正确处理新发展阶段的政府监管与市场作用——基于浙江实施营商环境“一号改革工程”的分析

黄伟君 桑甲兵

提 要：当前，受全球经济增速下滑、地缘政治冲突、世纪疫情冲击的影响，国内需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力加剧，我国经济实现恢复性增长面临巨大挑战。后疫情时代，宏观调控是否要放松，政府监管是否要为经济发展让路，重新引起政府干预和市场自由之间关系的讨论。浙江在实施营商环境“一号改革工程”中需要在践行新监管理念、守牢新监管底线和优化服务中重新精准定位政府职能，全力构建新型监管机制，加强正面引导、降低负面噪音，充分和更好地发挥出市场在资源配置中的决定性作用。

作为经济较发达的省份，浙江一直重视营商环境的打造，早在习近平同志在浙江工作期间提出了“八八战略”，就强调要进一步发挥浙江的体制机制优势，不断深化政策、服务、信用、金融和法治等方面改革。之后，历届浙江省委一张蓝图绘到底，一任接着一任干，在最多跑一次改革、简政放权、深化“放管服”改革、推进政府数字化改革等方面不断深化，浙江的营商环境指数也一直处于国内领先地位。但当前正值世界百年未有之大变局，国际局势空前动荡，新技术革命不断推进，特别是新一轮的数字技术革命正促使生产资源要素快速流动，创新步伐不断加快；国内新发展阶段已经开启、新发展理念蓬勃兴起、新发展格局正在形成，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的态势风起云涌，长三角一体化加速构建，创新驱动效益日益显现，长三角地区营商环境不断优化，各省市不断提升自身营商竞争力，对经济发展的关键要素展开激烈的竞争。浙江发展面临着前所未有的巨大压力，转型升级迫在眉睫，正经历由产业链中低端向中高端转型发展的关键变革期，传统企业正面临向高端企业进步的蝶变期。与国际发达国家和地区的营商环境相比，浙江营商环境“远没有到天花板”，完全有进一步提高的可能和空间，以“对标国际一流、锚定全国最好”。

基于此，浙江省委提出三个“一号工程”，从2023 年开始“实施营商环境‘一号改革工程’，健全具有浙江特色的营商环境评价指标体系，全面优化提升政务环境、法治环境、市场环境、生态环境、人文环境，加快打造营商环境最优省，培育世界一流企业”①《2023 年浙江省政府工作报告》，《浙江日报》2023 年1 月18 日。。在顶层设计方面，出台了《浙江省营商环境优化提升行动方案》《浙江省实施优化营商环境“10N”便利化行动方案（2.0 版）》《浙江省促进中小微企业发展条例》等一揽子政策；在法治方面，开创警方对企协同服务、涉案企业合规改革、知识产权审判运行机制、“共享法庭”、法律顾问服务进网格等创新工作机制；在政府服务方面，充分发挥浙江数字化改革的禀赋优势，持续推进“四张清单一张网”“最多跑一次”等服务改革，上线营商环境集成应用，创新营商环境“无感监测”等。浙江省各市也纷纷出台进一步提升营商环境的相关举措，如：杭州制定出台《杭州市营商环境优化提升“一号改革工程”实施方案》，明确了306 项年度工作要点，谋划实施“12+N”项专项行动，全力打造浙江营商环境最优市；宁波出台《宁波市营商环境优化提升“一号改革工程”行动方案》，聚焦高质量发展、城市竞争力、市场痛堵点三个方面，奋力打造全省营商环境最优市等。

目前，虽然营商环境“一号工程”已经在全省深入推进，但囿于宏观经济环境的影响，市场中企业信心仍不足，投资情绪仍不高。因此，有必要对现阶段中政府监管和市场作用进行理论探究和理性思考。

一、宏观经济中政府监管与市场作用之争

“监管”多指市场监管或政府监管，是政府发挥职能管理的方式之一。②参见张昕竹：《市场经济发展中的政府监管体制改革》，《改革》，2010 年第9 期。“监管”在中国古代称为“管制”，后因英文单词regulation 传入，且随着中国市场经济体制的建立，在具体的政府职能部门领域以及党和国家的文件中多使用“监管”一词。③参见王俊豪：《中国特色政府监管理论体系：需求分析、构建导向与整体框架》，《管理世界》，2021 年第2 期。而此处所指的监管，是指政府部门对市场经济进行适当干预的监督和管理行为，所以监管也指市场监管或者政府监管。监管是政府调控市场的主要活动之一，监管的实施是否会阻碍充分发挥市场的决定性作用的讨论，涉及更深层次的问题是政府和市场在经济发展中的地位之争，并由此产生不同学派的观点和看法。经济自由主义亦称“不干涉主义”，它是指提倡市场机制、反对政府干涉经济、主张自由竞争的经济理论和政策体系；国家干预主义是主张国家应该对经济发展进行必要的干预，以防止市场自由化过度发展。

中国对政府和市场之间关系的探索经历了比较漫长的阶段。新中国成立后，效仿苏联实行计划经济体制，本质上属于完全的国家干预主义，在当时的环境下计划经济体制被认为是社会主义区别于资本主义的标志。④参见薛暮桥：《薛暮桥回忆录》，天津：天津人民出版社，1996 年版，第251 页。高度集中的计划经济体制让新中国的经济迅速发展壮大，基本上建立了完备的工业体系。1978 年至1992 年，计划经济体制的约束逐渐放开，试验进行有计划的商品经济体制，但仍是以国家干预为主，并且市场经济是姓“资”还是姓“社”的问题引起了极大的讨论。1992 年初，邓小平发表“南方讲话”，其中说到“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别……计划和市场都是经济手段”①《邓小平文选》（第三卷），北京：人民出版社，1993 年版，第373 页。，彻底改变了人们将意识形态混在经济发展中的错误观点。1992 年10 月，党的十四大明确提出要建立社会主义市场经济体制。至此，中国对社会主义市场经济体制开始探索，在实践中不断地完善和深化。起初，市场在资源配置中发挥基础性作用，随着改革开放的深化和社会主义市场经济体制的不断完善，市场逐渐在资源配置中起决定性作用。实践证明，“发展社会主义市场经济是我们党的一个伟大创造，关键是处理好政府和市场的关系”②《习近平主持召开中央全面深化改革委员会第二十三次会议强调：加快建设全国统一大市场，提高政府监管效能，深入推进世界一流大学和一流学科建设》，新华网，2021 年12 月17日。。社会主义市场经济体制是基于中国国情的市场经济，是在生产公有制为主体前提下推进经济发展的体制机制创新，既能在国家宏观调控下克服市场经济的缺陷，又可以发挥人类发展到目前为止最有效率的市场经济体制的作用。

二、加强政府监管对社会主义市场经济的作用

中国的政府监管是伴随着社会主义市场经济体制的建立、完善而不断发展的。党的十八大以来，政府监管在攻坚克难中不断进行探索和深化，从“放管服”到“事中事后监管”，是我国不断全面深化改革的集中体现。进入新时代，在实现“两个一百年目标”的新征程上要“构建高水平社会主义市场经济体制”，要“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”。③习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2022 年10 月26 日。

一方面，我国监管体系建设对经济发展产生重要影响。政府干预可以弥补市场机制失灵的缺陷，比如：市场环境尤其是投资中存在信息不对称问题，研究发现政府监管规则设置中关于企业信息披露的条款能够有效促使企业披露信息，提高市场竞争水平，从而推动投资市场健康平稳发展。④参见沈洪涛、冯杰：《舆论监督、政府监管与企业环境信息披露》，《会计研究》，2012 年第2 期；潘安娥、郭秋实：《政府监管与企业环境信息披露——基于高管环保意识的调节作用》，《软科学》，2018 年第10 期。政府对企业的补贴，在一定程度上，有助于解决企业资金困难，进一步促进企业尤其是民营企业的研发，从而提高企业自身的创新水平。⑤参见解维敏、唐清泉、陆姗姗：《政府R&D 资助、企业R&D 支出与自主创新——来自中国上市公司的经验证据》，《金融研究》，2009 年第6 期；杨洋、魏江、罗来军：《谁在利用政府补贴进行创新?——所有制和要素市场扭曲的联合调节效应》，《管理世界》，2015 年第1 期。在数字经济发展迅猛的当今时代，数字产业尤其是互联网游戏产业的出现，虽然会带动数字技术的拓展，满足人们的娱乐消费需求，但是未成年人过度沉迷网络暴力游戏等也会影响互联网产业的健康发展，因此也需要政府监管有所作为。⑥参见丁元竹：《促进互联网游戏产业健康有序发展》，《管理世界》，2021 年第10 期。另一方面，也有研究认为与社会监督相比，政府监督干预经济的效率明显偏低。例如：当社会监督处于较弱水平时，政府监督存在缺陷和不足，因为政府监督存在为了考核绩效而放松对企业质量检查的现象。⑦参见李想、丁加齐、徐婷婷：《政府监管、社会监督与企业质控：政绩理性的逻辑》，《宏观质量研究》，2023 年第2 期。基于上市企业和政府之间博弈的研究也发现，虽然上市企业披露相关内部信息的公开水平与政府的监管力度成正比，但是在双方博弈的最优均衡处，政府监管对上市企业公开披露信息中的违规行为并不能做到完全遏制，只能一定程度上将上市企业的违规行为控制在某个范围内。①参见赵息、路晓颖：《上市公司内控信息披露与政府监管的有效性——基于信息不对称理论的博弈分析》，《山西财经大学学报》，2010 年第4 期。

三、我国现阶段政府监管的困境

从理论上来看，实施政府干预的前提情况，是市场在现有信息流通和参与者保持理性的条件下，市场机制无法克服经济出现泡沫的问题，即市场机制的自由发展导致经济发展中出现需求过剩、供给无法满足超出市场参与者承载力需求的虚假繁荣局面。而其中的泡沫会在市场机制的推动下进一步膨胀，直到以经济危机爆发的形式得以缓解。而政府监管的出现将在一定程度上降低经济发展中市场机制失灵的风险和可能性，比如：政府监管将有效减少市场机制中出现的不合理定价、寡头垄断、信息不对称等现象。然而，政府的监管、干预只能缓和市场经济发展中的泡沫成长，其往往会陷入因无法预知泡沫是否产生、泡沫多大、泡沫何时破裂而导致的正确监管的困境之中，包括监管时机的选择、监管力度的设置、自身监管体系的建设等，尤其是外部环境的变化导致监管常常面临很大挑战。

对于我国来讲，当前阶段经济增长恢复到疫情前的速度确实很难，政府监管也处在左右为难的困境之中。一种观点认为，后疫情时代经济亟需恢复性增长，与此相对应的监管力度应该作出适度的调整，放松监管力度，给市场恢复活力和动能以充分的空间和自由，如：放松对“地摊经济”的管控②参见吕铖钢：《地摊经济监管的理论审思与路径选择》，《宁夏社会科学》，2022 年第3 期；陈业宏、王岩：《论“地摊经济”嵌入现代治理体系的行政监管路径——以15 个城市的监管政策为样本》，《湖南社会科学》，2020 年第6 期。，对金融监管适当放松③参见曹国俊：《国际财务报告准则变革对金融业的影响与应对研究——兼对疫情冲击的调整分析》，《金融监管研究》，2022年第5期。等。这种观点的背后折射出目前中国的监管体系还存在不足。一方面，政府监管本身还存在不足。在监管的宏观层面上，存在着监管法律制度不健全，缺乏监管依据；政府监管机构权力配置不合理，多头监管比较普遍；监管以传统行政管理方式为主，方式方法过于严苛，既无法发挥监管的效率，又极大损害监管部门的公信力；监管机构缺乏必要的监督机制，存在偏离社会公共利益目标的隐患；尚未建立科学的监管绩效评价体系，监管缺乏必要的约束与激励机制等突出问题。④参见李荣志、高小平：《新时代中国政府监管制度体系：基于“五维”分析框架——兼论〈中国特色政府监管理论体系与应用研究〉的理论创新》，《中国行政管理》，2023 年第3 期。另一方面，监管在社会经济发展过程中面对许多新的挑战。如：国内数字经济的发展造就了许多做大做强的互联网企业，而这种集团性的互联网大企业占有市场大部分份额，一定程度上具有垄断性质；疫情期间发展起来的直播带货虽然在一定程度上盘活了百姓经济，但假货、欺诈、偷税漏税等问题，折射出的监管的缺失依然很严重。⑤参见冯华：《直播电商产业存在的问题和治理对策》，《人民论坛》，2023 年第6 期；梅傲、侯之帅：《“直播+”时代电商直播的规范治理》，《电子政务》，2021 年第3 期。这类问题如不加以监管，将可能导致市场秩序紊乱，这种无序的发展面貌阻碍了有序发展，局部的发展面貌阻碍了全局发展，短期的发展面貌阻碍了长期发展。又如：习近平同志反复强调“绿水青山就是金山银山”，这对丽水来说尤为如此。⑥转引自章忻、李华、竺佳：《绿水青山，可持续发展的“聚宝盆”》，《浙江日报》2023 年8 月14 日。在反复强调生态文明建设的情况下，亟待加强生态环境的监管。2022 年9 月以来，浙江省某市发生多起来自其他地市的固体废物偷运到该市开发区、城郊接合部等区域的案例，严重危害当地生态环境安全，亟待加强政府在这方面的监管。

四、新监管助推营商环境“一号改革工程”

在新的发展阶段中，政府如何更好地履行监管职责助推实施营商环境“一号改革工程”，创新监管思维和方式方法尤为重要。在现有的政策框架和体系下，结合具体的实践工作经验，政府监管应聚焦以下几个方面。

（一）在守正创新中践行新监管理念

目前，我国的新发展已不是往昔仅仅推进一方经济的发展，而是超越经济层面、促进各方面的高质量发展，“全党必须完整、准确、全面贯彻新发展理念”①《习近平谈治国理政》（第四卷），北京：外文出版社，2022 年版，第171 页。。与此同时，监管也必须是新监管。

首先，寓监管于发展之中。发展是执政兴国的第一要务，社会主义市场经济条件下执政的本质就是履行“守夜人”的管理职责，显而易见，管理本身应当凸显发展主题。行政管理有四大任务：宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理，最本质的就是要求建立秩序，并让经济在秩序中运行，这是政府作为市场经济“守夜人”的最基本职能。监管是职能的内核，以促进发展为基准和宗旨。承担着行政执法和监督管理职责的部门，监管处在其职能的中枢位置，打击是监管的手段，规范是监管到位的路径，维权和发展才是监管的目的。因此，从发展出发开展监管，从监管入手保护发展，是相辅相成、相互促进的。

其次，寓监管于服务之中。强化为人民服务的宗旨意识，切实做好服务工作，让人民群众感到实实在在的服务，是政府的责任与义务。服务是个大概念，服务人民、服务市场主体、服务经济发展，政府行为皆为服务。政府监管部门要秉持寓监管于服务之中的理念，理解监管与服务的最终目的都是维护市场秩序，促进经济社会发展。要正确处理好监管、服务与发展的关系问题，力求在监管与服务之间、在履职到位和满足需求之间，找到最佳结合点和平衡点，在监管中体现更多服务色彩，共促发展。如：环保部门在大气污染整治中，为企业申报中央专项资金的指导服务，不仅推动企业通过治理提升改造工程减少排放污染，实现监管目标，也帮助企业获得了专项资金，体现了监管与服务的统一。

最后，寓监管于法治之中。“法者，治之端。”市场经济大船需要法治的护航，“坚持推动经济发展在法治轨道上运行，依法保护产权和知识产权，恪守契约精神，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”②《中央经济工作会议在北京举行》，《人民日报》2022 年12 月17日。，以法治的确定性促经济之“稳”、改革之“进”。就我国现状而言，对经济人的约束和对政府的约束是统一的，市场需在法治的环境中运行并受法治约束，有限政府和有效政府必须在法律之下行政，并接受法律的约束，在法律的框架内进行分工，实施法律赋予的职能，进行有效监管，约束经济人、规范经济人的行为。只有执法主体的规范，才有市场主体的规范；只有市场主体的规范，才有市场秩序的规范。

（二）在监管执法中坚持守牢底线

政府监管必须有力度、有刚性，对于严重危害市场有序运转、人民生命财产安全、社会稳定运行的恶劣行为，要强化底线思维，坚持对市场主体资质和行为的全过程监管，以坚决的态度、有力的措施，保持露头就打的高压态势，实现各类市场良序运行，促进经济稳定发展。

首先，守牢秩序底线。秩序是市场经济第一守则，监管的放松就是对无序的容忍，是对高质量发展永久的阻碍。比如：对于浙江省丽水市来说，生态优势是最大的优势，生态风险也是最大的风险。要守住丽水的绿水青山，环境保护的底线必须守牢，不能因为短期的经济利益，以牺牲环境为代价，打破子孙后代的“金饭碗”。

其次，守牢安全底线。安全是一条不可逾越的红线，我们要从讲政治的高度认识和把握安全工作，以高度的责任感和紧迫感全面落实安全监管责任，把保护人民生命财产安全的事作为最重要的事来做，做到“守土有责、守土尽责”。

最后，守牢稳定底线。稳定是民生民安的基本保障，监管必须以“经济稳、百姓安”作为出发点和落脚点，全力维护人民群众的基本权益。政府能不能在“六稳六保”上给老百姓一个满意的答复，也是对政府监管能力的重大考验。比如：城市管理中要转变监管方式，疏堵结合，以优化疏导点布局推进“地摊经济”，设置“后备箱”集市，推进传统老旧夜市搬迁等，不仅解决了群众就业问题，也增加了城市的烟火气，大大方便了老百姓的生活。又如：治理欠薪方面，农民工是一个庞大的群体，在城市中干着最苦最累的活，但也是最弱势的群体之一。面对恶意欠薪问题，要由人社部门牵头，建设、交通、水利等各部门必须齐心协力，以“六项制度”为抓手，健全完善根治欠薪工作机制，以“无欠薪城市”创建为目标，严厉打击恶意拖欠、逃避支付民工薪酬的行为，坚决为民工兄弟撑腰，全力化解社会不稳定因素。

（三）在优化服务中不断提升营商环境

2023 年，浙江省政府工作报告中提到，要全面实施营商环境优化提升“一号改革工程”，这是政府服务的重要方向。要进一步强化“营商环境就是生产力”的理念，着眼企业生命周期的全过程，针对企业不同发展阶段的需求特点，深化改革，勇于创新，精准发力，保持企业较高的成功率，增强企业发展的活跃度，延长企业的生产周期，提升企业的市场竞争力。

首先，加强市场主体培育。市场主体的成长和壮大是经济发展的前提和基础，只有产生更多的市场主体才会有更多的经济发展主力，也只有更多经济发展主力的壮大，才能带来市场经济的繁荣与发展。政府部门要积极出台有力举措，让更多的自然人成为市场主体，推进市场主体升级。行政审批制度改革的真正内涵是放权、减政、增效、便民、律己，为市场主体提供有温度、有速度的审批服务，在程序上做到“应减尽减、能减尽减”，通过推行企业设立智能秒批、经营许可即来即办、准入准营一件事、登记材料容缺办理、专人服务帮办协办和全程指导机制等便利化举措，简化流程，提高效率，吸引投资，形成市场主体活跃、投资旺盛的局面。市场监管部门已经实施的新开办企业免费赠送印章和税控盘、企业名称自主申报、经营范围规范化登记、容缺办理机制等政策，环保部门实行的“区域环评+环境标准改革”承诺备案制度，综合行政执法部门取消店招店牌承诺备案制、设置店招店牌不再办理任何手续等举措，不仅让企业快速、高效地办结手续，也树立了政府部门服务经济、服务群众的良好社会形象。在市场主体升级上，通过政府的推动，开放一部分的政策空间，让市场主体从中得到一定的资源赋予，有一个自我成长、节节升高的良性循环生态系统，实现个转企、小升规、规上市。政府的服务就是帮助市场主体完善自我管理，让市场主体的升级不仅仅停留在个体户转企业上，而是每一个环节都能升级。要对市场主体发展的政策措施进行梳理和抓落实，并作出创新和突破，积极为市场主体的产业提升构筑新平台。如：试点建设经营场所资源信息平台，优化规划、土地等审批管理流程；推出更多“好办”“快办”事项，加强部门间信息共享，推行“一口办理”；优化在线帮办服务，“12345”三方通话直接转业务部门专业人员接听等，以进一步利企利民，激发市场主体的创业动能。

其次，提升市场主体活力。政府部门要集成整合各类行政资源，从政策供给、体制机制、资源要素等方面最大限度赋予市场主体帮扶与支持，积极引导企业提高知识产权意识，强化质量管理，以精准服务打造精准监管软环境，为企业创新发展赋能提效，助推产业高质量发展。2020 年以来，新冠疫情来袭，大多数企业生产经营遭受重大冲击，许多企业家直言进入了最困难的寒冬期。从中央到地方，先后密集出台一揽子助企纾困政策包，从资源、要素等各方面合力支持市场主体渡过难关。面对后疫情时代市场恢复疲软、企业家对未来预期仍持观望态度、市场信心普遍不足的问题，全国各地均在进一步优化营商环境，提振发展信心成为多地关注的热点。比如：2023 年1 月17 日，浙江省政府印发《关于推动经济高质量发展若干政策的通知》，推出8 个领域55 项扶植政策，密集释放打造国内一流营商环境、服务市场主体加快发展的强烈信号。同年1 月28 日，浙江省召开“开年第一会”，把优化营商环境列为“一号改革工程”，着力打造最优政务环境、法治环境、市场环境、生态环境等，打造浙江最优营商环境高地。全国各地市也出台新一轮促进企业发展的多项政策，共同对市场主体进行精准指导和扶植。

最后，慎用惩戒处罚手段。面对新形势、新要求，政府要充分考虑后疫情时代下的时与势，优化监管执法的方式方法，既能惩“大奸”，也能诫“小过”。一是推行柔性执法。对一般的违法行为侧重于从轻处理、教育为主，考虑“危害最小”，打早、打小，实行轻微免罚、首违不罚，重视市场主体行为能力和素质的提高，把教育引导和打击惩诫结合起来，切实把握好罚款处罚的法律效果与社会效果的和谐统一。近年来，浙江各地都作了一些有益探索，如：出台《轻微违法违规经营行为免罚事项目录清单》《“首违不罚”清单》，积极运用说服教育、劝导示范、行政指导等非强制性手段来纠正违法行为。二是规范执法检查行为。聚焦市民投诉热点、部门监管难点、行政执法堵点等问题推行“综合查一次”联合执法，做到“进一次门、查多项事、一次到位”，减少重复执法和执法扰企扰民。着重对选择执法、人情监管等社会反映强烈的监管领域的问题，严格执行“双随机、一公开”制度，建立涉企投诉举报信访事项台账，对于不依照法定程序实施处罚、滥用处罚裁量权、轻责处罚、选择性执法从而损害营商环境的，依法、依规追究责任，保障市场主体权利平等、机会平等。三是创新运用监管手段。建立企业“红黑榜”，用红榜正向激励，优先纳入各类荣誉称号评比；用黑榜反向约束，重点监督，增加抽查频次和类别，发现违法行为予以较重处罚。并与提升企业信用等级、推荐招标晋级等方面挂钩。四是给予容错改正机会。出台《关于优化营商环境全面开展信用修复工作的通知》，明确修复标准、流程，对符合条件的企业不良信用记录予以确认修复，避免因信用问题影响企业运营，让执法既有力度更有温度；出台《综合行政执法与刑事司法衔接机制管理办法（试行）》，全面加强刑事司法和行政执法的全面衔接，对相关行为精准定性并妥善处置。