城镇化背景下失地农民社会保障问题研究

黄思捷

湖北大学，湖北 武汉 430062

0 引言

土地是农民赖以生存与发展的基本生产资料。但随着城镇化的不断发展，部分农田转变为建设用地，失地农民也随之出现。在部分地区，由于失地农民没有得到适当的安置，很多人都面临着没有土地可获得生活资金，又没有就业机会的局面，长期发展中这些人成为城市和农村的“边缘群体”。在征地过程中，大部分失地农民所获补偿数额较低，再加上缺乏足够的技能，导致其依靠仅有的补偿维持生计，生活的可持续问题难以得到有效解决。加之无法享受城市低保的待遇，失地农民处于左右为难的尴尬处境。因此，笔者分析城镇化背景下失地农民社会保障存在的问题及成因，并提出相关对策，以期推动失地农民的社会保障体系进一步健全，提高农民生活质量。

1 失地农民社会保障问题的研究价值

1.1 有利于维护社会公平正义

根据《中华人民共和国土地管理法》规定，我国会对失地农民提供一定的补偿费用。但在具体落实过程中，部分地区的补偿水平较低且主要采用货币安置的简单形式，并未全面考虑失地农民在就业、居住和生活等方面存在的困境［1］。完善失地农民的社会保障制度，应从根本上保证失地农民与城镇居民享有一样的社会保障。将失地农民社会保障问题与社会城镇化发展放于同一利益视角下进行分析，在此过程中解决失地农民社会保障问题体现了社会的公平正义。

1.2 有利于推进城乡一体化进程

城镇化是具有历史意义的过程，既包括城市数目、规模的变化，也包括城市结构、功能的转变。而农村失地农民问题，是城镇化过程中不可避免的产物。在我国城乡二元制度之下，乡村和城市的社会保障发展轨迹呈现出“两条平行的直线”，而具有独特身份特质的失地农民在社会保障方面处于一种“真空”状态，在各方面存在诸多后顾之忧，难以顺利融入城镇的生产与生活。故实现城乡一体化并不像解决农民的城市户口问题那般简单，实现城乡一体化应是为失地农民提供适当水平的社会保障，并确保这种保障与城市现有的社会保障制度兼容。建立和完善失地农民社会保障制度以弥补现有社会保障制度的不足，不仅与保护农民权益紧密相关，而且对社会经济的可持续发展及城镇化进程的推动具有重要的影响。

1.3 有利于维护社会稳定

我国正积极探索符合我国国情的城镇化道路。自2008 年以来，我国城镇化率稳步提升；预计到2030 年左右，我国的城镇化率将达到70.0%，城镇人口数量将达到10 亿人［2］。城镇化进程的快速推进反映了我国在经济转型和城乡发展等方面取得的成就。但城镇化高速发展带来的也有农村失地农民数量激增等问题。因此，针对农民的社会保障制度得以制定实施并不断完善，如2003 年推出的新型农村合作医疗、2009 年推出的农村养老保险等，以保障农民在遇到困难时可以得到有效帮助。失地农民虽享有农村基本社会保障，却面临着因土地流失而导致的困境，其难以获得由土地所带来的稳定收益，加之缺乏失业保险和就业补贴，这对他们的长期发展是不利的。因此，解决失地农民社会保障问题的重要性不言而喻。

2 城镇化背景下失地农民社会保障现状

2.1 养老隐患：安置方式与征地补偿

在征地过程中，政府拥有分配土地资源的绝对权力，政府一般以一次性支付的方式“买断”农户土地，以避免其他方式带来对失地农民进行安置的困扰。由于农民在征地过程中处于弱势地位，往往缺乏完全的参与、决策和知情权，因此，部分农民更倾向于选择降低补偿标准或一次性领取征地补偿款的安置方式，以规避与政府交易中可能存在的风险。这种偏向单一的安置方式导致实际征地安置方式的单一化，补偿款只能满足失地农民的基本生活需求，无法提供长期保障。同时，部分基层政府、组织随意克扣、截留征地补偿款，或者存在土地补偿分配混乱、暗箱操作等行为，导致失地农民实际所得遭受折损，为失地农民的养老问题埋下了隐患。

另外，当政府征用土地并从农民手中接管后，失地农民通过获得土地补偿金进入另一个保障体系，但此时他们依旧是农民的身份，城乡二元结构的存在人为地将失地农民与城市居民分隔开来。由于户籍差异，失地农民难以享受城市的社会保障和福利。即使是转城市户口，失地农民也因相关制度后续效率不足而没有被纳入城市居民保障制度。而且失地农民社会保障基金通常都是由县（市、区）政府负责管理，但是各地对这些保障基金如何经营、管理与监督却无明确成文的规定，体制上的漏洞进一步影响失地农民的社会保障水平［3］。以上存在的种种问题使失地农民的社会保障水平相当低，为其养老问题埋下了严重的隐患。

2.2 就业压力：低技能与有限就业选择

城镇化本应有利于农民，政府在征用农民土地后应以其他更好的保障方式促进农村经济发展，但城镇化进程中存在的诸多问题却损害了失地农民的利益，阻碍了失地农民转型为城市居民的进程。

大量失地农民面临着艰辛处境，所获的安置费用无法替代土地这一“最后保障”。对于年老体弱、患有残疾或者遭受重病的失地农民，他们的基本生计完全需要政府的关怀和帮助；对于那些虽不是困难群体，但生活也不富足的失地农民而言，由于现行保障机制不完善，如存在看病难、住房不安全等问题，而其大部分赔偿与补助金需要投入医疗、教育等基本生活支出，因此增加其家庭收入成为最迫切的问题。但由于许多失去土地的农民缺乏良好的教育背景和技术能力，在进入城市寻找工作时常常会遭遇雇主的歧视与偏见，因此很多人只能选择“脏、苦、累”的工作；而受限于体力，许多中老年人难以胜任此类工作。虽然有部分失地农民计划利用征地补偿款自主创业，但现实中却遭遇选址难、银行小额资金贷款难、税收负担沉重等现实问题，使其开展创业活动困难重重。

目前，针对失地农民就业扶持的问题，国家提供了组建农村集体经济组织这一安置形式，即通过利用征地补偿费成立一些经营实体，让失地农民在其中就业。然而，这些企业也存在产权不明确、主营业务不明确及管理能力有限等问题，导致其难以应对市场风险。如果企业出现亏损倒闭的情况，失地农民投入的资金将无法追回，最终使失地农民既失去了土地又丢掉了“血汗钱”，最终沦为“种田无地、就业无门、保障无份”的“三无”农民［4］。这类人既不属于农民，也不是一般的市民，更不同于失业工人。他们形成了一个特殊的边缘群体，成为新的社会困难群体。

2.3 法律保障：体系缺陷与维权成本

在当前的农村土地征收与补偿中，失地农民的社会保障主要依赖于转让土地所有权获得的补偿。然而，由于部分地区在征地过程中存在程序不完善等问题，失地农民的权益往往得不到保障。出现这一问题的根源在于部分地方政府在征地时几乎是命令式的，而农民处于弱势地位。在缺乏法律保障的背景下，失地农民不仅无法获得应有的补偿，而且其社会保障也难以得到有效落实。同时，许多开发商以公共利益为名占用农民的土地，使农民的权益受到侵害。在针对失地农民社会保障的相关法规政策制定上，目前存在国家立法和地方立法步调不一的问题，地方政府在制定相关法规时各自为纲，导致失地农民缺乏统一、系统的法律体系来维护自己的权益。当失地农民的权益受到侵害时，他们往往无法承担启动和运用行政救济途径所需的各种成本，如金钱、时间、精力和法律知识等。这无疑加剧了农民维权的困难，阻碍了失地农民社会保障制度的正常运行。

综上，现行征地制度的不完善，地方政府对农民权益的忽视，加之相关法律法规缺乏统一性和权威性，导致失地农民存在社会保障水平不高和维权成本高等问题。

2.4 土地制度：权益错位与补偿缺失

《中华人民共和国土地管理法》规定，政府有权依照法律规定对土地进行征收或征用，并为此提供必要的补偿，以确保公众利益［5］。部分地方政府便依此对土地垄断和随意使用，不仅导致失地农民的利益无法得到有效保障，而且促使各种不规范征地行为的滋生。根据现行法律框架，土地只有经过政府征用后，农民集体才能对其进行转让，政府成为土地处分权的实际掌控者，这种政府对土地的垄断经营导致土地原所有者实际应享有的土地收益权被剥夺。

同时，失地农民所获得的补偿金是由地方政府通过行政手段硬性规定的。在政府单方面提出土地补偿数额时，其数额通常只针对直接损失进行象征性补偿，而未考虑到间接损失［6］，而农民缺乏与政府平等协商土地补偿价格的机会。因此，这种补偿方式的显著特征是补偿金额低于土地市场价格，无法反映土地的位置、地区经济发展水平、人均耕地面积等影响土地价值的经济因素，使农民难以获得足额补偿，导致失地农民经济权益受损现象逐渐成为常态。

3 优化失地农民社会保障的对策

3.1 建立养老金风控管理，多方探索新型养老模式

随着人口老龄化进程的加剧，如何提升养老金的保值和增值能力成为摆在失地农民面前的一个重大问题。失地农民的养老金主要是土地补偿费和安置补助费等资金，但这远不够成为失地农民的养老保障。因此，政府需要对失地农民的养老保险基金进行专项规范化管理，加强基金风险管控能力，确保养老保险基金稳定的资金流量，真正维护失地农民养老保障权益。

政府可探索采用多元化的养老保障模式和途径，以满足失地农民养老需求。除了传统的家庭养老和社会养老方式，政府还要扎实推进失地农民参加基本养老保险工作，确保失地农民老有所养。此外，经济条件许可的情况下，可结合社区养老、机构养老等多种养老方式，为失地农民建立具有城镇、农村和集体经济等特点的多样化养老方式，在丰富选择中解决失地农民对自身身份的认同困扰。

3.2 建立失地农民就业保障体系，助其实现增收创收

对于失地农民来说，收入的不确定是其对社会保障体系信任度低的重要因素。因此，要想真正实现社会稳定，提高失地农民社会保障水平，最重要的是提高被征地农民的收入。而要破解被征地农民经济收入不够稳定的困境，一是要加快区域经济发展，调整产业结构，发展服务业，同时为被征地农民创造更多的工作岗位，从而提高他们的收入；二是要提高失地农民的综合素质，制订失地农民职业技能培训计划，引导失地农民建立良好的就业观念，激发他们的工作热情，鼓励其实现多渠道就业。

对于自主创业的失地农民，政府应提供优惠政策，帮助他们克服创业中遇到的困难。目前，政府实行的贴息或无息贷款政策可帮助想自主创业的失地农民创业，但受贷款手续繁杂、条件苛刻等因素影响，该优惠政策实行效果不佳。因此，在贷款、税收、土地等方面，政府部门应该采取更多的措施来帮助失地农民。

3.3 打造全方位社会保障网络，为农民排忧解难

失地农民家庭未来能否实现可持续发展的重点在于子女的教育。因此，政府应加大对失地农民家庭未成年子女教育的扶持力度。首先，政府应增加对失地农民家庭子女教育的投入，提供更多的奖学金和补助，确保他们能顺利完成学业。同时，推动社会资金向失地农民家庭子女教育倾斜。其次，建立失地农民家庭子女教育档案，以及时发现适龄儿童有无未能入学的，义务教育阶段有无辍学的，进入高中、大学有无读不起书的。针对这些情况，要合理安排失地农民子女就近入学，降低入学门槛，让每一个孩子都能够顺利入学。

失地农民的生活保障不仅在教育，还有医疗、工伤、养老、失业、生育等。在各类社会保障工作中，常常出现忽略社会救助与社会福利这一情况［7］。针对失地农民这一社会中的困难群体，政府有必要建立涵盖教育与法律援助、医疗救助等多领域的综合救助制度。在社会福利领域，政府应根据不同人群的需求（如老年人福利、妇女和儿童福利等）建立相应的福利制度，通过提供实物、现金和服务等方式来满足其需求。我国失地农民社会保障制度建设仍处于探索阶段，仍需要征地中的多方利益主体共同努力推动社会保障体系的完善。

3.4 自上而下，建立社会保障法律体系

美国的《美国联邦土地政策管理法》规定了征地的条件、失地农民的补偿方式等具体安排下的社会保障制度［8］。日本的《土地征用法》明确了征地的具体流程，并对不同的征地形式进行了分类，详细列举了失地农民社会保障的具体内容［9］。这些国家对失地农民社会保障的立法规定对我国进一步完善失地农民社会保障具有重要的启示意义。我国于2010 年10 月28 日颁布了《中华人民共和国社会保险法》，这是建立健全社会保障体系的一个重要举措，然而这部法律并没有明确规定对失地农民这一特殊群体的社会保险问题。这对于建立和完善现代社会保障体系构成了巨大的阻碍，缺乏相应的法律规定可能导致国家社会保障工作开展陷入困境。因此，我国需要针对失地农民提供相应的法律保障，确保失地农民可依法在各环节获得相应权益，如征地前期可用的《中华人民共和国土地管理法》，征地过程中可用的《中华人民共和国就业促进法》，建立社会保障制度时可用的《中华人民共和国社会保险法》。同时，我国还应加强对相关法律的修订，特别是在《中华人民共和国社会保障法》的制订和颁布方面，应逐步解决失地农民社会保障中存在的法律制度问题，健全相关社会保障体系。

3.5 完善补偿机制，综合制订征地赔偿额

在市场化土地交易中，政府应区分公益性和商业经营性用地。在此基础上，政府应按市场价格补偿失地农民，将“部分补偿”改为“完全补偿”，在兼顾乡村经济发展、农户收入增加等的基础上，将被征收土地的土地补偿费纳入社会保障体系，确保失地农民所领取的基本生活保障费不低于城镇居民的基本生活保障水平，并根据实时物价等因素进行调整。而在进行土地征收时，政府应优先将土地征收的补偿资金投入对失地农民的保障体系建设及其转岗就业培训中，所剩余额可以由集体和失地农民自由分配。此外，政府应鼓励失地农民树立多元化的投资理念，如实物投资、购买国债、银行存款等，确保其能在赔偿金的投资风险降到最低的情况下实现增收。而劳动和社会保障部门或财政部门可以设立专门的机构，负责管理失地农民社会保险基金，并实行收支两条线和财政专户管理，确保专款专用。对于非纯公益性项目用地的征用项目，政府应建立健全利益共享机制，推进农民获得征地增值收益或直接参与土地市场交易。