粮食安全目标下我国农业对外投资的现状及日韩经验借鉴

■ 钟宇平 冷佳璇 谢 思 吴 彬

一、我国农业对外投资现状

（一）农业对外投资规模不断扩大，但占比偏低

自2007年中央一号文件首次提出农业“走出去”战略以来，我国农业对外投资取得了长足发展，尤其是在“一带一路”倡议提出以后，农业“走出去”步伐进一步加快，对外投资存量、流量及企业数量不断增长。根据商务部数据，截至2021年末,我国农林牧渔业对外投资存量达188.2亿美元，为2011年的5.5倍；投资流量为9.3亿美元，较2011年增长16.3%；境外设立企业数量1 739家，较2011年增加979家。整体上看，农林牧渔业对外投资规模呈波动上升趋势，但占全国对外投资总规模的比重偏低。2021年末，农林牧渔业对外投资存量仅占全国对外投资存量总额的0.7%，农林牧渔业对外投资流量仅占全国对外投资总流量的0.5%，农林牧渔业境外设立企业数量仅占境外企业总量的3.8%。

（二）农业对外投资领域、环节及地区分布更加广泛

一是对外投资集中于结构互补和技术优势领域。我国农业对外投资已经从最初的远洋捕捞行业发展到多个行业，主要集中在国内比较优势不强、供给紧张或具有技术优势的领域，前者如橡胶、糖料、大豆、棕榈油、乳品、牛羊肉等的生产加工，与国内供给结构互补性较强，后者如畜禽水产饲料、畜禽养殖、优质水稻的生产加工等。二是对外投资环节由单一生产投资向全产业链投资转变。目前，国内部分企业对外投资已涉及加工、仓储、物流、贸易等多个环节。如中粮集团通过并购尼德拉和来宝两家跨国农粮企业，在南美、黑海等主要粮食产区和关键物流节点优化港口、码头、仓储设施战略布局。三是投资区域逐步全球化布局。我国农业对外投资最初集中于日本、澳大利亚、欧美等发达国家和地区，目前已经遍布五大洲，主要集中在东南亚、俄罗斯、拉美及非洲。

（三）农业对外投资主体及模式日趋多元

一是民营企业逐步发展壮大。20世纪80年代以前，我国农业对外投资主要由科研单位和国有企业承担。随着农业对外开放程度不断提升，除中粮集团、中国农业发展集团、黑龙江农垦集团等中央及地方国有企业外，民营企业竞争力不断增强，如浙江卡森、青岛瑞昌、中兴能源等民营企业积极参与对外农业资源合作开发，成为我国农业对外投资的重要力量。二是投资模式逐步升级。我国企业前期多以独资形式进行农业对外投资，导致其面临的风险较大。目前已探索出合资、合作等多种形式，并根据不同国家特点采取不同合作模式，包括土地所有开发和租赁开发、合同农业或订单农业等，均取得了较好的效果。

（四）农业对外投资环境及机制不断优化

一是双边农业合作关系逐步稳定。截至2020年末，我国累计与世界140多个国家开展农业合作，与94个国家建立了稳定的农业合作关系,共建立176个联合实验室或研究中心，与“一带一路”沿线80多个国家签署农渔合作协议，为企业“走出去”拓宽了国际投资合作渠道。二是多边合作机制不断完善。目前，我国与联合国粮农组织、联合国世界粮食计划署等国际组织建立了长期稳定的农业合作关系，形成了中国与联合国粮农组织“粮食安全特别计划”框架下的“南南合作”、东盟与中日韩农业合作、上海合作组织农业合作、中国-中东欧国家农业经贸合作论坛、中国-中东欧国家农业合作促进联合会等机制，加入了8个区域性渔业管理组织，对深化农业对外投资与合作提供了重要平台。

二、我国农业对外投资面临的主要问题

为了解当前农业企业在对外投资中面临的问题，本文对湖南省在商务部对外投资备案的25家农业企业开展了调研。其中，72%为小微企业，16%为中型企业，12%为大型企业；92%为民营企业，8%为国有企业。总体而言，随着相关政策调整，企业经营状况逐步改善，七成企业表示2023年对外投资规模稳中有升，但从国际投资环境、国内政策支持以及企业自身能力看，面临的问题依然较为突出。

（一）国际投资环境欠佳

一是东道国农业产业保护政策严格。企业反映，部分国家通过限制准入等方式来保护本地产业，增加了农业企业海外投资和经营难度。在海外并购领域，特别是在收购当地一些有影响力的企业和品牌，或涉及收购目标国农业用地项目时，企业尤其是国有企业面临更多的审查和阻力，如反垄断审查、国家安全审查等。二是受限于自然禀赋差异。农业生产与气候、土壤等自然条件紧密相关，我国的农业技术在部分国家面临推广困难、效率较低等问题。如某企业反映，在部分非洲国家开展了农业扶持项目，但面临不适应当地自然水文、土壤等条件的窘境，尤其是农业基础设施条件落后的地区，中国的农业技术在海外农业合作项目中发挥空间受限。三是投资营商环境较差。企业反映，部分国家政局不稳，相关政策朝令夕改，缺乏契约精神，或因行政手续繁琐、政府工作效率低下、社会治安环境差、基础设施建设落后等原因，严重影响投资和生产经营效率。四是面临国际舆论压力。农业是大多数发展中国家关系到国计民生的基础产业，农地是农民生计的主要来源，海外农业投资尤其是土地投资具有较高的敏感性。自“一带一路”倡议提出以来，欧美西方国家频繁质疑我国农业“走出去”的目的，甚至贴以“新殖民主义”等标签，恶劣的国际舆论环境对我国农业企业对外投资经营造成负面影响。

（二）国内政策支持有待加强

一是信息服务不到位。企业反映，我国为企业提供的境外投资信息整合和业务培训有待加强。一方面，相关国别和产业的研究与企业需求不符合；另一方面，存在信息碎片化、公开程度低等问题，超八成样本企业表示未享受政府信息、培训服务。二是行业管理及协调不足。我国部分农业领域准入门槛低，以种业为例，全国有8 000余家种业企业，导致种业发展过于分散，难以在国际上形成规模优势。此外，我国能够为企业提供对外投资服务的行业协会较少，且功能单一，难以有效发挥行业自律、项目协调、应对纠纷等作用，导致企业分散决策的多，“抱团出海”的少，部分地区或领域存在扎堆投资的现象。三是科技创新支持过于分散。企业反映，农业农村部主管的国家拨款项目多且冗余，参与主体过于分散，造成资源浪费、效率不高等问题。四是金融支持较为单一。企业对外投资的主要融资方式为商业贷款，部分企业因缺乏足够的抵押品或担保，融资需求满足率低于50%。此外，农业对外投资保险险种少、范围窄，企业普遍反映未享受过农业对外投资损失的保险补偿。五是财政支持力度有待加强。七成样本企业表示享受过财政奖励，但支持力度不够，如对企业进行农业对外投资前期调研补贴等支持缺失。

（三）企业自身能力不足

一是国际化经营能力不强。当前，全球范围争夺优质农业资源的竞争日益激烈，与发达国家农业“走出去”时间早、经验丰富相比，我国企业面临较大的市场竞争压力。企业反映，因缺乏熟悉对外投资法律法规、经贸知识以及投资对象国语言文化的综合素质人才，导致对国外市场和政策分析研究不足，部分海外项目推进陷入困境。二是投资实力偏弱。目前我国开展对外投资的农业企业以中小企业为主，规模普遍偏小，投资能力较弱。样本企业对外项目平均投资额为400万元人民币，主要集中于耕作养殖、加工销售等环节，而仓储物流等服务环节较为匮乏，无一家样本企业投资农业全产业链。三是风险处置能力不足。近年来国际政治局势日趋复杂，突发事件频发，致使农业对外投资不确定性增多，企业面临的风险增大。以汇率风险为例，企业反映因贸易摩擦频发、争端不断，汇率时有异常波动，给企业海外收益造成较大损失。

三、日韩农业对外投资的主要做法

自上世纪六七十年代起，日本、韩国开始进行农业对外投资，为其解决本国粮食安全问题发挥了积极作用。我国与日韩同为亚洲国家，均受到资源禀赋限制，且农业结构、发展模式以及饮食文化特征较为相似，因此研究梳理日韩经验做法，可以为我国农业“走出去”提供有益借鉴。

（一）积极改善农业对外投资环境

1.加强农业双边合作

日本政府积极与投资对象国开展对话，同当地政府签订经济合作和自由贸易协定，建立稳定的贸易伙伴关系和紧密的信息交换机制，积极协调因政策和法律制度不同而产生的分歧，为日本企业海外投资创造良好的经济和政治环境。

2.重视政府开发援助

日本政府对南美、非洲、亚洲等地区的发展中国家给予农业技术、资金支持，帮助改善耕地条件、提升机械化水平、增强农业技术实力，既保障了潜在粮食供应国的生产能力，为日本农业企业提供更加完善的投资环境，也有助于提升日本的国际地位，增强日本在农业国际合作中的话语权。韩国自开展农业对外投资以来，向非洲多个国家派遣农技专家传授农业生产技术。2012年，韩非农产品技术合作体( KAFACI)成立，旨在向非洲国家分享韩国先进的农业技术和经验，并推动一系列示范项目实施。韩国政府在亚洲尤其是东南亚设立了海外农业技术研发中心，提供技术援助，并通过政府间沟通机制创建农业开发平台。

3.积极参与农业投资国际规则制定

2009年，日本率先提出RAI（负责任农业投资）原则，以保障投资者、投资对象国以及当地居民三方利益最大化。在日本的倡议下，粮食安全成为2010年G8会议主要的讨论议题，世界粮食安全委员会启动了负责任农业投资原则的审议进程。为使RAI原则得以实施，日本积极与世界银行、国际农业发展基金组织、联合国粮食及农业组织等机构合作，并向世界银行等机构进行示范工程支援、向粮农组织进行投资。为推动日本农业企业在对外投资中收购农田和农场，日本在G8国家中极力推动《国际土地投资指南》，并于2009年获得通过。

（二）构建多方位农业对外投资政策支持体系

1.强化法律保障

日本政府制定了《农业基本法》《关于主要粮食的供求及其价格稳定的法律案》等一系列法律法规，为日本企业“走出去”提供法律保障。韩国政府通过出台《海外资源开发事业法》《对外农业开发合作法》等法律法规，推动韩国企业对外农业投资。

2.优化信息服务

日本振兴机构（JETRO）与对外农业开发协会（OADA）是负责整合对外农业发展相关信息资源的主要机构。JETRO在全球55个国家设有73家事务所、43家贸易情报中心，负责收集各地区的法律、税收、劳务等相关制度信息以及消费者偏好、需求、商业习惯等市场信息。日本政府根据JETRO提供的相关信息，针对不同市场制定相应的出口投资战略。同时，日本政府还与JETRO联合开设咨询窗口，定期召开咨询会，免费向日本企业提供各类咨询服务。OADA主要负责调查日本农业合作国的相关信息，帮助企业制定对外农业开发计划，培养农业技术人员。此外，自1982年起，日本农林水产省每年都设有专项补助金用于对外农业开发技术信息整备调查活动，由政府派遣专业调查团队进行对外调研，并通过研讨会、报告会等形式，帮助国内企业掌握对外农业投资需求，促进其参与有潜力的农业投资项目。韩国农渔村公社负责向企业提供农业对外投资信息。2012年韩国设立海外农业资源开发协会，负责制作目标国家的海外农业开发指南、信息刊物，并进行相关调研，在相关国家任命对外通讯员，并持续开展联络会、研讨会、投资说明会等活动。

3.加大金融支持

日本农林水产省下设的海外农业开发协会每年都有一定的政府预算以股权投资的形式用于海外农业开发，日本国际协力银行、日本进出口银行等金融机构为符合条件的日本企业提供低息优惠贷款。对外投资保险以国家出口信用保险制度为基础，以财政为理赔后盾，保险范围包括外汇险、征用险和战乱险等，且保险费率低，有效降低了日本企业对外投资的风险。此外，日本行业协会为会员企业统一代购日本贸易保险公司的综合贸易险，进一步降低了保费。韩国设立海外农业开发贷款基金，对申请贷款且审查通过的企业，根据年预算规模及年贷款申请总额，在其开发费用70%的额度内予以贷款，贷款利率按2%—3%低年息计算。

4.给予财税优惠

日本采取体现资本输出中性原则的税收抵免法，减轻投资企业税负；积极与相关国家签订税收协定，避免双重课税。建立对外投资损失补偿制度，财政给予对外企业投资金额10%—50%的补偿资金，并对企业对外投资调查费用提供50%补贴支持。韩国农业补贴则由韩国农渔村公社和对外农业开发协会共同负责，包括为贷款利息、政策调查和人才培训等提供补贴，并对海外农业开发股息收入免征企业所得税。

5.加强行业协调

日本海外投资主要通过行业协会和驻外使领馆进行协调。如日本驻外使领馆一旦发现日本企业在海外存在无序竞争、相互压价的苗头，有权责令企业停止内耗，加强沟通协调，保护本国整体利益。

（三）培育市场主体，优化投资模式

1.突出企业主体作用

日本注重突出企业尤其是大型跨国企业在海外投资中的主体作用，政府则负责协助和支持，不直接干预企业活动，形成“官民一体”的合作机制。韩国农业对外投资在经历20世纪60—80年代以政府为主导后，也逐步形成以企业为主体、官民合作的海外农业开发模式。

2.优化投资模式

土地交易受当地法律、政治、文化传统等影响，政治性强、敏感度高，不同国家差异较大、情况复杂。20世纪50—60年代，日本采取屯田置地的方式开展海外投资，但因部分国家法制缺失、社会动荡不安和政权频繁更迭，日本投资者的产权和利益无法得到保障，投资损失惨重。后期，日本重点采用合同农业、订单农业、参股并购等方式，减少投资阻力，降低投资风险。

3.延伸产业链条

日本企业在粮食领域进行了大量投资。如日本丸红2012年收购了美国粮商高鸿(Gavilon) ，成为日本第一个跨国粮商，有助于减少日本对外国粮商的依赖，降低供应链层面的风险。韩国现代、大宇等企业凭借生产技术与产业资本优势已在海外建立了具有高附加值的生产链。

四、政策建议

（一）加强协调合作，营造良好对外投资环境

一是加强对外投资协调。推进与重点国家签订双边“投资保护协定”，在国民待遇、基础设施建设、土地购买服务、双重征税以及境外政策和信息等方面改善我国企业在海外的投资经营环境，完善农业投资、技术合作、贸易摩擦报告机制和争端应诉机制。二是提高官方援助与对外投资契合度。办好境外农业科技试验示范园区等官方援助项目，加强当地基础设施建设和人才培养，提升企业对外投资和生产经营效率。三是积极参与全球粮农治理。发挥好我国在WTO、联合国粮食及农业组织等国际组织中的作用，主动宣介中国方案，参与国际农业规则制定，推动形成更加公平合理的农业国际经贸秩序，为我国农业走出去营造良好环境。

（二）加强政府引导，完善综合服务保障体系

一是强化法律保障。制定完善农业“走出去”相关法律规章制度，并配套制定农业“走出去”战略规划，不断动态修正战略目标，形成强有力的法律保障和多部门联动推进机制。二是优化政策支持。信息服务方面，组建专业机构研究并多渠道发布相关国家法律法规、宏观政策、行业规划、投资管理等最新信息供企业参考；建立重点国别风险评估和预警体系，帮助企业规避化解风险。科研支持方面，由农业农村部牵头，做好国家科研项目统筹规划，集中力量攻关重点难点项目，同时注重产学研一体，提升农业研发质量。金融支持方面，对开展农业对外投资的企业在贷款额度、利率、期限等方面给予倾斜，鼓励金融机构探索创新境外资产抵押等金融产品，设立针对海外农业投资和合作项目建设的专项险种，降低企业对外投资风险。财政政策方面，可借鉴国际经验，设立农业对外投资基金，对企业资本金、境外投资亏损、市场开拓前期费用等方面给予支持。三是完善行业管理与协调。对种业等科技含量较高的行业，建议适当提高企业准入门槛，提升企业国际竞争力。积极组建农业对外投资行业协会和海外农业企业协会，加强行业协会在行业自律、人才培养、信息咨询、价格协调、应对贸易纠纷、防范海外风险等方面的作用。

（三）培育市场主体，优化农业对外投资方式

一是优化投资领域。除特定领域外，尽量避开购买土地等敏感议题，加强全产业链尤其是贸易、加工、物流等产业链中间环节建设，鼓励和支持多种所有制企业采取联合经营、订单合作等方式联合开展农业对外投资合作，打造一批具有国际竞争力的跨国涉农企业集团。二是优化投资模式。针对我国农业“走出去”企业散、小、乱的现象，鼓励企业加强优势互补，采取“抱团出海”，即在境外打造农业合作示范园区，吸引国内中小企业入驻的方式，以及“借船出海”，即依托大企业对外项目，让中小企业参与上下游产业链分工的方式，增强企业国际竞争力。