村级养老机构的特征、存在问题及对策——以东南地区J市为例

陈华珊

内容提要：

受人口流动和城镇化的影响，我国农村人口老龄化情况更为严峻，家庭养老功能也日渐衰弱。文章以东南地区J市为例，探讨村级养老机构如何为农村老年人提供在地化的社会化养老服务。J市村级养老院分为村建自营和村建民营两种模式，能够有效提升老年人的福利水平，整合政府和全社会力量，尤其是地方慈善的力量，低成本高效率地解决农村养老问题，同时在地化的养老服务能够全方位嵌入村庄，与村庄治理有机结合。但是村级养老机构也存在着诸如入住率不高、专业化程度不高、不能满足部分老年人真正需求等问题。对此，文章提出重新整合农村养老机构的资源，提升农村养老机构的服务能力和水平，尤其是对失能失智人员的服务水平，以应对有真正服务需求的人群；以及结合农村养老院的乡村嵌入性特征，挖掘乡村在地化资源，使其更好地服务农村老年群体。

目前我国养老形势严峻。根据第七次全国人口普查结果，截至 2020 年，我国 60 周岁及以上老年人口为 26402万人，占总人口的18. 70%，其中 65周岁及以上老年人口为 19064 万人，占总人口的13.50%。预计到“十四五”期末，我国老年人口将超过3 亿人，从轻度老龄化进入中度老龄化阶段。而我国农村人口老龄化情况更为严峻，预计到 2025 年，乡村 60 周岁以 上 老年人口比例将达到25.3%（魏后凯、杜志雄，2020），呈现出“老龄程度更深”“困难老人更多”等特殊性。可见与城市相比，农村老龄化问题更突出，给农村养老带来了巨大压力。同时，人口流动、城镇化导致农村传统家庭养老功能的弱化。这种情况下，在农村实现在地化的社会化服务养老是最为理想的养老模式。

东南地区的J 市经济发达，私营企业众多，企业家有为家乡捐助的慈善传统。其中C镇的中青年大多外出做陶瓷生意，老年人留在村庄，本地企业家和外出做生意的老板们很愿意捐助村庄修建养老机构，让村里的老人可以在本村修建的养老院里安享晚年，村级养老院也成为该市农村养老的特色。本文以J 市的村级养老院为例探求村级养老机构的实践特征、存在问题和原因，并提出对策建议。

J市村级养老院的实践特征

J 市 共 有20 个正 在 运 营 的村级养老院，其中大部分分布在C镇。目前村级养老院有两种不同类型运营模式，一种是村集体建设，村集体或村老人会运营，即“村建自营”模式；另一种是村集体建设，第三方主导运营，即“村建民营”模式。

前者一般只能保证基本的生活服务，如吃饭、住宿、简单清洁等，不能提供专业的护理服务；服务对象仅限本村70岁以上的自理老人，免费或每月收 200— 300 元。后者在运营过程中，第三方服务机构免费使用场地，保证本村70岁以上的自理老人以低廉的价格入住，同时可以面向全社会有需求的失能老人开展服务，按照市场价（每月 2000- 5000元）收费。

J 市村级养老院有以下特征：

一是有效提升老年人多方面的福利水平。免费或低廉的吃住费用减轻了老年人的生活负担。村庄自营的养老机构餐饮水平基本能令老人满意，提高了老年人的饮食质量。老年人自己在家会沿袭过去简朴的生活习惯，省吃俭用，“有的会做一顿粥吃三餐”，养老院则会根据本地的饮食习俗提供多样的餐饮服务。在日常照顾方面，居室的卫生有专人打扫，衣服有洗衣机可供使用，减少了老年人的劳动量。入院的老年人都是年纪相仿、居住在一个村的居民，相互熟识。管理方式上更像是无围墙的养老院，有些在家的子女或者孙子女也会经常来看望老人。养老院还会定期或者不定期组织讲座和文娱活动，丰富老人的闲暇生活。对于一些特殊的、多子女相互推卸养老责任的家庭，养老院也成为一个减少家庭矛盾、缓和家庭关系的合适去处。

二是整合政府和全社会力量，低成本高效率地解决农村养老问题。首先，政府的引导与扶持是关键。在养老服务设施建设资金的筹集方面采取了村居自筹、社会募捐和政府补助多方筹集资金的方法，为慈善组织发挥社会募捐的作用提供了机会和动力；政府的养老设施建设补助资金对慈善组织也发挥了激励引导作用。政府还对养老机构的床位运营及老人护理给予补贴，补贴标准为：自理老人每人每年每床2400元，半失能老人每人每年每床3600元，失能老人每人每年每床4800元，特困老人每年每床再增加 1200 元。J市政府还出台了养老机构星级评定运营补贴政策。养老服务机构根据评定的等级将有机会获得不同的运营补助资金，其中，三星级补贴2万元、四星级补贴3万元、五星级补贴5万元。近五年，J 市财政累计为镇、村级各类养老服务设施的建设和运营投入补助资金1亿多元。

其次，政府引导撬动民间投入。比如某村的养老院于2014年筹建，2016年完工，建设养老院共花费 120万元，其中政府出资4万元，村委会出资2万元，其余费用均由村民捐资。同时，村庄内部的两个基金会每年各为老人会提供12万元的日常运营经费，基本覆盖了养老院的运营成本。可见，社会力量的参与是该镇养老事业得以蓬勃发展的重要支撑。此外，还有宗族和华人华侨对村庄养老、教育等方面的踊跃捐助。

再其次，集体经济在农村养老方面起到了兜底作用。无论是建设资金的筹措，还是养老机构的日常运营都离不开村集体以及其他公共资产的支持。包括集体资产的出租收入，比如商铺、停车场、宴会厅等固定资产的出租；还有部分土地的征用补偿金也会由老人会管理支配。

山东省荣成市打造“暖心食堂”，解决老人养老吃饭难题。 图/中新社

最后，村级养老院的建设和运营离不开老人会和村委会的付出。老人会、村委会需要有意愿以及有动员、组织管理能力的人才投入养老事业。此外，在具体的老年服务供给过程中，村社区的志愿者发挥了重要作用。针对护工短缺的问题，很多慈善组织发动55—65岁的低龄老人做义工、献爱心，为有需要帮助的老人提供服务。

三是全方位嵌入村庄，与村庄治理有机结合。老人是村庄的一部分，他们也希望在熟悉的环境中继续生活。依靠集体经济和民间慈善力量建立的村庄自营养老院，具有J 市C镇的典型特征：中青年在外做生意，老人留在家，在外的中青年老板们有让老人集体养老的意愿和捐款能力，同时为自己解决后顾之忧，形成了这种“村中有院、院在村中”的全方位嵌入村庄的养老机构。一方面，老人的生活和原来区别不大，依然是嵌入在村庄和自己家庭中的。村级养老院在管理上并没有对老年人严格限制，老年人基本上可以自由进出养老院。老年人一般是早上7点在养老院吃饭后就开始自由活动，既可以选择回家打扫卫生，也可以选择在养老院里唱歌、打牌，晚上吃饭后很多老年人会选择在院子里或者到湖边散步，晚上8点的时候管理人员和保安会查询老年人的回屋情况，确认老年人的安全情况。对于失能或者半失能的老年人，虽然由于担心老年人外出造成意外而一般采取封闭管理的方式，但老人可以由子女来回接送保证一定量的外出活动，同时子女可以随时探望老人。由于养老院坐落在村庄里，即使老人不方便回家，子女每天都可以来养老院探望老人，保证了老年人尤其是失能老年人与其固有的社会关联的嵌入性和关联性。另一方面，老人原来的社会关系也被带入养老院的场景，有助于与村庄治理有机结合、相互促进。

村级养老机构存在的问题及其原因

（一）村级养老机构的入住率不高，存在一定程度的空置浪费现象

除了 20 个正在运营的村级养老院，J 市还有27所村级敬老院建成未使用，存在一定程度的资源浪费；已经投入使用的养老机构的入住率也仅有一半左右。很多村庄的自理老人不愿入住养老院，比如S村，70岁以上老人总共1000多人，入住养老院的不到10%；失能老年人 100 多人，入住的只有十几人。

其背后有三方面原因。其一，村级养老机构的服务范围狭窄。村级养老机构的主要服务对象是本村的老人，外村人和外地人一般不属于服务对象范围。这与地区宗族传统有关，宗族、村庄的福利有明确的边界，本族人、本村人捐款建立的福利机构只能由本族人和本村人享受，但本族、本村的老人人数有限，造成了资源浪费。其二，养老观念的限制。该地区有较强的家族传统，家庭养老是老年人的首要选择。自理老人到本村养老院居住被认为是“享福”（以免费或低廉的价格获取质量较高的餐饮和居住服务），而非自理老人入住养老院被认为是“子女不孝”，不在家里自己照顾。这种观念限制了农村真正有照护需求的老年人入住养老机构，获取相应的服务。其三，农村老人的支付能力有限，无法负担养老机构的入住费用。自理老人享受免费或低廉的费用，但真正的刚需— 失能老人的收入往往无法负担其入住养老院的费用。虽然农村养老机构面向失能老人的收费相对市、镇机构较低（约为2000-5000元，最低收费1000元），但大部分农村老人仅有农保和失地农民养老保险，每月收入在 200— 500 元，依然负担不起。

（二）农村养老服务机构的专业化程度不高，存在供需不匹配的问题

虽然J 市已经基本建立起市、镇、村三级养老服务机构，但村级养老院主要面向自理老人，护理失能老人的能力不足。村庄自主经营的养老服务机构仅提供基本的吃、住、洗衣、清洁等生活服务，无法对失能老人提供专业的护理服务。部分养老服务机构也会接收失能老人，但需要额外聘请一名护理人员住在养老院照顾老人。老人或其家人基于成本考虑，通常不愿意聘请护理人员，或聘请护理人员居家照顾而不入住养老院。村办民营的农村养老机构具备护理失能老人的能力，但是护理水平有高有低，有的仅有最基本的护理服务，无法提供专业护理服务。而农村中的失能老人，尤其是子女在外的失能老人才是最需要进入养老机构的群体，由此产生了供需不匹配的现象。

其背后原因，一是村庄的服务动力不足。我们将老人分为低龄老人/活力老人、中龄老人/自理老人、高龄老人/半自理或不能自理老人三类，低龄老人/活力老人基本在70岁以下，能够自己生活且能给家庭作出贡献，是家庭再生产中的劳动力；中龄老人/自理老人在70岁以上，身体情况有所下降，能够独立生活，但是很难给全家做家务；高龄老人/半自理或不能自理老人在 80岁甚至 85 岁以上，身体机能下降，独自生活存在一定风险或困难。在一个村庄中，能够自理的老人，即前两者是大多数。以某社区为例，60岁以上的老年人有1800人，70岁以上有 1000 多人，失能老人仅有 100人左右。村集体或村老人会的服务，首先要面向大多数人，获得大多数人的支持，因此，面向自理老人提供基本生活服务的养老院获得了广泛的好评，面向活力老人的娱乐和宣教活动也能获得较好的社会效益。而真正家庭内部难以解决的刚需，即少数失能老人的照护，难以在村集体和老人会的服务中取得优先级。

四川省眉山市开展农村养老服务体系建设试点工作，积极探索农村养老的社会化改革。 图/中新社

二是村庄养老机构服务能力不足。失能老人需要高度专业化的服务。村建自营的村养老机构由村两委班子成员或老年协会会长兼任管理人员，雇佣兼职工作人员，基本不具备专业化服务能力。对于提供专业化服务的民营养老机构来说，专业化能力并不是入住人考量的唯一因素。离家远近、是否方便探视、收费高低，这些都是老人和家属选择入住农村养老机构时考虑的因素。因此，养老服务机构的努力方向也并非仅是提升服务质量。而出于降低成本的需求，坐落在村庄的民营养老机构尽量减少雇用护工的人数，护工与半失能老人的比例约为1∶7，护工也大多是缺少培训的中老年女性，专业水平相对较低。

三是需求的匹配中存在一些制度和现实障碍。在调研中发现，某村有老两口，其中妻子失能需要坐轮椅，而丈夫可以照顾她，两人都希望住到村里的养老机构。但他们在村里属于比较特殊的情况，自理区的老人和服务人员认为这位妻子失能，虽然有丈夫照顾也不愿接收他们；失能区虽然可以接收妻子，但是不能按照自理区的收费标准接纳丈夫，必须按照失能的收费标准接收，老两口无奈只能住在家里。自理区和失能区补贴和收费政策的刚性区分，使得这项优惠政策无法惠及所有村民。

村级养老机构下一步发展的对策建议

（一）整合农村养老机构的资源，发挥其最大功效

对于政府来说，首先需要在人口布局、养老服务设施建设和养老服务供给机制等方面采取更加科学的公共政策，并在财政补助等公共资源配置时予以倾斜；其次需要逐渐调整考核指标体系，减少对床位数的考核，加大对实际使用情况和业务指标的考核，以激励服务更好地对接农村老年人的真实需求。

具体来说，一是对于入住率较低的农村养老机构，建议做好转型工作，如保留其食堂或助餐点的功能，为有需要的老人，特别是行动不便的失能老人做好送餐服务；或引入第三方专业运营机构，转型为日间照护服务机构等。二是加强人口集中地区的镇、村养老机构的覆盖能力，支持处于人口集中地区、护理能力强的村级养老机构招收全市范围内的失能老人，补贴跟着老人走，让市区的失能老人也能入住护理水平高的农村养老院。

（二）提升农村养老机构的服务能力和水平，尤其是对失能失智人员的服务水平

失能老人的照护服务对于农村家庭来说是刚需，政府主导提供的基本养老服务中需要着重考虑失能失智老人的基本生活照护需求。

一是提升现有农村养老机构的专业化照护服务水平，培养一支专业化服务队伍。需要给照护服务从业者足够的薪酬、社会保障、职业发展前景和社会认可与尊重；与长期护理保险机构合作，建立一套科学的评估体系，包括照护服务对象评估、照护服务需求评估、照护服务质量评估等重要指标以及科学有效的评估程序，并应用到农村地区。二是引导农村养老服务资源向失能失智老人倾斜。现有的农村养老机构服务存在供需错位的现象，需要进一步引导其向失能失智老人倾斜，如对失能老人入住养老院给予更大补贴等。三是强调医疗机构与养老服务机构之间的衔接，发挥乡镇卫生院、乡村医生的网络优势，推进基层医疗卫生机构和医务人员与村级养老院的合作。

（三）结合农村实际，利用好农村养老院的乡村嵌入性特征，挖掘乡村在地化资源

农村养老机构深深嵌入在农村社区中，农村社区原有的资源都可以成为农村养老服务加以利用的资源，比如对于服务人才短缺的问题，可以挖掘在地化资源，把家庭照料者纳入正式照料体系。

一是梳理社区内部的人才资源，将非正式照料服务与正式照护培训有机结合起来。吸纳培训本村、本乡镇街道的中年劳动力和低龄老人参与社区养老服务，解决就业的同时还可以照顾到老年人的情感需求。比如在江苏射阳，当地政府引进专业服务组织培训村庄里的中年妇女成为照护员，由她们来为老人提供上门服务，受到老年人的普遍欢迎。二是将家庭照料者纳入正式照料体系，给他们更多的关怀。笔者在调研中看到许多失能老人由家属贴身照顾，这些家属大多缺乏时间和技术的支持。在时间支持上，需要切实动员社区资源，积极发动村庄、宗族的社会资源，为老年照料者提供喘息性的支持，降低老年照料者的健康压力和心理压力；在技术支持上，可以以地方职业院校为骨干，围绕家庭照料基础知识，免费开展生活照护、疾病照护、护理技能等科目培训，为家庭照顾者切实赋能。