构建首都特色校车管理运营体系研究

摘 要：北京市校车行业多头管理，责任推诿，校车企业主要分布在远郊区，校车数量不足，行业经营困难，自组织能力被抑制。据测算，全市大约有近100万学生、幼儿园儿童需要校车通学。要坚持首善标准，学幼兼顾，农村优先，走读为主，政府主责，通过公益性专业校车、经营性专业校车、定制公交、步行巴士等形式，构建首都特色中小学校车管理运营体系。建议充实完善校车安全监管机制，鼓励各类校车企业发展，将校车生产打造成北京市汽车产业新的增长点，积极推动校车行业协会的组建工作。

关键词：校车；步行巴士；行业协会

中图分类号：F530.86文献标识码：A文章编号：1005-6432（2023）36-0030-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2023.36.030

中小学校车对节能减排、缓解交通拥堵、治理“城市病”具有重要的作用，通过校车解决学生上下学问题，既是践行以人民为中心发展理念的必然要求，也是建设国际一流和谐宜居之都的應有之义。但多年来北京市校车行业滞后于首都经济社会的发展，与中国式现代化建设先行区、示范区的地位不适应。构建首都特色校车管理运营体系，已是当务之急。

1 北京市校车行业发展现状分析

1.1 多头管理，责任推诿，没有为合规校车提供必要的生存空间

2012年3月国务院发布《校车安全管理条例》后，2014年4月，北京市教委、市公安局、市交通委、市安全监管局、市财政局五部门联合发布《北京市校车安全管理暂行规定》，对政府职能部门的分工做了明确规定：区县教育部门受理、审核校车使用申请，公安机关交通管理部门依法对校车许可申请提出意见，运输管理部门督促取得道路运输经营许可的校车服务提供者落实安全生产主体责任。由于校车安全责任重大，政府部门和学校都不愿承担对校车运营的安全监管责任，出于“放弃监管，撇清责任”的动机，采取了对校车申请一律不予受理的“一刀切”态度，导致全市没有任何校车经营企业和运营车辆获得运营资质，致使符合国家技术标准的专业校车也成了法律意义上的“黑车”。

1.2 校车企业总量分析

笔者通过天眼查按照“经营范围”搜索北京地区校车企业，查得256家企业名称，剔除15家注销、吊销企业，存续、运营的企业共有241家。各区分布见表1。

从企业分布看，校车企业主要分布在大兴、昌平、延庆、顺义、怀柔这5个远郊区和城市中心区的海淀、丰台两区，这既与远郊村镇学生通学距离较长、公交不发达、对校车需求刚性较大有关，也与北京市各区市场监管部门对校车企业注册登记的差异化政策有关。

1.3 校车数量不足，质量有待提高

校车运营直接关系到学生的人身安全，对车辆和驾驶员都有特殊的要求，是一个高门槛、高风险行业。但由于职能部门放弃了监管职责，全市校车行业鱼龙混杂，既有符合国家安全标准的专业校车，也有普通大巴车、中巴车、小客车。据了解，目前北京市范围内取得校车驾驶资格的驾驶员有632人，符合国家标准的专用校车仅有1122辆，却有大约30000辆旅游大巴车在兼业从事校车业务。

激烈竞争下，校车运营企业为抢占市场千方百计降低成本。校车法定使用年限是15年，但由于我国校车法规不健全，安全标准偏低，专业校车生产厂家通过降低安全标准取得价格竞争优势，迎合校车企业的低成本需求。一些型号的校车市场价仅为20多万元，实际使用年限只有七八年，存在严重的安全隐患。

1.4 校车行业经营困难，行业自组织能力被抑制

校车行业风险大、运营时间短、成本高，根据校车企业测算，每个学生每月收费800元企业才能盈利，但由于市场竞争激烈，校车企业只能保本运营。校车企业为降低成本聘用一些不符合国务院《校车安全管理条例》规定资质要求的驾驶员，造成安全隐患，亟须政府提供税收减免和资金支持。

成立行业协会是北京市校车企业多年的愿望。经努力，2018年，北京汽车驾驶协会设立了校车安全专业委员会。2022年，部分校车企业向民政部门申请成立北京市校车行业协会，但相关部门都不愿承担行业管理责任，协会组建工作停滞不前。

2 北京市校车市场需求分析

2022年，北京全市普通初中在校生35.6万人，普通小学在校生108.4万人，幼儿园在园幼儿57.4万人。据教育部门统计，2016年全市小学就近入学比例94.5%，初中为90.68%［1］。考虑到人户分离情况，加之近年来升学政策逐步由就近入学改为划片入学，通学距离较远的学生远在10万人以上。

根据北京交通发展研究中心余柳、刘莹2011年对中关村地区三个小学的调查，有53.3%的学生居住地在学校2千米半径范围外。在学生通学的各种交通方式中，空间距离2千米以上的，主要以私人小汽车、校车为主，私家车接送比例最高，达46.8%，乘坐公共交通工具的比例较少，仅为7.4%，校车接送占28.9%［2］。

根据笔者对某远郊区教育部门调研所了解到的情况，2023年该区义务教育阶段学生总人数85129人，普通巴士接送学生170余辆，专业校车数量不足20辆，校车通学率不到5%；乘坐私家车学生人数34220人，私家车通学占40.2%。公办、民办幼儿园幼儿47016人，其中，乘坐普通巴士和专业校车17851人，校车出行占38%。

由此推算北京市中小学和幼儿园通学（通园）情况，目前，北京市中小学校车出行大约7.2万人，私家车接送大约58万人，10.8万人由电动三、四轮车接送。全市大约有21.8万名幼儿以校车作为接送方式。如果在全市推广校车制度，乘坐校车的全市中小学校学生有76万人，占义务教育阶段入学学生总数的52.9%。加上正在乘坐幼儿园校车的幼儿数量，北京市有校车需求的学生、幼儿数量估算为97.8万人，大约100万人。

3 构建首都特色校车服务体系需要把握的原则

3.1 首善站位：构建高标准、广覆盖的首都特色校车服务体系

校车问题直接关系到群众的急难愁盼，是保障和改善民生的重要途径，对改善低收入家庭儿童生活和学习环境、减少因不同交通工具导致的攀比心理、培养平等和谐的社会氛围等具有显著的效果。世界许多国家都为中小学生、幼儿园提供公益性的校车服务。根据美国教育部全国教育统计中心（NCES）2010年出版的《教育统计文摘》，2007—2008年学年，美国有46155830名孩子注册进入公立幼儿园至12年级学校上学，校车公费运送了25221000名公立学校学生（54.6%），各级政府在校车运输上的总支出约为215亿美元，生均运输成本为854美元。［3］多年来，北京市在交通、教育等公共服务领域投入巨大，2022年，市级一般公共预算支出3191亿元，其中，教育支出402亿元，交通运输支出336.9亿元（公共交通补助268.5亿元），城乡社区支出274.5亿元［4］。通过进一步提高财政资金使用效益，压缩不必要的开支，优化财政支出结构，财政资金更多地向中小学教育和学前教育倾斜，北京市完全有能力为有校车需求的中小学生和幼儿园儿童提供高标准、广覆盖的校车服务，增加群众的幸福感和获得感，为全国建设儿童友好型社会做出示范和表率。

3.2 学幼兼顾：通过降低养育成本以改善生育环境

《北京市校车安全管理暂行规定》仅将校车限定为用于接送义务教育的学生上下学的7座以上载客汽车，主管部门以保障安全为由禁止幼儿园提供校车服务。国务院《校车安全管理条例》第60条规定：入园幼儿需要使用车辆集中接送的，应当使用按照专用校车国家标准设计和制造的幼儿专用校车。如前述，目前38%的幼儿园儿童通过校车和私家车接送，说明非常必要为幼儿园儿童提供校车服务。校车可以减轻年轻父母的接送负担，降低儿童养育成本，解决职业女性的后顾之忧，改善生育环境，使年輕人愿生、敢生，减缓人口出生率急剧下降的趋势。

3.3 农村优先：确保城乡公共服务的均等化

由于农村地区撤点并校，许多农村儿童即使就近入学，通学距离也较远，大多以私家车和校车方式通学。跟城区相比，农村地区由于公交不发达，路况复杂，对校车的需求更为迫切。建议首先在全市农村地区建立普惠制校车制度，实现公益性校车在农村地区的全覆盖。

3.4 走读（日托）为主：促进儿童身心健康成长

据了解，因为校车安全责任重大，一些郊区和乡镇对开通校车存在一些顾虑，他们寄希望于通过乡镇寄宿制学校建设，减少学生上下学的交通风险。但寄宿制使儿童过早就离开父母，独自面对学习、生活压力，影响儿童身心健康，容易导致性格孤僻、怪异、暴躁。亲情缺失严重影响学生的正常学习生活，有的学生甚至出现厌学的状况。前苏联教育学大师苏霍姆林斯基说：“童年是人生最重要的时期，……是真正的、光彩夺目的一段独特的、不可再现的生活。今天的孩子将来会成为一个什么样的人，这里起决定性作用的是他的童年如何度过，童年时期由谁携手带路，周围世界的哪些东西进入了他的头脑和心灵。”［5］要从关爱儿童身心健康，构建儿童友好型社会，培养少年儿童健全人格的高度，尽量减少因通学不便导致的寄宿现象，健全完善校车制度。

3.5 齐抓共治：建立政府牵头，多方参与的协同治理机制

校车是城乡公共交通的重要组成部分，是政府提供的基本公共服务。各级政府有必要将校车购置、运营维护等各项费用列入地方财政预算，在编制生均教育经费时，纳入校车费用，保证校车的日常营运。同时也要认识到，受制于生产企业产能、车辆购买经费财政支出、符合资质要求的司机短缺等因素，全面普及推广校车需要一个较长的过程。建立完善校车制度，需要政府牵头、上下联动，单位、社区、学校、家庭、社会组织等多方参与，建立社会共治共管的协同治理机制，不断完善校车安全管理运营机制。

4 构建首都特色多元校车运营管理体系

根据通学距离、学生年龄和产生校车需求的不同原因，确定不同的校车运营模式。

4.1 公益性专业校车

遵循就近入学原则，区政府以学区为单元，根据需求情况提供公益性的专用校车服务，解决学区内通学距离1千米以上的小学生和幼儿园的通学问题。既可以在教育部门设立专门的校车公司，也可以委托公交集团或专业能力强、信用良好的民营校车公司负责经营，公益性专业校车参照公交车票价收取乘车费用，由区财政对企业运营成本进行补偿，市财政给予一定的补助。

4.2 经营性专业校车

非学区内居住、通学距离较远的公立学校学生和幼儿园儿童，以及民办学校学生，可以自主与经营性校车企业协商，开通校车线路。经营性校车是校车体系的重要补充，政府部门要加强监管，确保安全。

4.3 公交车

家校距离较远但同行人数不足以开通专线校车的学生，可以通过乘坐普通公交或定制公交来解决通学问题。

4.4 步行巴士

1992年，澳大利亚学者大卫·恩格威奇首次提出“步行巴士”概念并受到广泛关注。步行巴士指将一定数量的儿童组织起来，在大人的护送下步行上下学的通学方式。步行巴士和公交巴士一样有固定的线路，也设有“候车站”和“时刻表”，这种组织方式在美国、加拿大、英国等国都得到广泛实践。2004年，伦敦在全市实行步行巴士。近年来，我国深圳、重庆等地有部分学校进行了成功的探索，受到家长和学生的欢迎。集体步行既有利于增强儿童体质，从小培养孩子的交通规则和安全意识，增加社区邻里间的交流接触，增强社区归属感，也缓解了私家车出行导致的交通拥堵、环境污染和校园周边道路安全问题。

划片入学背景下，大多数学生通学距离较短，不但现在步行通学的学生可以通过步行巴士的方式通学，也可以把一些通过私家车、电动车通学的学生组织起来，通过步行巴士的方式解决通学问题，以减少校车数量。此外，许多学校位于胡同深处，校车难以通行，可以采取校车在胡同外主干路停车，学校采取步行巴士的方式解决学校与校车之间的连接问题。经过一段时间的探索实践，形成可持续、可推广的经验和模式，成为解决中小学学生通学的主渠道。

5 为校车行业发展创造良好的政策环境

5.1 加强顶层设计，充实完善校车安全监管机制 

根据《北京市校车安全管理暂行规定》，2014年北京市建立了校车安全管理联席会议制度。从9年来的实践看，有必要进一步加大对校车安全工作的领导力度。建议成立市校车安全工作领导小组，由一位市领导统筹协调校车安全管理工作，并在主管部门设立办公室，统一领导、组织协调校车管理和安全运行。在原校车安全管理联席会议成员五家单位外，建议增加市发改委（物价）、市经信局、市农业农村局、市民政局、市规自委、市委宣传部、市文明办、市国资委等单位，各司其职，形成政府、学校、社区、企业多方参与，互为协调和补充的校车运行管理体制。

5.2 规范校车市场秩序，鼓励国有和民营校车企业公平竞争

政府主管部门要积极推动校车安全工程的实施，按照有关政策法规对符合条件的校车企业核发经营资质，并对企业日常运营实施严格监管。政府要确保国有和民营校车企业平等竞争，学校或学区可以将校车线路公开招标，根据校车公司提交的竞标方案确定校车服务提供商。鼓励优秀校车企业做大做强，对经营性校车企业设置必要的准入门槛，坚决取缔“黑校车”。为鼓励校车企业发展，建议将“疏整促”中腾退的公交场站、部分公共空间建设成校车停车场，解决中心城区的校车停车难问题。

5.3 把好校车生产质量关，将校车生产打造成北京市汽车产业新的增长点

目前，全国知名的校车品牌有宇通、中通、安凯等。北京市从事校车生产的企业主要是北汽福田，在校车行业具有一定的影响力，每年生产福田欧辉专用校车500余辆。政府部门要督促福田汽车严把产品质量关，以质量求生存求发展，擦亮“北京汽车”招牌。鼓励校车运营企业与北汽福田建立更紧密的联系，采购订单更多地向本地企业倾斜。

5.4 推动地方立法，将校车相关各方的权利与义务通过政策法规制度化、明晰化

校车安全管理是一项复杂的系统工程，涉及政府诸多管理部门和众多的交通参与者。通过制定地方法规，将国务院《校车安全管理条例》的相关规定落到实处，并结合首都实际进一步丰富完善，在全社会形成尊崇校车、敬畏校车的交通文化，确保校车运营管理做到有法可依、有法必依、违法必究。

推广校车通学，对习惯了私家车、三轮车接送孩子上下学的家长来说，这是一场出行方式的革命。要采取有力措施，坚决把私家车出行比例降下来。建议学习国内外的先进经验，在校车立法中明确规定，除校车外，学校门口200米范围内严禁停车，彻底消除学校周边道路的拥堵混乱现象，确保交通畅通和学生安全。通过立法，动员单位、社区、家庭、学校、社会组织等多元参与交通秩序治理，鼓励家长以志愿者身份组织、参加“步行巴士”。

5.5 积极推动校车行业协会的组建，打造校车行业基层党建工作的坚强堡垒

行业协会是加强和改善行业管理与市场治理的重要支撑，也是党的组织和党的工作全覆盖的重要实现途径。建议主管部门主动担当，与市民政局共同促成北京市校车行业协会的设立，搭建政府与企业的沟通平台，将行业协会建成校车企业党建工作的坚强堡垒。

参考文献：

[1]教育部.北京市2016年校车安全管理工作总结和2017年工作要点[EB/OL].（2017-03-01）.http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_zt/moe_357/jyzt_2015nztzl/2015_zt10/15zt10_dfdt/201703/t20170301_297742.html.

[2]余柳，刘莹.北京市小学生通学交通特征分析及校车开行建议[J].交通运输系统工程与信息，2011，11（5）：194.

[3]李怡宁.美国校车经费与管理情况[C].中国教育财政政策咨询报告（2011—2015）》，北京：北京大学中国教育财政科学研究所，2016.

[4]吴素芳.关于北京市2022年预算执行情况和2023年预算的报告[EB/OL].[2023-01-15].http：//czj.beijing.gov.cn/zwxx/czsj/czyjs/202302/P020230228386571439827.pdf.

[5]苏霍姆林斯基.育人三部曲[M].北京：人民教育出版社，2015：13-14.

［作者简介］温春娟（1974—），女，汉族，陕西人，北京交通大学硕士，北京农業职业学院现代服务管理系副教授，研究方向： 物流管理。