浅析公安机关执法活动财物审计现状及对策——以鹰潭市公安局执法活动财物审计为例

■杨星 孙悦

随着我国法治化进程不断深入，公安机关执法行为不断完善，建立了更为规范高效的执法体系，其中公安机关内审部门对预防腐败、规范执法，维护公安系统健康有序运行，发挥着不可或缺的作用。近年来，公安机关内审部门开展执法活动财物审计过程中，被审单位在涉案财物取得、保管、处置的实际操作中仍然存在机关内部控制空缺、违反相关规章制度等情况，部分问题甚至已经成为执法活动过程中的“痼疾”，屡审屡犯。本文结合公安机关执法财物审计中发现的“规定多、执行少”“问题多、指导少”“原因多、解决少”等“三多三少”现象进行分析，并提出相应的对策和建议。

一、公安机关执法活动财物内部审计现状概述

1.国内执法活动财物审计工作简要概述

公安部于1951 年设立特费审计室，1984 年单独设立专门审计室，2008 年7 月成立公安部审计局。自1998年开始，公安部要求全国公安机关开展执法环节财物专项审计，江西省公安厅从2003 年开始对涉案财物开展专项审计工作。目前，江西省执法财物审计的主要法律依据是《江西省公安机关涉案财物管理实施细则（修订稿）》《公安机关代为保管涉案人员随身财物若干规定》《江西省公安行政处罚自由裁量权参照执行标准》《公安机关缴获毒品管理规定》《公安机关执法活动财物审计规定》等。审计方式主要有审核、观察、监盘、访谈、调查、函证、计算和分析程序等方法。

2.鹰潭公安机关执法活动财物审计的特点

近年来，鹰潭公安机关执法活动审计中发现，内部审计存在“三多三少”现象既有被审单位自身的原因，也有审计单位的工作方法不适应当下环境等多方面原因，具体有以下特点。

（1）审计规定多执行少，容易造成落实困难。从公安部到省公安厅再到市公安局，有关涉案财物的相关规定至少有21 部。一方面，从规定的涵盖面上看，有对保管场所的建设要求，有对保管人员的选择要求，有对涉案财物的收取、保管、处置要求，有对涉案物品的登记要求。这些规定包含了涉案财物在公安机关流转的各个方面。另一方面，近5 年全省开展的执法活动财物专项审计中并未发现规定以外的特殊情况，充分说明现有规章制度足以覆盖涉案物品的收取、管理、处置的全流程，且绝大多数条款也处于现实可执行状态。但是在审计过程中依然发现被审单位存在屡审屡犯的情况，这说明问题产生的原因不是制度、规定本身涵盖面不够全，也不是条款规定的情况在现实条件下难以执行，而是一种“人为”的未按规定执行导致问题的产生。

（2）审计问题多指导少，极易导致矛盾冲突。2015年和2022 年期间，曾出现审计部门在开展执法活动财物专项审计过程中遇到被审单位不配合工作情况。据外网统计，20%左右的内审单位与被审单位之间存在冲突矛盾。通过查阅2016 年至2022 年多个地市的执法活动财物专项审计报告，报告的重点均围绕发现执法活动过程中有关涉案财物类的问题，但对于协助解决问题方面却没有体现。从查摆问题的角度看，公安机关的内审部门每年都能发现不少问题，一定程度上体现了审计部门的审计职能作用，但是结合《执法活动财物审计方案》的内容来看，审计部门在开展工作过程中忽视了肩负着协助、服务的职责。长期形成的“重问题发现、轻协助解决”工作模式，导致被审单位一直对审计工作抱有“挑刺”的感觉，如果审计人员不注意自己的言行和工作方式方法，极易激化矛盾影响同事关系。

（3）审计原因多解决少，进而形成执法痼疾。2016年至2022 年侦查机关常见性问题主要集中在“保证金处置、涉案财物的取得与处置、涉案物品台账登记、保管员设立”等5 类。针对这些常见问题，对应的审计建议往往以“按要求完善台帐要素”“严格按照办案程序办理案件，做到文书齐全”等较为“简单”的方式向被审单位下发。针对性下发的整改建议本身并无不妥，这也是审计涉案财物发现问题中的“痼疾”。一方面，说明审计部门提出的“简单”整改建议并未取得预期效果；另一方面，说明“简单”的整改建议并不能有效督促被审单位减少或杜绝此类问题的发生。之所以会出现这样的情况，应该是审计建议的“视角”存在一定偏差，不能从实际环境出发，提出了“不接地气”的建议，最终导致建议无法落实整改的境况。

二、公安机关执法活动财物审计问题成因分析

1.公安机关基本保障不充分。在审计过程中发现，当地政府财政经费保障不充分的地区，涉案财物保管场所的建设往往会被执法单位置于首先忽视的位置，具体表现为：无涉案财物保管室、不具备保管条件的闲置办公室或杂物间充当涉案财物保管室。同样因为保障不到位，基层执法单位容易出现人员不足的情况，经常出现“一人多岗”“一岗多责”的情况，导致执法人员在办理案件的过程既是案件侦查员又是涉案财物保管员，无法做到“管办分离”。

2.公安民警主观认识不到位。涉案财物的流转大致可以分为取得、保存、处置，根据案件办理的需要又会产生借用、移送、发还或销毁等情况，每个不同的情况根据规定都要有相关的登记和记录，必须做到涉案财物“物账一致、账账一致”。由于出、入库手续所需填写的内容较多，部分执法人员、保管人员为了省事，人为简化流程，导致审计时出现“物账不一致、账账不一致”的情况。

3.检察机关协同联动不够强。在我国，检察机关主要职责是法律监督，同时也承担了少部分案件的侦办工作。从检察机关承担侦办罪名数量和案件数量看，决定了检察机关在建设涉案财物保管室时不会将此项基建项目作为建设重点，使得涉案财物的保管存在困难；从刑事诉讼程序的分工上看，检察机关仅仅是涉案财物的“暂存”机关，而涉案财物在转运过程中容易出现丢失、损坏、遗失等情况，加之侦查机关与检察机关之间缺乏有效的沟通机制，最终使得涉案物品出现长期滞留在侦查机关的情况。

4.审计人员一职多能有欠缺。依照《公安机关执法活动财物审计规定》《公安内部审计工作规定》等规定，审计部门对涉案财物、罚没款的管理和使用负有审计监督职责，对发现的问题有提出改进管理建议的职权并无规定审计部门负有协助被审计单位整改的义务或职责，导致审计部门在开展相关审计活动的过程中，工作重点全部在查摆问题上，但从审计报告的内容可以看出，审计部门作为监督机关的同时肩负着风险评估的职责，又由于内审部门审计人员较多都是从事财会专业，缺乏一线办案执法经验，对于执法活动过程中产生问题的根本性原因缺乏了解和综合分析，导致审计意见、建议缺乏深度与实际操作性。

三、完善公安机关执法财物审计工作的对策和建议

1.坚持高位推动，建立协调移交机制。坚持学习贯彻落实习近平法治思想，涉案财物的流转正式体现中国“重证据”的法治精神，侦查机关与检察机关虽是两个不同性质的单位，但在刑事诉讼的过程中又是密不可分的一个整体，侦查机关与检察机关应当建立沟通协调机制，形成有效告知机制，针对涉案财物流转环节存在问题等，依据具有广泛指导意义的文件、规定并结合实际工作情况进行协商，形成涉案财物移交机制，理顺、疏通涉案财物流转环节，推动涉案财物管理规范化。

2.坚持目标导向，完善考核奖惩机制。将涉案财物管理场所的建设、人员配比率均纳入到单位的年底考核任务内，采取以考核促投入的方式，确保涉案场管的建设得到有效落实，确保执法单位不再出现“一人多岗”“一岗多责”的情况。在对执法各部门开展日常督导时，将涉案财物的处置、登记纳入到督查范围，时刻提醒做好涉案财物管理的工作。在例行审计过程中，对未按照规定执行而产生的问题进行公开处理，对办案侦查人员违反规定的加大处罚力度，确保各项规章制度得以落实并提升审计工作的权威性。

3.加强协作配合，推进内部审计工作制度化。通过调研分析可以看出，审计单位与被审计单位之间的矛盾有一部分原因是源于对审计工作的误解而产生的。审计部门可以在发现问题后及时通过《征求意见稿》或直接与被审计单位进行沟通，了解问题产生的根本原因，对于属于“规定要求做、现实条件做不到”的问题，充分利用审计部门的审计建议权，将问题产生的现实原因直接反映给被审单位的党委（党组）或分管负责人，通过审计建议文件引起被审单位主要领导的重视，推动从根本上解决问题，进而化解与被审单位的矛盾，推进审计工作制度化。

4.强化培育机制，提高依法履职能力专业化。审计部门可以定期安排审计人员到法制部门跟班学习刑事、行政案件的审批规定，到执法办案部门实地参与刑事、行政案件的办理，学习了解涉案财物入库入账的期限、调用时限和方式、登记要求等规定，定期组织办案部门负责人、办案民警及涉案财物保管员开展涉案财物管理的专项学习，慢慢养成“管理”意识，提升审计人员业务素质水平。

5.强化科技赋能，推动涉案财物管理智能化。依托省公安厅“全警情案件全流程监督管理系统”，建议由各执法单位法制员兼任保管员，随时掌握每个案件的办理情况，实时了解案件是否存在查封、扣押、冻结等涉案财物的情况，进而督促办案人员尽快将涉案财物按规定上缴，避免出现漏报情况。同时，法制员也可以通过法制审批了解涉案财物的处理情况，确保管理对涉案财物全程掌握以及督促办案民警按规章处置涉案财物，推动智能化管理涉案财物。