大数据赋能政府领导力建设的内在逻辑、现实困境及具体策略

○周恩毅 谭 露

（1.西安建筑科技大学 马克思主义学院；2.西安建筑科技大学 公共管理学院，陕西 西安 710055）

大数据技术革新了社会经济发展的方式和方向，催生数字政府、数字社区和数字云端等新业态、新模式蓬勃发展，庞大的治理数据为政府[1]（指地方政府，涵盖地级市、县、乡三个层级，下同）领导力建设提供了数据支撑及良好的发展机遇，同时也对政府的公共治理和政府干部的领导力提出新要求、新挑战。作为治国理政骨干的各级干部，如何合理运用大数据实现对政府领导力的赋能，挖掘数据价值及应用潜力，促进政府数字化转型和政府领导力革新，是当前政府治理现代化的现实需要和重要命题。

一、文献回顾

（一）大数据赋能与政府治理

当前学界关于大数据赋能与政府治理的研究主要集中于大数据催生地方政府治理变革、大数据在政府治理中价值作用的发挥等方面。涂子沛认为大数据技术是促进政府诚信建设、服务民生与推进企业技术革新的工具[2]；陈振明也认为技术赋能在推进政府治理变革中占据着重要地位并发挥作用[3]。随着大数据在我国的快速发展，地方政府在运用大数据提升治理能力方面产生了显著效果，马亮认为大数据背景下地方政府要及时转变治理方式，提升收集、分析和利用数据的能力，为政府决策提供数据支持[4]。高华丽等认为数据资源的流动与共享助推地方政府提升治理能力[5]。胡海波等认为大数据能够优化政府服务，提升政府风险治理能力[6]。金江军等从政府服务和监管角度出发，指出充分利用大数据理念、技术和方法带来的积极影响[7]。还有学者从政民互动[8]、公众诉求[9]的角度出发，认为推进数据的开放与共享，有利于政府与社会公众的互动与交流，为政府进行综合治理提供新的思路和参考依据。综上，学界运用大数据应对治理困境和提升地方政府治理能力的研究逐渐深化，大数据技术的应用极大地丰富了地方政府治理的外延。

（二）政府领导力

目前关于政府领导力的研究主要集中在政府领导力建设、影响因素和提升路径等方面，尚未形成完整的政府领导力研究体系。苏晓哲认为，政府领导力是政府在长期公共管理过程中所逐渐积累起来的政府公信力和影响力[10]。蔡礼强充分考虑了组织内外部环境因素，认为领导力包括权力基础、领导者素质、组织领导力等要素[11]。高玉贵认为政府领导力的影响因素有行政愿景文化、行政伦理与制度、政府职能的定位、行政人员素质、政府领导协同机制等[12]。综上所述，笔者将政府领导力定义为：政府的领导者和领导团体在领导活动的过程中，基于组织具体情境，充分利用其所拥有的一切领导资源，去实现共同目标的合力。

伴随大数据、互联网等科学技术的发展与变革，领导情境、领导者与被领导者的互动关系也随之改变，政府领导作为领导行为的主体，领导力水平与结构的好坏直接决定着领导效率的高低。鉴于此，学者们开始关注数据赋能、技术赋能对政府领导力构建的影响[13-14]，认为地方政府官员须将创造型、变革型和高效型的领导运用于政府改革实践，促进政府效益的改善。

通过梳理现有文献发现，学界对大数据赋能、政府治理及政府领导力等方面的探索成果颇丰，且不断向纵深拓展，但鲜有学者对大数据赋能与政府领导力之间的内在关联进行探讨。因此，本研究围绕以下三个问题展开论述：一是大数据何以赋能政府领导力？二是目前政府领导力存在哪些现实堵点？三是大数据赋能政府领导力何以为之？解决这三个问题，对于更好地优化政府领导力、改善政府形象、促进政府治理模式的变革与转型等方面具有重要意义。

二、大数据赋能政府领导力的内在逻辑

（一）数据融智支持政府科学决策

受政府治理架构和治理技术的限制，传统政府领导决策往往依赖于历史经验和主观感觉而作出，但这种缺乏监督和回应的政府决策容易造成有效信息失真，导致政府决策偏移。“互联网+政务”平台能够对经济、社会、政策效果、公众舆论及情绪等方面的数据进行充分的挖掘、整合和分析，从而第一时间获取高效、精准的“数据资料”，政府领导可以根据数据分析结果进行规划，精准把握事态走向，挖掘模式发展的规律，从而制定出合理的治理方案。目前大数据技术对政府治理的数据支持主要体现在全国各地“数字政府”的建立上，如贵州是我国第一大数据产业技术创新试验区，其运用“掌上办”智能工作平台率先构建数据调度机制[15]，积极推进产业结构转型、发展新业态新模式，推行“1+N”电子政务建设新理念，实现平台办公。大数据技术将公共领域中数字化、分散化、杂乱化的信息资源进行搜集、整理并分类，为政策的决策和执行提供了重要的参考，使得政府领导决策更加科学、高效、智能和贴近民生。

（二）数据共享促进政府协同治理

大数据技术的不断革新和政府公务不断运转导致传统的纸质化办公逐渐被淘汰，与之而来的公共问题却纷繁复杂，多方主体协同治理是实现政府高效治理的必然趋势，这就需要政府领导具有高水平的协同治理能力。各级政府部门之间协同治理的重点在于打破现有的政策和区域壁垒，实现不同地区间的府际合作和沟通交流，通过数据资源共享，将人才、技术、服务等资源互惠互通，以信息互联实现数据平台服务一体化，最大程度地实现公共利益。诚然，唯有畅通政府间信息共享、政策共享和资源共享，建立起各区域间的协同联动机制，才能让政府组织结构更加扁平化，促进各级政府之间的治理协商与政策认同。大数据技术使信息收集、共享更加便利，在数据交流共享的过程中能够一定程度降低单一主体决策的风险。因此，政府应搭建起多元主体平等对话的协同治理平台与机制，引入更多社会力量参与到政府管理与公共服务中来，促进政策绩效的相互评估与完善，提供更多人性化和差异化的公共服务，最终实现政策成果由人民共享、惠及多方主体，避免治理中“公地悲剧”现象的发生。

（三）数据预警加强政府风险管控

目前，我国大数据产业在社会风险管控方面的应用正处于发展初步阶段，开启了政府领导力嵌入网络与社会现实的风险管控的新起点，加强数据整合与利用、实现风险管控是政府治理现代化的工作重点。一方面，政府应加强网络社会风险的管控。互联网时代，信息传播的时效强、速度快、影响范围广，但由于这些信息并非单一来自官方平台，大部分来源于自媒体，具有信息失真、煽动性强、涉及面广、发散性强等特点，若公众辨别真伪的能力不强，则极易受虚假信息的影响，诱发舆论暴力。因此构建严密的信息危机处理机制和预警机制，将有效预防网络暴力事件泛滥。另一方面，政府应加强对现实社会风险的识别与监管。全方位的数据采集与综合处理为公共危机或危机后的重建工作提供了重要反馈，以便决策者能够提出正确的处理意见，将危机的危险性降至最低或直接解除，如通过远程监控提前发布防盗、防火预警，将问题及时上报，降低风险；运用大数据收集整理、高效处理治安数据，缩短办案时间等，进一步提高政府处理紧急事件和救援工作的效率。

（四）数据监督强化政府权力约束

运用大数据创新监管方式、加强监管力度，是提升政府治理能力现代化的关键。大数据背景下权力运转过程中极易产生秩序异化、算法黑箱、权力失控和信任危机等问题，传统的监督模式很难对这种数字空间新模式进行监督。因此，政府可以利用大数据技术实现权力制约监督，协同社会其他主体共同参与到数据监督体系中来，明确监督边界和监督红线；利用数字技术的最新成果促进数字监督的升级迭代，同时鼓励掌握公权力的大数据权力主体承担更多的社会监督责任，实现更为精准和人性化的管理[16]。通过政府部门内部监督、社会公众和网络舆论监督等多种监督方式对数据使用进行监测，能够有效提高数据监督需求的匹配度，增强政府在数字时代的领导监督力量。

三、大数据赋能政府领导力的现实困境

（一）宏观视角：数字政府建设困境

传统的政府领导力是通过提升领导自身素质来体现的，而在大数据应用过程中，则可通过对海量数据的搜集、处理来增强政府治理能力。数据赋能领导者改革、决策和服务公众的理念已经深入人心，利用好庞大的数据资源成为促进我国政府领导力发展的重要因素。2015 年以来，国家陆续出台了有关数字政府的多项政策，但由于地方政府数字化转型中标准化、制度化程度不足，治理手段和治理机制未及时更新，使得我国地方数字政府建设还面临一些现实堵点。

1.资源禀赋差异制约数字化转型投入。地方数字政府建设进程、“互联网+政务服务”的实际效果与各地区资源禀赋密切相关，数字化转型依赖信息化基础设施建设、软硬件系统和人力资源支撑，由此离不开资源、财力和物力支持。由于不同地区经济发展水平不同，部分地方政府可能面临着资源不足或能力不足的情况，经济欠发达地区与发达地区的数字政府建设程度存在差异。

2.府际协同能力不足导致数据信息鸿沟。数字政府建设需要考虑上级政府的领导和部门内部系统协调，我国地方政府各部门间较多处于割据状态，普遍采取“对上负责”的态度，数据“上得去，下不来”、信息孤岛、数据烟囱等问题突出，跨部门间不敢或不愿共享数据，横向各部门业务面临重重阻力，政府数据开放与共享程度低，使得“数据赋能”反倒成为“数据压力”，大数据在地方政府治理中的价值尚未得到高效利用。

3.政务大数据的应用不充分、不智能。现如今依托大数据技术成长起来的各类政务平台开始逐步建立，但由于缺乏对数据进行统一整合管理，平台沉积的大量政务数据未被充分利用，个别地方政府对政务大数据的使用不够重视。此外，部分政务App 在功能设计、系统测试阶段缺乏需求端体验，未能通过大数据精准把握群众需求，导致系统不好用、群众不愿用，办事人跑动次数、重复提交材料的次数并未减少。

（二）中观视角：数字社区建设困境

近年来，政府积极倡导建设“智慧社区、数字社区”，依托现实社区打造数字化社区构建未来社区全数字化平台，运用数字化技术、数字化思维全方位革新社区体制机制，形成社区与居民之间、社区与城市之间的良性互通与信任连接。社区数字化是大数据时代的基础和重要组成部分，浙江、福建等地率先开始了试点建设，客观的数据分析、数据预测优化了领导决策方式和决策效率，但在社区治理的精细化上以及推进落地场景应用进程等方面依然存在一些痛点和难点。

1.未来社区数字化建设的理念与实践应用不够深入。目前，未来社区的新建或改造没有打破传统基建思维，将大数据应用到未来社区规划、建设和运营中的举措并不多，多数未来社区建设规划在大数据赋能方面的思考相对滞后。未来社区建设实践中，大数据赋能仅仅被标签化，“未来社区+数字化”智慧平台的建设缺乏专业、系统的技术支撑。

2.数字化共建共享共治机制不健全。新型数字社区改变了传统的社区服务机构与居民群众信息不对称的现象，但由于一些老旧小区存在基础设施老化、群众诉求调和难、物业管理薄弱等问题，导致小区改造协调难度较大，传统社区的管理模式与当前快速发展的信息化、智能化的社区相悖。建设数字化社区离不开政府、社会组织、社区及全体居民的积极参与，而政府横向部门间数据孤岛、群众积极性不高等问题阻碍了社区数字化一体建设发展。

3.数字服务端的“最后一公里”尚未全面打通。目前大部分社区的服务亮点主要体现在养老和一些服务活动的信息提供上，社区公共服务的智能化与高效的联动指挥、充分的资源整合和便捷的需求服务尚存进步空间，政府相关部门如何整合数据平台资源以及将社区周边生产生活等商业资源融合，吸纳优质服务到数据平台的建设中来是下一步思考方向。

（三）微观视角：数字素养培育困境

数字时代，各级干部的数字素养和技能水平对政府治理现代化的影响至关重要，尤其是直接面对民众的基层官员对于政府领导力创新的感知应更加强烈，更应在实践中摸索领导理念、方式的变革，寻求政府领导力提升的可能和发展机遇。

1.领导干部注意力分配失衡。大数据技术的发展使政府治理方式和手段获得拓展和更新，要求政务服务人员不仅要掌握基本的信息化系统建设、运维，数据安全保障的知识与能力，还需要掌握政务服务的末端应用与实践技能。而我国部分政府部门及领导对数据治理及应用的认识不到位，缺乏为群众真正办事的责任心，服务理念未及时转变，尤其县、乡一级政府对大数据治理及实践缺乏应有的重视，导致投入到数字政务的资源不足。

2.信息辨别能力和舆情反馈能力不足。当前网络信息泛滥、不规范的网络行为以及数据隐私安全等问题掩盖了很多真实情况和信息，使一些部门领导从心理上产生了“网络焦虑”，数字政府建设在我国已持续推进多年，但部分区域的干部还未及时转变观念，数字领导能力不足[17]。此外，各部门对大数据价值的认知存在差异，领导干部的信息挖掘与反馈能力不足让数据资源不断沉积，数据信息价值作用在海量数据浪潮中持续性被漠视。

3.人才管理机制不健全。政府内部的薪酬计划、工作设计、绩效管理相对固化，对专业化数字人才缺乏强有力的吸引和激励，且公务员的辞退、晋升、岗位流动机制较为固定，年龄结构存在老化现象，新型数字化人才的储备培养不足，部分领导干部缺乏跨界知识和数字化思维，新型数字化人才吸纳程度不足加大了推动政府数字化创新的难度。

四、大数据赋能政府领导力的具体路径

（一）加强数字政府建设

1.统筹基础设施建设，弥补财政资源差异。西部、东北及广大农村地区的信息基础设施建设不完善，政府在制定地区发展规划时，可以通过增设专项资金、合理引导社会资本等方式，解决各地政府建设过程中由于资金支持不足导致的数字转型能力薄弱的问题，缩小地区之间的资源禀赋差异。借鉴贵州省的数字化转型成功经验，通过集中力量建设政务数据平台、数据共享平台、数据开放平台、App 及小程序开发等，重视大数据资源在政务工作中的运用，推动数字化转型过程中落后省区市实现“弯道超车”。

2.整合各地区数字政府，提高府际协同治理水平。各级地方政府应加大政务数据开放程度，通过跨区域、跨层级、跨部门相结合的方式实现政务数据信息资源的沟通共享[18]。数字政府的整合应根据各地实际情况而定，一方面通过吸纳专业匹配的公务员和咨询相关领域的专家来推进数字政府的人才建设，加强和各种通信设备运营商的合作，充分挖掘新业务、开发新技术。另一方面将同一种电子政务服务划归同一类部门，整合单一的信息服务平台为综合的信息服务体系，为用户提供良好的服务体验。

3.高效利用大数据，拓展数字化场景。其一，政府应拓展办事民众和企业服务的政务服务端建设，更新用户实时数据，完善线上政务服务平台、微信小程序以及政务服务App 等终端平台，由多源流入口积聚有效数据。特别针对基层实践而言，要优化审批流程、降低审批门槛、减少办事环节、压缩办理时限。其二，构建“互联网+智慧监管”体系，对政务、交通、城管、消防、医疗、生态等重点领域进行实时监管和趋势预测分析，拓展突发事件场景应用范围和方式，推动行政执法由“事后”向“事前”、“人防”向“技防”、“分散”向“协同”转变，提升政府智慧监管能力。

（二）推进数字社区智能化

1.加强数字化引领，塑造基层治理公信力。首先，从顶层设计角度加强对未来社区数字化的统筹领导，数字社区在上级主管部门和基层居民群众之间起着桥梁作用，它能够随时接收群众诉求并利用在线代办服务为群众提供日常事件解决方案，提供优质的便民服务。其次，数字社区自上而下构建基本的政府公共数据库，“数字社区智能化”和”一站式服务”平台的建设有利于实现社区邻里、教育、物业、医疗、养老、托育等公共服务与管理一体化。依托平台实现住宅区内及附近区域间各类数据的融通，进而精简民众办事流程和手续，减轻民众负担。政府电子政务系统及各类服务平台由宏观下行到社区范围，不但能提高社区工作的效率、优化便民服务质量，也能提升政府在基层治理中的公信力。

2.发挥各方主体作用，锻造基层治理决断力。通过数据建模、贝叶斯模型、数据计算与分析等大数据技术从海量的社区数据中挖掘和提炼出对领导干部判断、决策具有高效价值的信息，实现大数据时代背景下社区管理模式的创新。尤其在老旧小区建设上要结合相关城市建设思路充分挖掘潜力，通过大数据技术同步规划、布局、建设公共服务配套设施，多途径补齐短板，探索共建共享共治机制，提升老旧小区人民群众的安全感和幸福感。因此，数字社区提供全面开放的决策支撑数据有利于跨部门协同打通横向壁垒，支持领导干部正确决策，激发居民参与数字社区建设的积极性，提升社区的基层治理决断力。

3.拓宽社区服务功能，打造基层治理执行力。数字社区将数据系统与政府内部平台联通，政府发布的公告、提示等将在平台上动态显示，能够解决传统社区在基层协调与沟通中的信息失效、信息冗余以及信息鸿沟等问题，提升基层治理的办事效率和公开透明度。数字社区应以基层民众的利益诉求和基本权益为底线，将智慧医疗、智慧养老及幼托、优抚救济等相关数据库整合、细分，串联社区运营和各个领域的服务提供商，加强数字服务端的建设，将社区公共服务目标进行可视化分解，用相应指标来衡量基层治理执行力。

（三）增强干部数字素养培育

各级领导干部是网络管理体系的关键主体，应积极发挥其核心作用，完成从大数据时代后来者、参与者向主导者、引领者转变，在网络领导力层面上带头学网、积极用网和科学治网，不断提高对网络平台的数据整合与综合治理能力，牢牢掌握网络意识形态工作领导权和主动权。

1.培育各级干部数字变革能力。政府数字化建设是一个漫长的过程，提升各级干部的数字素养的关键在于领导重视，要积极利用大数据技术沟通原有的组织结构，促进政府组织扁平化发展，同时加强各部门之间横向沟通，改进工作模式、提高工作效率，实现数据平台信息的互联互通。互联网作为一种新型权力资源[19]，政府干部需要在开放的政治生态中利用既有权威优势更好地实现政民沟通，各地“12345 政务服务热线”“市长信箱”“市民诉求”等平台的具体实践促进了政民互信氛围的形成，是提升政府领导力的有效途径。

2.培育各级干部数字敏感能力。从外部层面而言，加强政府领导干部数字化思维和数字化转型的思想教育，多开展数字化相关的讲座与培训，深化领导干部对大数据技术的深度学习和创新能力，进而提供民众满意的公共服务质量、效率及供给模式的创新。从内部层面而言，各级干部要弥补自身数字素养不足的缺陷，主动学习数字政务相关知识，在实践中积极应用数字网络进行线上办公，并在海量数据库中挖掘有效价值信息，积极利用网络大数据了解社情民意和体察公众诉求，并根据实际工作需要分类建立舆情数据库，强化主流价值观教育和正面引导作用，建设积极向上的网络内容空间。

3.培育各级干部数字治理能力。不同专业、背景和工作性质的干部，其数字素养基础不同，工作所要求的数字治理能力也不一样，开展政府领导干部素质素养的建设过程中要充分考虑不同层级干部的特性，分层分级逐渐推进。一方面从源头上加强数字人才队伍的建设，将数字素养的要求纳入到公务员录用标准中，积极完善大数据人才培训、选拔、引进政策；另一方面从激励机制入手，通过编制保障、提高福利待遇、畅通晋升渠道等方式提升岗位吸引力，吸引数字化专业人才进入。

五、结语

以数据为核心的数字经济时代，不仅改变了现阶段社会的生产方式、丰富了学界的研究内容、改变了人们的生活习惯，也影响着经济社会的发展方向[20]。大数据赋能政府领导力是实现政府治理体系现代化的关键着力点，是政府治理创新更新改革的必然趋势。在当今时代，数据信息作为一种新兴战略性资源已成为衡量政府治理水平的重要标准，加强其在政府治理中的运用必然有利于政府决策效率与质量的优化。目前政府依托大数据进行科学决策、实现府际协同治理、管控社会风险以及接受人民监督，体现了高效利用数据资源的重要性。各级领导班子及公务人员须从数字政府方面推进政府公共领导力建设、从数字社区方面推动政府基层领导力建设、从领导干部数字素养方面推动政府网络领导力建设，转变思想与话语模式，增强公众对政府的信任，不断提升执政能力及执政水平，打造一个高效、法制、服务型政府，不断推进国家治理能力现代化的实现。大数据赋能政府领导力在未来将贡献更多的创新与发展思路，进一步拓展大数据赋能领导力建设的具体应用，真正发挥数据资源赋能作用，为切实提升人民群众对政府服务的满意度提供实践导向。