政府产业引导基金发展历程、问题及建议研究

［DOI］10.3969/j.issn.1672-0407.2023.23.001

［摘 要］改革开放以来，我国工业化进程不断加快。为了推动经济的发展和提高企业的竞争力，政府出台了一系列政策措施来鼓励企业创新和发展，其中之一就是设立了政府产业引导基金。政府产业引导基金是指由政府出资，通过财政补贴的方式，扶持特定阶段、行业、区域目标的引导性投资基金。2001年以来，由政府出资设立政府引导基金参与市场运作的资金运用方式，逐渐成为财政资金支持相关领域、产业发展的重要手段。当前政府引导基金的规模逐渐发展壮大，占财政支出的比重逐步提升，但其在体制机制、运行管理及监督监管方面的问题也不容忽视，亟须规范管理，以此来充分发挥财政资金的杠杆作用和使用价值。鉴于此，本文就政府产业引导基金的发展历程、作用、问题及对策展开深入研究，谨以此文为业内相关学者提供新的思维驻点。

［关键词］政府；政府产业引导基金；市场经济；市场运作

［中图分类号］F27 文献标志码：A

从基本特征来讲，政府引导基金以财政出资为前提，对于当前现有的金融资本、地方资本及其他社会资本都能予以全面吸纳。由此可见，政府产业引导基金在根本上构成了专项资金中的典型。政府设立这种引导基金旨在支持创业投资，通过多种方式，如债权和股权等，建立新的投资机构，以支持当前地方产业的发展。这并非为了谋取利润，而是为了更好地促进经济发展。从当前现状来看，通过发挥政府引导作用，能够弥补部分市场的投融资“市场失灵”问题，同时为小型和中型企业提供多层次的股权投资机会，从而促进经济发展^［1］。因此可以得知，通过政府引导基金的支持，中小企业不仅能够提升自身的投资能力，还能够加强与创业机构之间的合作，从而实现双赢的局面。

1 政府产业引导基金发展历程及作用分析

1.1 政府产业引导基金的发展历程

在金融危机之后，各地政府提高了对全面投资和产业振兴的重视，并采取了一系列措施来促进经济发展。与此同时，随着时代的发展，各地政府正在积极把握机遇，加快发展步伐，以抢占经济制高点。为此，他们不仅要加强对新兴产业的支持，还需要增加资金投入，以实现可持续发展。近年来，政府部门正在大力投入资金支持新兴战略性行业，这显示出政府引导基金的重要性。通过这种方式，可以支持和培养更多的创新企业，从而推动经济发展。

从现状来看，我国各地资本市场都在逐步推出创业板，对其进行全方位的引导并促进其迅速实现自身的壮大。在此背景下，政府引导基金也取得了快速发展。近年来，一线城市纷纷采用了这种模式，而西部和中部地区也受益于政府基金的创业扶持，从而推动了当地经济的发展^［2］。当地政府建立了这一基金模式，旨在支持经济发展，鼓励企业勇于创新，以实现可持续发展。

早在2002年，国内首次设置了政府引导基金。自2012年以来，这些基金的规模不断增长，达到600亿元，而且它们的数量也急剧增加，已经接近100个。目前，我们可以看到，政府正在大力推动“双足鼎立”的发展模式，特别是环渤海和长三角两个典型地区。此外，这种发展趋势也会进一步蔓延到西部和中部的大多数地区。具体来讲，浙江和江苏两个省份的政府引导基金数量达到40个，这些资金对当地的创新发展起到了重要的支撑作用，而环渤海地区的大多数创业者也可以从这些资金中获得更多的发展机会，从而获得更多的发展支持。

2012年，政府引导基金面临着前所未有的投资压力和资本退出压力，尤其是在当年的冬季。这种情况的根源在于政府引导基金存在多种多样的冲突和漏洞，其中最典型的是双重性的委托代理、目标冲突以及缺乏必要的退出机制等。为了有效解决上述问题，各地政府应当加强对各领域基金的优化利用，采取全面的改进措施，以减轻基金运营的压力，确保基金的有效运行。

1.2 政府产业引导基金的作用

1.2.1 发挥政府引导作用，加快经济结构调整和区域经济协调发展

设立政府投资基金，通过政府注资增信和适当让利，撬动社会资金，弥补投融资“市场失灵”问题。通过政策定向支持创业初期的新兴战略性产业和高新技术产业的发展，促进产业发展和成熟，提升产业竞争力，推动产业结构优化升级。

1.2.2 有效带动和引导社会投资，发挥财政资金杠杆效应

随着市场经济的发展，政府已不仅仅是市场投资的主要参与者，而是通过引导基金的建立，利用其良好的信誉和担保，吸引更多的机构、企业和海外投资者加入风险投资领域，从而有效地提升政府的资金运用效率，充分发挥财政资金的杠杆作用，促进资本的有效配置，解决创新型投资的来源难题^［3］。通过引入专业机构的智慧、资源和成果，大大减少社会资本的投资风险。

1.2.3 加快推进政府职能转变，提高市场配置资源效率

随着经济体制改革的不断深入，政府职能必须得到有效转变，而建立和完善政府投资引导基金则是实现这一目标的关键措施。政府建立多种投资引导基金，以吸引更多的社会资本参与其中。经过精心规划，这些基金将采用市场化的方式，并由经验丰富的专家组成的管理团队筛选出最适宜的项目，以支持重点产业及薄弱环节的发展，从而大大提升投资的效率。同时，政府投资不仅不占控股地位，而且不会干预企业的日常经营活动，这样一来，既可以实现宏观调控经济运行的职能，又可以有效地减少权力寻租的空间^［4］。

2 政府产业引导基金发展问题

2.1 商业目标与政策目标产生冲突

政府产业引导基金具有明显的政策性特征，但是社會资本则更多地体现出商业性质。因此，在某些情况下，这两类资本可能会发生冲突，需要进行全面的协调。当前的基金运作存在着一定的冲突，这主要是由于社会资本更加看重最大化的收益，因此其倾向于为那些前景光明的企业提供全面的支持。然而，政府引导的基金却更多地偏向于支持那些处于萌芽阶段的种子企业，这些企业大多数都是初创企业。

由此可见，由于创业型企业缺乏必要的成熟度，具有较高的投资风险，这种目标冲突给社会带来了负面影响，导致部分社会资金不愿意真正参与企业投资和发展。近年来，由于财政资金的短缺，一些涉及产业投资的项目出现了资金缺口，这种情况与一些国有公司直接参与创业投资的做法极为相似。

2.2 政府产业引导基金监管体系不健全

在政府产业引导基金的发展过程中，其监管体系的建立和完善尤为重要。然而，目前我国政府产业引导基金的监管体系仍存在一些缺陷和不足之处。比如，政府产业引导基金的监管机构设置不够合理化，缺乏独立性和专业性；政府产业引导基金的投资流程过于烦琐且难以操作，导致资金使用效率低下；政府产业引导基金的风险管理机制较为薄弱，容易出现投资风险等问题。这些问题的产生不仅影响了政府产业引导基金的运作效果，还对投资者造成了一定的损失。因此，加强政府产业引导基金的监管体系建设是当前亟待解决的问题之一。

2.3 法律法规体系的不完善

政府产业引导基金作为一种重要的政策工具，在推动产业发展、促进经济增长方面发挥着重要作用。然而，目前政府产业引导基金在发展过程中仍然存在着一些问题，其中之一就是法律法规体系的不完善。

一方面，政府产业引导基金法律法规体系的不完善直接影响了基金的监管与运营。目前，我国政府产业引导基金相关的法律法规相对零散，缺少一个完整的、系统性的法律框架。这导致在实践中政府部门与基金管理机构之间的协调和配合存在困难。因为缺乏明确的法律约束和指导，政府和基金管理机构在基金设立、投资决策、风险防控等方面的行为缺乏统一的准则和规范性要求。

另一方面，政府产业引导基金法律法规体系的不完善也给基金的运作带来了不确定性。在实际操作中，基金管理机构常常面临法律法规的缺失或者不完善而导致的不确定性风险。比如，在基金的投资对象、投资规模、投资行为等方面缺乏明确的法律要求和限制，使得基金管理机构在投资决策和风险控制上难以把握准确度和稳定性^［5］。

3 政府产业引导基金发展的建议

3.1 适当限制投资领域

为了实现更加健康的基金运营模式，政府有关部门应当采取有效措施，对当前的投资领域实施严格的管控，并充分发挥其投资能力，以达到最佳效果。从根本上来看，政府引导的基金是创业投资的重要支柱，它们为股权基金提供了强大的支持，是实现创新发展的关键因素。为了确保复杂基金的有效运作，必须将重点放在限定投资领域上，以确保其有效性和可持续性。

此外，政府应该采取更加积极的措施，全面放宽投资区域的限制，以最大限度地减少过高的投资要求。特别是当地部门应该尽可能地扩大注册子基金的投资范围，而不局限于某一特定的投资地点。采取这些改革措施，将为税收来源、资金支持和创业活力提供有力的保障。

3.2 建立健全政府产业引导基金监管机制

为了保障政府产业引导基金的有效运作，应建立健全政府产业引导基金运作监管机制，并明确监督主体的职责和权限。政府应当设立专门的监管机构或委托专业机构来负责监督和管理政府产业引导基金的运营。该机构人员应当具备专业知识和丰富的经验，能够有效履行监管职责。同时，还应当不断优化和完善监管制度，及时修订和补充现有的监管规定，以适应产业发展的变化和监管的需求。

此外，为了加强对政府产业引导基金的监管，还可以采取一些有效的监督手段和措施。通过构建信息公开机制，定期对政府产业引导基金的资金运作情况、投向和收益等信息进行公开披露^［6］。同时，加强对政府产业引导基金的审计工作，确保资金的安全和合规运作。在监管过程中，还可以加强对相关机构和人员的考核和问责，建立严格的监督机制，有效解决监管机构内部监管责任不落实和监管失职的问题。

建立健全政府产业引导基金监管机制是确保政府产业引导基金有效运行的关键，可以提高政府产业引导基金的运作效果，促进产业发展，实现经济增长和社会稳定的目标。在今后的研究中，还可以进一步探讨如何落实和完善这些监管措施，进一步提升政府产业引导基金的监管水平和效能。

3.3 完善政府产业引导基金法律法規体系

完善政府产业引导基金的法律法规体系，应该制定统一的、全面的政府产业引导基金法，明确基金设立、运营、管理等方面的规范和流程。这样一来，政府和基金管理机构在开展工作时将有明确的法律依据，能够提高其工作的规范性和效率性。政府产业引导基金法律法规体系应具体包含建立健全政府产业引导基金的备案登记、信息披露、风险防控等制度，加强对政府产业引导基金运营、投资等活动的动态监管。只有通过健全监管机制，才能确保政府产业引导基金的合规运作，避免利益冲突和风险事件的发生。在完善政府产业引导基金法律法规体系的过程中，也需要借鉴国际上的先进经验和做法。比如，可以参考国外一些发达国家和地区对政府产业引导基金的合规性要求和监管机制，借鉴其成功经验并进行适当的本土化调整^［7］。此外，还需要注重与社会各界之间的沟通交流，听取各方面的意见和建议，不断优化和发展政府产业引导基金的工作方式和方法。完善政府产业引导基金的法律法规体系是提高政府产业引导基金运行质量的重要举措之一。只有建立完备的法规体系，才能更好地保障政府产业引导基金的投资效益和社会效益。

4 结语

近几年，政府产业引导基金在国内得到了快速发展，然而就当前情况来看，该类基金模式尚未得到充分发展。由于国内此类基金的发展起步较晚，而且缺乏成熟性，因此尽管政府已经采取了一些措施来推动基金的发展，但其依然面临着许多挑战，如多重委托代理、缺乏主体能力和目标冲突。因此，相关部门应该提高对基金投资能力的重视程度，并加强多层次的基金治理和运营监督。为了促进多层次的发展和演变，相关部门应当制定更加全面、完善的优惠政策，以为各个领域提供支持。

参考文献

［1］程聪慧，王家璇. 政府引导基金对新旧动能转换的影响机制研究［J］. 财经论丛，2023（5）：25-35.

［2］武晨箫，李正风，黄璐，等. 政府资助引导基础研究多元投入的内在逻辑与未来挑战——基于联合基金的案例分析［J］. 中国软科学，2022（12）：13-22.

［3］沈亚文，张杰，朱强，等. 高质量发展中政府引导基金作为空间研究［J］. 青海科技，2022，29（6）：55-61.

［4］张瑞琴，贺尊. 湖北省创业投资引导基金现状与对策研究［J］. 经营与管理，2022（6）：165-172.

［5］何志威，王瑞琪. 烟台市政府引导基金运作困境及优化策略分析［J］. 河北企业，2022（3）：5-8.

［6］谭佳庚. 我国政府引导基金的改革趋势——基于11省市政策文件修订的研究［J］. 黑龙江社会科学，2021（3）：47-53.

［7］王文龙，马一平. 提升政府出资产业投资基金发展质量的对策研究［J］. 新金融，2022（10）：47-53.

［作者简介］汪晓伟，男，安徽肥东人，合肥产投资本创业投资管理有限公司，中级会计师，本科，研究方向：政府引导基金对地方产业结构升级的引导作用。