开放理由，实现智能与人工合力，提高档案开放审核质量[8]。第二，档案开放审核一体化平台建设增速快。当前，我国档案开放审核一体化平台建设试点逐步推进，成效明显。国家档案主管部门将近1200家档案馆的开放档案信息接入全国档案查询利用服务平台，面向社会公布开放档案信息，实现“一网查档、百馆联动”，激发了全社会查档用档需求，全年累计接收查档申请5.2万件[9]，使档案真正走向社会、走近百姓、走入生活。第三，档案开放审核数智模式逐步拓展。后疫情的冲击，“互联网+”线上服务模式迅速发展，打破地域、时间、空间限制，将档案信息资源辐射到更多需求群体中，“线上+线下”“馆内+馆外”“本地+异地”融合服务成为当前重要的档案数字服务的新模式。如浙江构建“浙里档案”应用场景，集成搭建“我的档案一键通”“查档一体化”“档案收集”“档案管理”“档案利用”五大功能模块，可以一站在线查询全省各级档案馆的网上展厅、编研成果，为查档群众提供更加便捷的档案查询通道[10]。

2 《国家档案馆档案开放办法》中 “开放”与“审核”的内容解析

2.1 统筹全局：革新档案“开放”与“审核”体制及机制

开放与审核机制是档案开放管理的重要实践方式。第一，明确了档案开放的内涵及主体。档案开放主体是档案馆对外服务利用的窗口。一方面，《办法》指出档案开放，是指国家档案馆按照法定权限将形成时间达到一定年限、无需限制利用的馆藏档案经过法定程序向社会提供利用的活动，首次以法规文件明确档案开放的内涵，不仅为国家档案馆档案开放指引了方向，而且为社会公众利用开放档案提供法规依据。另一方面，《办法》明确国家档案馆和各级档案主管部门在开放档案工作中的职能，全面推进和规范档案开放工作，强化档案安全监管、提升档案服务能力，便于开放档案工作统筹规划、组织协调、监督指导。第二，建立了馆藏档案开放审核协同机制。《办法》创造性提出要建立健全馆藏档案开放审核机制，规定县级以上地方档案主管部门应将馆藏档案开放纳入本地区档案事业发展规划，协同相关部门建立共审机制。明确馆藏档案开放过程中档案主管部门监督指导职责、国家档案馆公布与利用职责、档案形成或移交单位协调配合职责，通过压实主体责任、完善制度设计，有利于更好地为社会提供开放档案创造有利条件。第三，完善了档案开放审核反馈机制。《办法》坚持“以人为本”的发展理念，提出各级档案馆应不断完善档案服务利用条件，听取社会意见，接受公众监督，完善反馈机制，不断提高档案开放公众水平。对不按规定履行档案开放职责、提供利用档案的，要求各级档案主管部门加大监督检查力度，依法依规给予处分，有助于及时纠治档案开放工作过程中的偏差，为公众合规合法利用档案提供制度保障。

2.2 细化条款：提升档案“开放”与“审核”工作的实践操作性

实践操作是检验档案工作的重要标尺，《办法》以更加精准、具体、明晰的视角来进行阐释。主要表现在：第一，档案开放工作原则更加精准化。《办法》指出档案开放工作应遵循合法、及时、平等和便于利用原则，既从法制规章层面对档案开放工作提出要求，又从“人本”原则出发，最大限度开放档案满足利用者的利用需求，从而激活档案服务保障功能，发挥档案资源的价值。第二，档案开放工作程序更加具体化。《办法》明确，国家档案馆应按照规范化、标准化程序向社会开放档案，细化档案开放计划、组织、审核、确认、公布环节的具体工作内容和责任单位，规定档案开放审核主体由各级国家档案馆与档案形成单位或者移交单位共同构成，明晰了共同审核的全流程和全要求。第三，档案开放范畴更加明晰化。首先，《办法》指出国家档案馆开放的档案期限为自形成之日起满二十五年，期满二十五年的档案经开放审核后无需限制利用的应当及时向社会开放。其次，《办法》明确尽最大努力提高与民生息息相关、社会利用需求高的教育、经济、文化、科技类等档案开放比例，并且明确了延期向社会开放的情形和审批要求，最大限度满足人民日益增长的文化需求。最后，丰富档案服务利用方式和利用开放档案权限，规定可以通过现地、函信、电话和互联网政务媒体等多种方式进行档案利用，对实现异地服务和档案信息资源共享提供了路径。

2.3 面向时代：全面推动档案“开放”与“审核”一体化平台建设

新时代背景下馆藏档案开放是衡量国家档案馆高质量发展的重要标尺。第一，全力助推数字档案馆（室）建设。《办法》不仅要求广泛利用报纸报刊、新闻发布会以及互联网政务媒体、新媒体平台等便于公众知晓的方式及时公布档案开放信息，还要求档案数据与档案全媒体进行深度融合，实现档案信息开放全流程网络平台数智运转，助推数字档案馆（室）建设高速发展。同时，《办法》强调要通过互联网等便捷方式定期公布开放档案目录，为构建全国档案开放一体化平台建设提供了新的方向指引。第二，聚力档案工作信息化建设。随着后疫情冲击和影响，互联网+档案服务已逐步成为档案服务社会的发展方向和重要方式，对数字档案馆（室）前沿建设、助力档案资源信息化建设具有重要推动力。首先，《办法》中国家档案主管部门统筹建设开放档案查询利用平台的规定，与《中华人民共和国档案法》在第五章提出的“国家要进一步推进和加强档案信息资源共享服务平台建设”有效衔接，这为档案信息化建设提供了总体性的指导原则，促进档案信息资源建设，聚力档案信息资源体系建设加速发展。其次，《办法》指出要通过信函、电话、网络和政务媒体等多种方式进行档案利用，为新时代开放档案服务利用方式提供新的发展路径。最后，《办法》要求国家档案馆要建立健全档案利用渠道，简化审批手续，积极为档案服务利用创造条件、提供方便，为更大限度地挖掘和发挥档案利用价值奠定基础。第三，助力开放档案区域共享。构建档案信息资源共享的大规模、分布式数字信息资源建设库是实现档案价值的最佳方式。《办法》强调要推动开放档案区域共享利用。一方面，整合档案资源来充分聚集各类档案资源的优势，满足一定区域档案资源的高度系统化需求，成为区域可持续发展的重要基础。另一方面，打破档案部门分立的局面，将各类档案集中到中心档案馆进行系统化管理，建立以国家档案馆为主，其他档案馆为辅的档案公共服务体系，为档案信息资源从区域走向全域、消弭信息鸿沟、实现信息通衢指明了发展方向。

2.4 并行不悖：加强档案“开放”与“审核”的协调与监管

《办法》在实践中为避免与其他部门和档案法律的不协调，对其内容进行了有效调整和规定。主要表现在：第一，与档案开放相关部门的协调。《办法》指出，档案主管部门应当协调有关部门，指出各级国家档案馆在档案开放工作中应当配备共建共享条件，为实现档案开放与审核提供链路保障。此外，《办法》明确了档案主管部门在档案开放工作中的协调权限，从职责划分、权利义务、合作参与等方面为档案开放工作监督检查提供法规依据。第二，与《中华人民共和国档案法》有关规定的协调。《办法》不仅提出国家档案主管部门应当会同有关部门加强对各级国家档案馆档案开放工作的监督指导，还提出对不按规定履行档案开放职责、提供利用档案的各级档案主管部门加大监督检查力度，依法依规给予处分的规定，与《中华人民共和国档案法》第七章“违反规定向社会开放、提供利用档案的”依法给予处分处罚的规定相一致[11]，并从档案开放角度完善了档案主管部门监督检查职责，对推动档案部门档案开放职责落实与工作质量提供具体指导。第三，与其他档案法律规定的协调。《机关档案管理规定》指出机关应当按照有关规定做好移交档案的密级变更或解除工作，并提出划控与开放意见的规定[12]，为机关档案开放工作提供了指引。《办法》指出档案开放应当实现有序开放与有效利用和档案实体与信息安全相统一，为全面打通档案开放“最后一公里”，促进档案服务中国式现代化发展、满足人民精神需求创造条件。

3 《国家档案馆档案开放办法》指导下档案“开放”与“审核”的路径研究

3.1 法治化实现档案开放审核更加规范

《办法》强调要推进档案法治化建设，从档案立法、立规、立标、执法、普法、监管等方面对“开放”与“审核”进行了规范化要求。馆藏档案开放要坚持以“法治化”发展运行，迈向高质量发展道路。具体包括：第一，全面筹划档案开放审核法治思维。各级国家档案部门要依据《档案法》《办法》建立档案开放审核方案，规范开放审核规则流程，通过法治规约、立规立标建制，进一步健全开放审核程序、方法及要求，确保档案开放审核合法合规合理。第二，夯实档案开放审核流程规范体系。建立由档案智能开放系统初审，档案开放审核小组二审，档案形成或移交单位复审的“三位一体”工作体系，实现档案馆与立档单位的有效对接，提高档案开放的检全率和检准率。第三，常态发展档案开放审核质量监管。明确各级档案主管部门的监管职能，对各审核环节的责任人、审核内容、审核数量、审核意见、审核时间等进行溯源追责，实现从前端控制、申请诉求、审批办理、调研反馈全流程监管。

3.2 机制化保障档案开放审核更加安全

准确高效的机制是档案治理现代化的重要引擎，抓好档案开放审核全流程、全方位、全要素安全管理，要做到：第一，建立主体责任共担机制。建立“档案形成或移交单位—档案馆—档案主管部门”的主体责任共担工作机制，明确各方在档案开放审核中的职责范围，实行责任共担、共建共享。将档案开放审核列入年度档案工作考评内容，有效推动档案开放审核落实，提高档案开放审核质量和效果[13]。第二，完善档案审核工作机制。成立档案开放审核鉴定委员会，建立三审会商、考核考评、定期汇报、台账跟踪、研讨交流等多种配套工作机制，在档案形成单位和国家档案馆之间形成档案开放合力，推动健全并不断完善全过程、全链条的方案开放审核工作机制。第三，创新开放会审合作机制。革新档案开放审核传统工作理念，逐步打破开放会审“孤岛”模式，引入新公共管理理论，推动国家档案馆开放馆藏档案审核社会合作与共同参与，建立档案部门与档案形成或移交单位会同审核方案，对馆藏档案目录、档案内容进行开放审核，在保障档案信息安全的前提下助推档案开放审核高质量发展。

3.3 智能化促进档案开放审核更加便捷

人工智能技术助力档案治理能力和治理水平的全面提升，推动档案开放审核工作的创新发展。主要包括：第一，建立智能化档案开放审核系统。建立健全基于数字档案的人工智能档案开放审核系统，升级和增设句法分析、学习神经网络辅助算法模型以及光学字符识别等，创建智能辅助开放审核模块，在线提出档案开放审核意见，优化档案开放审核流程，提升档案开放审核工作效率。第二，健全数字档案智能化服务。坚持以档案用户需求为导向，利用先进科技形成档案开放“用户画像”，在审核的“具体”和“细节”上聚焦不同用户的利用需求[14]，实现档案数据挖掘推送，为用户提供智能化数据服务，推动数字档案开放审核纵深发展。第三，完善档案开放审核智能管理体系。强化人工智能、数字人文等前沿尖端科技在档案开放审核上的全面应用，开发档案开放审核智能“机器”，利用智能“人”通过一体化网络平台对用户档案开放需求进行研判，系统面向需求快速响应、智能决策。

3.4 均衡化推动档案开放审核更加协调

坚持强化档案公共服务均衡性与可及性是党的二十大要求的重要课题。为此，要协调推动档案开放审核，满足人民群众日益增长的精神文化需求。具体包括：第一，持续完善档案开放审核框架与范围。档案主管部门加强与国家各级档案馆合作交流，从制度规范、机制保障、智能审核等方面制定统一的档案开放框架标准与范围，提升档案工作人员鉴定档案效率，为社会公众档案开放需求提供标准和依据[15]。第二，强化档案馆馆藏协同开放审核。在档案形成或移交单位与档案馆协同开放审核的基础上，深化档案主管部门与档案馆之间协同，加强档案馆馆际、档案馆与数据中心、档案馆与科技应用、档案馆与社会大众之间合作，强化馆藏档案协同开放审核，保障审核的质量。第三，推动档案开放审核普适应用。鼓励国家档案馆举办“档案周”“档案意识月”等主题活动，通过各种媒介资源宣传馆藏开放档案信息，定期举办民生讲座、专题展览，探索建立“档案在线”门户网站，实时办理咨询、预约等业务，开通档案宣传大篷车，把档案馆“搬”到社会公众家门口等有力措施，推动档案开放审核贴近社会大众、满足人民日益增长的文化需求，提高档案信息资源利用率，进而实现档案信息服务的均衡化。