内控视角下事业单位预算绩效管理优化研究

陶金金

摘 要：随着我国经济的不断发展，事业单位成为我国社会、经济的主要承担者，为我国的发展提供了多种公共产品与服务。而为了进一步提高事业单位运行效率，需要进一步完善全面预算绩效管理体系，通过采取的一系列科学合理的政策和制度，进而实现内部控制目标和提高管理水平。预算绩效管理是事业单位预算管理的一部分，也是内部控制体系的重要组成。因此，本文从事业单位内部控制视角出发，简要阐述内部控制与预算绩效管理之间的关系，探讨当前事业单位预算绩效管理存在的问题，并提出了构建完善的预算绩效管理制度、提高预算编制的科学合理性、加强预算绩效评估监督成效、加大信息化建设及应用力度、完善各项内部控制制度、深度结合内部控制与预算绩效管理措施等几点建议。

关键词：内控视角；事业单位；预算绩效管理

近年来，事业单位作为公共服务的提供者，承担着提供基本公共服务均等化所需经费的重要责任。随着事业单位内部控制理论的不断发展完善，已经初步形成了一套较为完整的内控制度体系。随着我国对全面预算绩效管理体系的重视，为其颁布了一系列全面、完善的政策，比如，《关于全面实施预算绩效管理的意见》，进一步明确地推进了全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系建设。在内部控制视角下的全面预算绩效管理工作不仅能提高事业单位内部控制水平，也有利于单位履行职能。

一、基于内控视角下事业单位预算绩效管理的相关概述

（一）内部控制与预算绩效管理的联系

事业单位预算绩效管理主要是通过对资源的合理配置以及资金分配等一系列流程来实现单位内部控制目标的过程。内部控制是为了防控各项经济活动的风险，通过制定并严格实施合理有效的政策、程序、标准等，来确保单位经济活动合法合规，是实现单位职能目标的基础保障。内部控制与预算绩效管理有着紧密的联系，第一，两者有着相同的目标，都是为了提高资金的使用效益，提高财务管理水平。预算绩效管理以绩效目标为导向，而内部控制则是通过采用有效手段，实现资源的有效配置以及完善预算目标。第二，两者都关注过程控制，预算绩效管理贯穿于整个预算管理的全过程，内部控制则是以通过对财务管理采取一系列措施、手段，达到全过程、全面性控制的原则，两者都能涵盖事业单位经济的全周期。第三，相辅相成，事业单位的内部控制是一项系统工程，涉及全体员工、多个环节，而预算管理则是内部控制管理的重点，一定程度上，预算绩效管理是事业单位内部控制的依据，科学、合理的预算指标是内部控制工作的重要参照。

（二）事业单位预算绩效管理的特点

内部控制视角下事业单位预算绩效的特点：第一，战略性：内部控制体系是以事业单位战略目标为导向的，在内部控制的视角下完善预算绩效管理体系，以此来制定预算绩效指标，而通过内部控制，可以从多个方面来规范工作流程、约束员工行为促使各指标能够落实。因此，在内部控制下的预算绩效管理更具全面性、全局性。第二，针对性：在内部控制的视角下，事业单位可以根据资源的不同分类将其统一整合起来，从根本上解决物质、人力资源闲置或不合理分配问题。第三，系统性：事业单位的预算绩效管理必须严格按照相关法律法规，相关内部控制理论，从预算目标的设置、下达、执行、监督等多个层面入手，进一步有效防范风险的发生。

二、内控视角下事业单位加强预算绩效管理的必要性

随着我国经济的不断发展，人民群众对公共服务需求也不断提升，我国事业单位发展需要以实现高质量公共服务为目标。在内控视角下，内部控制可以进一步地帮助预算绩效管理得到各环节、各方面的有效落实，提高单位预算资金使用效率，为事业单位发展提供资金保障，能有效提升事业单位内部控制和风险控制能力。全面预算绩效管理是一项复杂的系统工程，要结合事业单位具体情况具体分析，加强对预算绩效管理制度的重视程度和执行力度。在预算绩效管理工作中，事业单位需要制定完善的预算绩效指标以及考核体系。通过上级主管部门等对本单位的内部控制成效进行不同阶段评估，以及本单位开展自查自纠，使各项财务指标能够真实反映出本单位的财务状况、职能目标完成情况等，以推动事业单位可持续发展。

三、基于內控视角下事业单位预算绩效管理的现状

（一）预算绩效管理制度不健全

事业单位通过近年来预算绩效管理制度的实施，管理水平有了一定程度的提升，但仍有很多单位制度并不健全。另外，事业单位的人员虽然对预算绩效管理虽形成了较完整的认识，但是领导以及管理层带头作用不足，使得单位内部针对内部控制以及预算绩效管理工作开展重视程度不足，存在着一定的敷衍行为，无法有效推进预算绩效管理工作的开展。另一方面，预算绩效管理中缺乏顶层设计，单位整体绩效目标不全面、员工责任划分不明晰，主体负责人权责不明，无法有效地协调内部控制与预算绩效管理的关系，导致预算绩效管理的科学性急速下降。

（二）预算编制的科学合理性有待提高

一方面，在预算编制方面，编制人员的专业素养存在着严重的问题。由于预算编制所涉及的知识范围较为广泛，需要有专业的预算编制负责人及成员。而如今大多数情况是财务及业务人员没有很好的互相配合。并且部分人员专业水平并不符合要求，存在责任意识薄弱、专业缺乏等问题，无法正确地执行内部控制制度以及完成预算绩效管理的工作要求。另一方面，预算编制科学性有所欠缺，事业单位的会计核算工作量巨大，然而，编制人员并没有按照实际情况对大量的数据进行分析，而是依据往年或者主观经验来制定预算指标，导致事业单位的资源配置出现混乱的局面，后期出现无法执行、实际与预期相差巨大的问题。

（三）绩效评估监督机制缺乏有效性

事业单位内部控制制度体系健全性的缺乏，不但使相关制度没有得到有效执行，部门权责不明的因素更加剧了缺乏良好的监督体制，最终致使预算绩效评估监督机制与内控运行机制脱节，绩效评价实施主体与内部控制的执行主体不一致。对于预算绩效管理过程中的具体执行人员思想认识、专业知识的要求，如今部分单位存在负责监督评价的人员专业知识不够全面，对业务活动理解程度不够等问题；还存在财务等信息交流不足、信息传递效率低的情况。另外，存在单位内部监督体系缺乏完整性，监督停留在表层，周期性监督反馈工作没有到位，反馈未能积极调整优化等问题。

（四）事业单位信息化建设不足

在相关的内部控制理论与实践中，要求加强事业单位的信息化建设，提高会计信息质量与时效，尽可能减少人为因素的干扰，为预算绩效管理工作提供保障，提高内部控制的有效性。然而，如今我国事业单位信息化建设仍然存在不足，比如大数据、人工智能技术未与内部控制和预算绩效管理进行有效结合，未能创新工作方式。即使已经在使用的数据系统，多为独立运行，各操作及管理环节存在重复性，没有能够提升信息效率，实现高效率办公。部分事业单位仍然采用人工形式完成工作，不仅降低工作效率，内部信息还存在着一定的差异，严重影响了预算绩效管理的完成情况。

（五）内部控制制度有待完善

随着我国对于内部控制体系建设的不断重视，出台了相应的规章制度，各事业单位都逐步完善了自身的内部控制制度体系。但是，我国事业单位内部控制的有效性仍然不足，主要是对内控以及预算绩效管理的认识程度不够、应掌握的专业知识不足，缺乏统一的重点把控环节，各个部门之间在决策过程中无法形成统一意见，从而影响决策质量。同时，单位各部门之间缺乏协作机制，内部沟通不畅会造成“信息孤岛”等问题，内控目标缺乏统一性，可执行性较低无法落实，最终使单位内部多项监督制约机制不能发挥应有的作用，很大程度增加了事业单位各项业务活动的风险。

（六）内部控制与预算绩效管理结合度较浅

一方面，内部控制与绩效管理结合度较浅主要是因为事业单位内部人员对其的不重视，不明白内部控制对预算绩效管理工作的重要性，无法有效地协调两者之间的关系，忽视了内部控制的建设，无法从内部控制的视角下为预算绩效管理提供保障，两者之间存在明显的隔阂。另一方面，是预算绩效相关的指标无法体现内部控制的执行情况。绩效指标不全面、细化量化程度不够；在项目决策时没有集体决策、项目可行性分析等环节；例如出现将社会效益以经济效益作为考核的方向的情况，这样一来就会加大事业单位预算绩效的风险，出现预期与实际相差较大的局面。

四、基于内控视角下事业单位预算绩效管理的优化对策

（一）构建完善的预算绩效管理制度

首先，事业单位要构建完善的预算绩效管理制度，将预算绩效管理工作提升到关键位置，将其作为日常工作重点加以落实，在人员的配置、制度的制定、经费的保障方面都予以重视。单位负责人以及管理人员要全权负责预算绩效管理工作，做到引导作用，根据相关的法律法规以及政策要求，制定预算绩效管理制度，为成员落实预算绩效工作提供参照依据。其次，要明确各个岗位的权责划分和工作内容，明确内控人员在预算绩效管理中所处的作用，明确预算绩效管理的责任划分，进一步地完善顶层设计，应制定内部预算绩效监督的问责机制，保障预算绩效管理的效率。最后，事业单位应该将预算绩效管理各个环节与业务活动各环节相结合，有侧重的关注内控重点环节。通过开展风险评估、制定风险控制策略和流程等措施来加强对各项工作的管控力度。

（二）提高预算编制的科学合理性

事业单位要按照相关的流程制度，完成财政及非财政项目预算编制；科学合理地设置预算绩效目标及指标，提高预算编制的可执行、可落地性。首先，事业单位在开展预算绩效管理之前，要有一个清晰的规划方向以及操作步骤，严格按照其步骤实施，在遵守内部控制原则的基础上，对事业单位的实际经验情况、业务情况等进行深入、系统地分析、了解，根据实际情况制定合理可行的绩效指标，并将指标经由多部门进行审核，增强编制的客观性。其次，业务人员需与财务人员互相配合。要综合分析多个方面，以单位战略目标为基础，参考各个部门以及往年数据的意见，减弱个人的主观意识。应将往年项目绩效评价结果、单位整体绩效评价结果作为下一年年度预算编制依据，重大项目应重点关注，进行合理调整，增加预算绩效指标与实际工作可执行性的匹配度。最后，单位可以通过内部控制手段，比如，授权审批、复核、审计等手段，对预算编制的过程加以监督，增强预算科学合理性。

（三）加强预算绩效评估监督成效

事业单位应建立项目实施进度和效果跟踪管理机制，严格控制资金使用进度，及时纠正不合理的预算安排和支出，确保预算资金的使用用途的情况下，提高资金使用效益。在实施项目跟踪管理的过程中，应根据国家政策、法规、制度等相關要求进行严格评估和审查。严格按照审批程序进行项目立项论证、审批、执行、验收，即全过程的评估监督。在项目执行过程中，应对项目进行绩效评价和跟踪调查，尤其关注较大资金量项目及重点项目，运用科学的绩效评价理论与评价分析工具进行评价分析，及时反馈。依据绩效指标，将执行偏差进行修正；若遇到确需调整预算内容的，应根据内控相关审批手续进行调整。从项目立项至验收，全过程通过加强监督管理、实施过程控制等措施强化内部约束机制的建设，有利于完善预算绩效管理的全面、科学、规范。

（四）加大信息化建设及应用力度

在如今信息化时代背景下，应加强信息技术的改革发展，提高对信息技术使用的重视。因此，事业单位在开展预算绩效管理活动时，应该加大对信息化建设的改革力度，完善内部信息资源，建立统一的财务信息系统平台，并完善各模块，为预算绩效管理工作提供保障。事业单位可以从自身所处的行业、职能、发展规划来制定完善的信息系统，加大信息的采集与汇总处理工作，为决策提供真实、准确的信息依据。比如，通过大数据技术在单位内部建立预算数据库，采集各部门之间的业务信息、财务信息，在系统之间实现会计信息的充分共享。再比如，当下我国正在推行实施预算管理一体化建设工作，部分中央、省级事业单位已经试行了预算一体化管理系统，加强了技术与制度的融合，推进预算绩效管理数字化转型步伐，掌握其总体要求，进一步夯实财务管理及内部控制制度。

（五）完善各项内部控制制度

事业单位深入地分析《行政事业单位内部控制规范》里的要求与规范，根据相关规范完善制度建设，有机地结合内部控制体系与预算绩效管理工作。首先，提高单位层面对内部控制的重视，架构业务经济活动决策、关键岗位责任等工作体系，明确各部门各人员在其中发挥的作用，明确各个工作内容，设立岗位不相容原则等。其次，在单位业务层面，结合预算绩效管理制度，对预算编制审批程序、预算执行中的资金收支业务及资产管理、预算绩效评估验收等，全过程严格按照相关的内控制度以及流程开展工作，及时反馈、减低风险。同时，要做好各部门之间的协调工作，提高员工的积极性，并完善内部审计工作。虑引入外部专业的内控评估机构，形成自内监督外部评价机制，强化内控监督效果。

（六）深度结合内部控制与预算绩效管理措施

事业单位要充分地结合预算绩效管理与内部控制模式。第一，在预算绩效目标、指标设置时，要结合内控建设的要点。例如项目总体绩效目标的设定决策，通过专家论证和集体决策；绩效指标的设定，同时符合政府采购、合同管理等相关规定，尽力提高指标在预算执行中的可行性程度。第二，预算绩效执行管理与业务环节内部控制工作相互衔接。在预算执行、完成绩效指标过程中，重点把控资金支付环节内控；明确审批支付流程，严格执行资产管理制度；时刻关注实际执行与预算绩效指标是否偏离的情况。第三，将内控评估监督理念贯彻到预算绩效评价管理工作之中，在评估过程中加强对预算绩效指标的审核与评价。事业单位应成立風险评估小组，定期对预算执行、绩效指标完成情况进行分析评估。在整个绩效评价过程中，从决策到效益的指标评价中，如立项程序规范性、资金使用合规性等评价，紧扣内控风险点控制。第四，内部控制评估结果应结合预算绩效激励机制。对弄虚作假及徇私舞弊的情况，设立一定惩戒制度；对风险点把控度低、绩效指标完成较差的情况，应予监督纠正；对于内控评估及绩效评价结果较好的情况，提出一定绩效激励，致力于内控及绩效管理水平双提升。

五、结束语

综上所述，随着社会对事业单位职能履行要求的提升，事业单位的内部控制体系也得到了进一步完善。基于内控视角下，预算绩效管理实施程度不但衡量了内控管理能力，更直接体现了事业单位整理管理水平。事业单位必须持续完善预算绩效管理体系及健全内控体系，促进事业单位全面健康发展。

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