教育法典化背景下我国终身教育立法探究

○余瑶瑶 程雁雷

终身教育理念被引入我国后，得到广泛传播并指导着我国的教育实践活动，之后受国际社会终身教育法制化浪潮的影响，围绕终身教育立法开始了一系列探索。国外终身教育体系建设较为成熟，美国、法国、日本等国家纷纷出台《终身教育（学习）法》，以法律文本的形式将“终身教育”从理念推向法制化。我国的终身教育立法起步较晚，主要体现在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中第二十章“推进依法治教”部分中，提出要“制定有关考试、学校、终身学习、学前教育、家庭教育等法律”［1］，以法律形式规范终身教育工作势在必行。

2020年《民法典》的出台预示我国已进入法典化时代，全国人大常委会2021年度立法工作计划中明确提到要“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”［2］。教育部也将“推动教育法典化立法研究”［3］列入2022年工作要点中。在此背景下，本文将着重探讨终身教育立法的相关问题，通过论述终身教育立法的原因，讨论终身教育法纳入教育法典的可能性，并对具体的体例结构安排和编纂要点提出建议，以期为未来的教育法典编纂工作提供理论参考。

一、我国终身教育法的立法缘起

伴随着知识经济时代的到来以及经济全球化的国际导向，终身教育在我国教育领域的发展诉求产生新的变化，早期的理念传播远远无法满足当前教育事业发展的需要，针对终身教育出台专门的法律已迫在眉睫。2002年6月，我国台湾地区颁布《终身学习法》，2014年及2016年相继对该法案进行修订，为台湾地区的终身教育事业发展提供强有力的法律保障［4］。而我国国家层面的终身教育立法进程迟缓，终身教育法缺位，导致在社会转型过程中出现了一系列社会问题。这对我国教育事业的发展提出了新的考验和要求。

（一）公民个人的学习动力须进一步加强

信息泛滥且错综复杂的社会背景下，大多数人不知道应该学什么、怎么学，形成了学习的双重心态，即一方面人们已经意识到终身教育是在学习型社会中生存下去的必要法宝，处于不可或缺的重要地位；另一方面又为此感到巨大压力和焦虑，时常迷茫和无助，无法体验学习带来的快乐，久而久之，这种情绪状态导致人们将终身教育视为终身负担，陷入了动力不足的两难境地。有研究者指出，学习动力激励主要来源于学习目标、心理预期和社会评价这三方面［5］，对照上述三点分析终身教育动力的不足，具体表现在三个方面。

一是学习目标不明确。作为终身教育的外在动力来源，其目标的达成是核心要求。目前，我国尚没有针对终身教育制定专门的目标等级，学习成果认定体系也不成熟，尤其是在成果认定的主体、流程、方式、原则、结果等方面缺乏其制度内核［6］，导致大多数人无法明晰其学习目标。在缺少目标指引的情况下，就会出现被动学习现象，降低人们的学习兴趣和效率，很大程度上减缓了我国终身教育的整体推展进程。

二是心理预期不高。学习是一项耗时耗力的活动，不能在短时间内催生效益为其所用。在快餐式文化影响下，人们更加青睐于能够快速产生成果的活动。对于终身教育而言，恰恰与之相悖，被视为一种“投入多，产出少”的活动，且学习的内容与迫切需要获得社会急需的知识技能存在脱节，无法满足多数群体的现实需要，导致大家对终身教育形成作用不大的心理预期，也就无法对其持重视态度，学习动力自然下降。

三是社会评价缺失。社会评价是学习动力激励的根本来源，较高的社会评价能够促使人们更多地投入终身教育中去。然而目前我国对终身教育没有统一的评价标准，缺乏评价的载体，通过终身教育是否真正使大家掌握了相应的知识和技能不得而知，也就降低了其学习动力。

（二）终身教育制度体系仍需完善

推动终身教育这一庞大的系统工程，需要更加健全完善的国家制度系统和运行机制予以保障和规范，以提升终身教育活动开展的科学有效性。个人的知识水平层次不一，对于终身教育也未形成体系化，一般仅单凭其生长生活经验自行摸索，在学习目标、学习内容、学习方法以及学习途径等方面水平参差不齐。对于上述终身教育中出现的问题，国家层面尚未形成科学有效的制度保障体系。2015年修正的《中华人民共和国教育法》第十一条明确指出，在完善国民教育体系的基础上应当健全终身教育体系［7］。然而对这些法律条文的落实效力还有待进一步提升。一方面，各部门组织介入终身教育工作不深入，有关终身教育的指导服务呈现出覆盖范围小、途径单一、效果不明显等特点，不能有效满足不同群体的终身教育需求。另一方面，缺乏顺畅的领导体制，且职责划分不明晰，导致各部门懈怠于终身教育工作的推进。

究其原因，主要是我国还未形成对终身教育工作的完备的制度体系保障，还未出台一部能够明确规定终身教育性质、地位和职能的法律法规［8］。可圈可点的是，虽然国家层面没有统一的针对终身教育的制度体系和运行机制，但部分省份地区已经开始探索的步伐。《福建省终身教育促进条例》［9］是我国大陆地区的首例和典范，上海、太原、河北、宁波等地也随之开展此项工作，一定程度上为我国终身教育政策的制定和制度的建立提供了较为丰富的可借鉴的经验。

（三）终身教育权未被充分重视

终身教育权主要由学习自由权、学习条件保障权、个体发展权这三大类权利构成［10］。事实上，与公民的其他教育权利（受教育权利）相比，诸如学校教育权、国家教育权、社会教育权等，终身教育权常被忽视和弱化，未得到国家、社会以及公民个人的充分重视。

首先，终身教育权缺乏完善的法律体系保障。《义务教育法》《高等教育法》等保障了公民的学校教育权；《社会力量办学条例》《民办教育促进法》给予社会各组织参与教育事业发展的合法性权利；《家庭教育法》等保障了公民的家庭教育权。终身教育权作为个体发展必备的重要权利之一，却并未有专门的法律予以保障，仅《教育法》中提到要“健全终身教育体系”。

其次，终身教育权受学校、社会、家庭等领域教育的影响。学校教育、社会教育和家庭教育被誉为我国的三大教育支柱，国家对其人力、物力、财力等投入远远超于其他教育领域，这必然导致对终身教育工作的忽视。加之近年来学校教育给学习者带来了过重的学习负担，一定程度上降低了学习者后续的学习欲望，导致公民自身对其终身教育权的行使和保障缺乏积极性。

最后，作为由法律明确规定和维护的具有强制性和支配性的国家教育权利在行使过程中极易产生膨胀［11］，在某些方面侵犯并阻碍公民终身教育权的发展，致使对终身教育权并未形成全民性共识。另外应认识到，对终身教育权的诉求和行动需要符合法律框架的基本要求，不能触碰侵犯其他教育权利的红线。

（四）政策转向与教育资源配置不相匹配

我国的终身教育政策在发展过程中呈现出三种变化趋势，即价值理念上从终身性向服务性转变，内容体系上从学校培训向社会内外联动转变，实施保障上从原则导引向国家战略转变［12］。整体来看，政策质量和水平逐渐上升，这也从侧面反映出政府的决策能力有了较大提高，政策内容上也将终身教育放在了更加突出的地位。

在实际的教育财力投入上却出现与国家政策不同步的现象。2021年全国教育经费执行情况统计公告显示，全国教育经费总投入为57873.67亿元，其中国家财政性教育经费（主要包括一般公共预算安排的教育经费，政府性基金预算安排的教育经费，国有及国有控股企业办学中的企业拨款，校办产业和社会服务收入用于教育的经费等）为45835.31亿元，分别投向幼儿园、普通小学、普通初中、普通高中、中等职业学校、普通高等学校［13］。可见我国教育经费投入向学校教育等领域倾斜严重，对于终身教育的投入力度与其政策匹配度相差甚远。在人力投入上，终身教育活动的开展主要是附加在学校教育、社会教育以及家庭教育之上的，鲜少有专门针对终身教育培植一批师资队伍。

由于对终身教育领域的投入不足，加之资源培植力度和速度均无法与其他教育领域相比［14］，导致我国终身教育的实际发展情况并不理想，难以达到所制定的政策的要求，出现终身教育政策转向与教育资源培植不同步的情况。通过立法的形式来保障并增强终身教育的整体供给能力显得尤为必要。

二、终身教育法纳入教育法典的三重证立

为解决我国终身教育实践不断丰富和深化的过程中所产生的一系列新问题，需要出台一部能够完备终身教育法律体系的高位阶法律，赋予终身教育活动以法律生命力。因此，在教育法典的分则部分应纳入终身教育法内容。

（一）我国终身教育立法的历史审视

梳理我国终身教育政策的发展脉络，历经“酝酿阶段（1980—1997）、确立阶段（1998—2001）、发展阶段（2002—2011）和完善阶段（2012年至今）”［15］的演化变迁。基于历史维度分析终身教育法纳入教育法典，重点从四个方面展开。

第一，终身教育政策文件为终身教育立法奠定政治基础。1980年8月22日，教育部发布的《关于进一步加强中小学教师培训工作的意见》中首次出现“终身教育”一词，由此开启了国内终身教育的专属时代［16］。1995年3月18日，第八届全国人民代表大会第三次会议通过《中华人民共和国教育法》，其中第十一条第一款“国家适应社会主义市场经济发展和社会进步的需要，推进教育改革，推动各级各类教育协调发展、衔接融通，完善现代国民教育体系，健全终身教育体系，提高教育现代化水平”，确立了终身教育的政策地位。1998年4月10日，教育部印发《关于深化教学改革，培养适应21世纪需要的高质量人才的意见》，深度论述了本科教育与终身教育之间的关系［17］。2001年7月，由教育部签发的《全国教育事业第十个五年计划》中提出“将‘调研、起草《终身教育法》’作为2005年主要目标之一”，从法律层面规制终身教育成为可能［18］。

第二，终身教育体系的构建与完善为终身教育立法塑造理念前提。1998年3月2日，教成司〔1998〕13 号文件［19］中针对成人高等教育管理干部培训教学计划里，强调应重点学习并思考终身教育体系及其构建。2000年1月13日，教育部发布《关于实施“新世纪高等教育教学改革工程”的通知》，指出“建立适应信息社会的教学模式，为构建终身教育体系奠定基础”［20］。之后，各省市及高校围绕“构建终身教育体系”开展了一系列活动。例如，北京市通过建立终身学习网络、提供多元学习服务等方式着力构建市民终身学习服务体系；上海市徐汇区充分挖掘利用本地资源，注重满足居民生活需求，着力强化主题教育，进而打造社区教育“一街一品”；华东师范大学积极探索网络教育新途径，实现职前、在职教师教育一体化，构建教师终身学习体系；上海师范大学专门出台《关于进一步推进教师教育改革与发展的决定》，从六个方面着手推进教师教育改革与发展，探索构建中小学教师终身发展服务体系。从“终身教育”到“终身教育体系”，一方面表明终身教育的内涵更加丰富，另一方面体现出终身教育在国家政策体系中具有重要地位，赋予终身教育立法以理念支撑。

第三，终身教育课题研究为终身教育立法提供学理指导。中国教育发展战略学会终身教育工作委员会于2007年7月7日成立，该委员会隶属于国家一级学会——中国教育发展战略学会，自行发展全国会员和组织全国性活动，主要致力于终身教育研究和实践，推动终身学习，创建学习型社会［21］。此外，学界也围绕终身教育开展深入研究，产出了较为可观的学术成果，以中国知网为文献检索平台，截至2023年6月20日，检索出包括期刊、报纸、图书、学位论文等在内，“终身教育”主题相关论文共28665篇，“终身教育法”主题相关论文共613篇。这些研究成果从理论上指导国家层面终身教育立法的开展。

第四，地方法规先行为国家层面终身教育立法开拓空间。截至目前，我国已有5个省市颁布了终身教育条例。2005年7月29日，福建省第十届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过《福建省终身教育促进条例》，这是我国大陆首部关于终身教育的地方条例，该条例确立了终身教育发展的地位，明晰各级政府的具体定位，并设立“终身教育活动日”，加强了终身教育的受众范围，但同时也存在条款的可操作性不强、违法责任不明确等问题。2011年1月5日，上海市第十三届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过《上海市终身教育促进条例》，该条例明确了终身教育工作的主管部门，规定了各主体应当承担的义务以及提供终身教育的主体的资质，但对于条例的适用范围、公民学习权的保障、学分银行运行机制等内容缺位。2012年8月22日，太原市第十三届人民代表大会常务委员会第四次会议通过《太原市终身教育促进条例》。这是我国省会城市第一部终身教育地方性法规，由总则、组织实施、保障措施、监督管理、法律责任、附则六部分组成。该条例界定了终身教育及其相关概念，细化了管理体制，并对政府和企业的经费投入份额与比例制定量化标准，但在法律责任部分的条款规定较为模糊。2014年5月30日，河北省第十二届人民代表大会常务委员会第八次会议通过《河北省终身教育促进条例》。该条例关注到残疾人、老年人等弱势群体的教育培训，并提出政府可以通过购买企业等组织的服务用于终身教育活动中，但未将国民教育体系纳入其中。2014年10月29日，宁波市第十四届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过《宁波市终身教育促进条例》。该条例详细规定了终身教育所包含的教育类型，明确了学分管理体系，提出应培育终身教育专职教师。已有的地方性终身教育促进条例为我国的终身教育立法积累了经验，以更加深入地推进终身教育法制化建设。

（二）教育法典体系化的理论需要

“法典化”一词可溯源于人类古文明时期。例如公元前18世纪的《汉谟拉比法典》，古罗马时代的《格列哥里安法典》《赫尔莫格尼安法典》《狄奥多西法典》《查士丁尼法典》等，为近代法典和现代法典的发展提供了深厚的积淀，在这一发展历程中逐渐明晰法典化的内涵，即“法典化是将调整一定法律关系的相关法律规范依据一定的逻辑、内涵及顺序进行整理和创新，它既不同于立法活动，也不同于法律汇编，而是一个具有自身特殊性和逻辑规律的过程”。［22］

体系化是教育法典化的价值追求，体现出教育法典的系统性和协调性的要求，最终呈现出一部“结构完整、层次分明、统一协调”［23］的法律体系。将终身教育法纳入教育法典中则有助于实现教育法典的体系化发展，进一步推动我国的教育法治化进程。

一方面，教育法典中设置“终身教育编”能够为各地终身教育工作的开展予以法律层面的引导和规制，提高教育体系内部结构的一致性，有助于进一步完善我国的终身教育法律体系，实现“良法善治”。

另一方面，教育法典中设置“终身教育编”有助于进一步完善我国教育法律体系。终身教育隶属于教育体系之中，是教育的重要组成部分，相应的，终身教育法律体系则是教育法律体系的重要组成部分。实际上，目前，我国尚未出台统一的终身教育法，导致终身教育实践中产生了各种各样的问题，因此从实践需要的角度出发，终身教育法纳入教育法典符合我国教育法律体系发展的客观要求。

（三）终身教育现代化法治化的实践保障

党的二十大报告中提出中国式现代化理论，强调要“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”，将中国式教育现代化置于中国式现代化全局中考察，大力推进全民终身学习，建设学习型大国，需要更为完善的教育法律体系相匹配［24］。基于此，需要在教育法典中设置“终身教育编”，为中国式教育现代化提供更高质量的法治保障。

其一，符合中国式现代化对完备教育法律体系的要求。中国式现代化是党领导的、具有中国特色的、为全面建成社会主义现代化强国的社会主义现代化，具体体现在政治、经济、文化、生态文明等领域［25］。实现中国式现代化必须以法治为依托，在法治轨道上展开，集中体现为中国式法治化，反映在文化法治方面，主要是教育法治的提升。在教育法典中设置“终身教育编”是中国式现代化在教育领域的具体表现，也是立足于中国国情的重要实践。

其二，契合中国式教育法治化的发展需要。中国式教育法治化是建立在终身教育体系基础上的法治化，是实现中国式法治化的重要载体。国民教育体系作为终身教育体系的重要组成部分，其法治化建设已取得显著成果，包括《义务教育法》《高等教育法》《职业教育法》等，为中国式教育法治化进程积累经验。而终身教育作为教育领域现代化结构中的有机组成，同样需要推进其法治化建设。因此，研究和推进中国式教育法治化，要在终身教育与其他领域教育的内在联系中准确定位终身教育法，使之成为中国式现代化与中国式教育法治化的生动实践。

其三，地方终身教育立法初探与学界呼吁提供了可能。终身教育法能否落地生效，需要政府部门的实践探索和学术界的共同发声。我国的终身教育体系建设发展多年，始终未能在国家立法工作中取得实质性突破，其原因主要在于对立法的调整对象、立法目标、立法技术上存在争议［26］。但已有部分省市进行终身教育立法探索，并相继出台了地方性终身教育促进条例，一定程度上为国家统一的终身教育立法提供了经验借鉴。此外，近些年来，学界也开展了有关于终身教育立法的学术研究，从学理上探讨了其立法可能，提出了可参考的立法建议。教育法法典化的提出则成为终身教育立法的重要契机，不仅能够引起立法部门对终身教育立法的关注，同时也增强了终身教育立法的实践动力。

三、终身教育法纳入教育法典的体例构造

国家政策的指引和社会公众的支持推动着教育法典的编纂进程，同时也体现了教育立法体系化的根本要求［27］。在此过程之中应明晰教育法典的目标，即“将教育领域的法律规范集中在一起，从教育和教育治理的基本原则、目标宗旨出发，按照一定的逻辑和方式进行组合编排，形成涵盖教育各方面及各领域的重要制度、体制机制、主要法律关系、主体权利义务的具有内在联系的统一法律规则体系”［28］。此外，我国法学界普遍赞同教育法典的编纂应遵循“总—分”式的结构体例，总则部分整理和归纳教育法治基本问题，分则部分具体展开教育各个领域的法治问题［29］。基于此，终身教育法应当在教育法典的总则和分则部分均有所涉及。

（一）教育法典总则部分的设置

在教育法典的总则中需要明确终身教育法的立法宗旨、立法思想和立法原则。

首先，立法宗旨是一部法律文本的灵魂，是法律实施的期望目标，综合体现了法律的价值倾向，并从宏观整体层面指导法律框架的搭建，指引法律制度体系的形成。终身教育法的立法思路与功能定位、基本制度的具体设计以及法律规制的内容和重点都要通过其立法宗旨来彰显。一是以学习权益为主导，保障公民的终身教育权；二是构建服务全民的终身教育体系，建成迈向2050年的终身学习型社会；三是以终身奠基为法律核心价值，彰显公平正义的道德情怀。

其次，立法思想是立法宗旨的重要体现。终身教育立法的目的是调整、规范、改进实践活动，重点关注公民在终身教育活动中的基本价值诉求，准确把握国际、国内教育改革新动态，体现终身教育理念。终身教育法作为终身教育领域中具有最高法律权威的法律文本，其立法思想是制定和实施该法律文本的基本准则，集中体现以终身教育为核心的教育制度的本质特征。一是将以人为本作为终身教育立法的基础；二是将立德树人作为终身教育立法的归宿；三是将人文主义与理性主义兼存作为终身教育立法的媒介。

最后，原则是不同于法律规则的独立的各种准则［30］，立法原则主要是为实现立法目标而设立，有助于立法者从全局观出发整体把握立法事项，实现立法的科学有效性，也可弥补现有法律规范出现空白或漏洞时的不足。终身教育法的基本原则集中体现了终身教育法律制度的本质和特征，其立法过程需建立一套全面、科学且持久的，能够促进终身教育发展的价值准则。一是以终身教育的公共性为逻辑起点；二是以合理性、公益性、公平性、公开性为核心要素；三是过程中注重终身教育法的价值取向、责任主体和基本理念。

（二）教育法典分则部分的设置

以教育法典的总则为指导，分则中应当设置“终身教育编”，具体包括终身教育的行政组织、经费投入、终身教育机构、学习成果认定、设施建设与利用等内容。

第一，关于对各级政府部门的职责界定。政府是终身教育立法的统领部门，主导着终身教育法的开展进程，明确各级政府部门应负职责是制定终身教育法的重点内容之一。明确针对终身教育的政府层级的管理体制，即国务院领导，各省、直辖市、自治区政府统筹规划本行政区，县级以上政府部门配合上级政府推展终身教育工作。厘清政府责任内容，包括将终身教育纳入国民经济以及社会发展的规划中，统领全局，合理配置各地区的教育资源，以达到教育公平且均衡发展的目标。强化政府针对家庭经济贫困、残疾人、失业人员等在内的弱势公民群体的终身教育保障，为其提供必要的学习条件，改善学习环境等。政府还需健全群众针对终身教育有关工作进行监督举报的制度，给予民众为不公平不公正的现象发声的机会和通道，提高群众检举和控告开展终身教育工作中的违规行为的积极性。

第二，关于对终身教育基本制度的规定。完善健全的制度保障体系是推进终身教育向纵深方向发展的基本内容，在法律文本中对制度体系的明确规定将有助我国终身教育的深入发展。完善终身教育体系建设，加强终身教育与学校教育、家庭教育等在内的其他教育的沟通和衔接，融合各类教育资源，尽力满足公民的学习需求。充分发挥学校教育的辅助作用，包括培养学生终身学习的能力，利用自身优势为社会上有学习需要的群体提供学习资源以及指导服务等。对于终身教育资源的开发和配置，鼓励现有的教育机构向外界开放，实现教育资源的共建共享，积极开发新的有关终身教育的教育资源。依托互联网信息化手段助力终身教育建设迈向新高度，为公民创建更加优质的数字化终身教育环境，完善交流与沟通的公共性终身教育服务平台，实现互联网信息技术与终身教育之间的深度融合。

第三，关于对终身教育设施的完善和保障。设施是开展终身教育活动的重要载体。办学设施要到位，可在省、市、区范围内设立专门的针对公民学习需要的开放大学，在学校开展相关的学习指导课程或活动，在社区或街道办可设立专门的社区学校，在农村或偏远乡镇设立专门的学习点，以实现全范围终身教育活动的开展。要重视社区学习的强大功能，鼓励社区积极举办居民学习指导服务的活动，满足居民各种学习需求，提升其道德素养和品格修养。完善终身教育的辅助设施，充分利用图书馆、科技馆、博物馆、体育馆等公共文化体育场所开展形式多样的终身教育活动，加强对公民终身教育理念的宣传和渗透。

第四，关于对终身教育指导机构的性质界定。终身教育指导机构隶属于教育机构的范畴，其性质的确定是关键。在我国《民办教育促进法》等法律中对教育教学机构界定为不以营利为目的的公益性机构。在西方国家，营利性机构介入教育事业已取得法律认可，就实践效果来看，允许营利性教育机构的存在对教育事业的发展有一定的促进作用。借鉴国外教育机构对终身教育指导机构性质的厘定方式，我国对于终身教育指导机构的性质规定，应当采用公益和营利并存的形式，但应明确营利性和非盈利性机构的划分界限，对于不同性质的终身教育指导机构配置不同的管理方式和运行模式。针对营利性机构，需遵照公司类管理模式，依法向国家纳税，并执行企业会计制度；针对非营利性机构，可允许接受社会捐资，并享受国家有关征地和税收等方面的优惠政策。

第五，关于对终身教育成果的评定标准。学习成果是检验公民学习效果的载体，涉及成果认证方式和成果评价监督机制。在成果认证方式上，可采用档案袋评价方式，建立公民的终身教育档案袋，其中对个人的学习成果进行积累和记录，可进行不同学校之间学习成果的互认转换；还可通过对已取得的学习成果的认定，获得相应的学历证书或技能等级证书。在成果评价监督机制上，需体现出对不同的教育内容、方式、组织形式等方面的不同要求，以及对不同学习主体的关怀，重点关注未成年人、经济困难者、身患残疾者、失业者等特殊弱势群体的学习需要。对于非功利性学习目的的公民群体的学习成果，有针对性地制定评价机制。终身教育成果的评价监督机制以社会公众的集体监督和舆论监督为主，健全终身教育体制的构建。

四、我国终身教育法的编纂要点

教育法典化是对我国现有教育法律的体系化、科学化重构，有助于从结构上实现教育法律体系的统一，满足教育立法与执法、司法相互衔接的内在诉求［31］。终身教育法作为教育立法的重要组成，理应将终身教育法纳入教育法典。在入典过程中，需要把握好以下三方面要点。

（一）实现主体的权利保障与义务履行的平衡

立法通常是指国家机关在其职权范围内依照一定程序制定、修改或废止法律规范的活动，其意义不只是对主体行为的规范，更重要的是对救济主体合法权益的保障。法律是由国家制定或认可并以国家强制力保证实施的，反映由特定物质生活条件所决定的统治阶级意志的规范体系［32］。终身教育法应当是一部权利保障法，立足公民这一主体对象，以终身教育权的认定和保护为基本价值取向，即保护公民的发展权、参与权、受教育权等利益不受损害。这一基本价值的实现能够有效促进个体全面发展，推动构建和睦家庭乃至和谐社会。从我国目前已发布的地方性终身教育促进条例中有关公民终身教育权利的条文，可见对终身教育权的认定和保护。

值得探讨的是，在已有法规中主要是从政府、学校以及各类社会团体组织出发，对公民所享有的教育权利和学习权利的保护，而针对于公民应当履行的终身教育相关的义务内容的规定则较为模糊，仅在零散条款中略有提及，未形成专门的章节，责任界定部分的内容也不明确。对公民终身教育需要履行的义务的明确有助于避免未来不可调和的矛盾的出现，同时也是进一步深化和完善我国终身教育工作体系的需要。对于公民的终身教育的利益诉求的尊重及权利性转化都是新时期教育改革与发展的题中应有之义。贯彻落实党和政府针对终身教育的有关重要思想和政策指示，从根本上解决终身教育活动中日渐显露的问题，应当在终身教育立法时固守权利保障的价值基线，尊重并协调好公民的自主权利，明晰公民应当履行的义务职责，在权利保障和义务履行的双重协调下助力我国终身教育立法进程向纵深发展。

（二）明确法律法规的促进与规范的双重功能

终身教育法主要是为了解决当前终身教育工作开展过程中的突出问题，协调好错综复杂的利益关系网络，使终身教育工作更加适应新时期个人诉求和社会发展需求，更深层次推进终身教育体系的建设。通过立法明确政府、学校和社会组织的各方责任。政府、学校和社会组织必须明晰在终身教育立法工作中的职责，同时应不断探索参与终身教育指导工作的路径，以更好地支持终身教育立法工作的开展。

在政府层面，以政府购买公共服务等方式为公民提供必要的终身教育指导，满足公民针对教育和学习的合理诉求，支持各团体科学合理地开展终身教育指导工作。重视对社会力量进入终身教育指导服务市场的鼓励性政策倾斜，合理规制准入门槛，刺激社会力量的进驻活力；重视对经济落后、教育薄弱地区的援助性政策倾斜，结合各地政府支付能力、教育现状和经济水平制定政策，分区域、分阶段、分步骤推广终身教育指导服务工作。还可参考借鉴其他国家的《终身教育（学习）法》，鼓励多方力量参与到终身教育活动中来。

在学校层面，可考虑建立针对终身教育的专门的学校指导服务机构，有条件的还可以考虑成立终身教育教务委员会、年级委员会、班级委员会三级机构。该学校机构以促进终身教育观念的更新、配合学校教育的实施、帮助学习者掌握终身教育的现代科学知识和方法为任务，采取集中授课与个别咨询相结合的形式。应当确保学校的终身教育三级机构的正常运行，确立其指导总目标，做好组织管理以及阶段规划工作。做好提供终身教育指导的学校资源保障工作，包括高水平的教师团队、充足的经费保障、足够的物资保障等。推动完善终身教育指导的学校活动实施，包括继承和发扬传统的终身教育指导活动形式、不断探索终身教育指导的新模式、运用好互联网信息平台技术等。

在社会层面，社区和街道办作为社会中最接近基层的组织，具备其他社会组织机构不可比拟的资源优势。有效发挥社区、街道办的优势，丰富终身教育指导的物质资源。社会可以免费为终身教育指导活动提供基础设施和场地，同时居民也要善于利用社区内相关资源进行教育学习活动。充分借助各界力量，整合终身教育指导服务的人力资源。打造高水平、专业化的社区工作者队伍，与其他部门或公共机构及组织开展合作等都具有可行性。综合利用多种形式，提供终身教育指导服务的信息资源。开展以终身教育为主题的讲座、论坛及探讨会，充分利用互联网快捷、便利的优势开展指导与服务等。

（三）处理好终身教育国家与地方立法的关系

制定全国性终身教育法，应妥善处理好与地方终身教育立法之间的关系。前提是需要明晰终身教育法的法律地位。目前，学界对于教育法所归属的法律部门类型尚存在争议，分别有“行政法”和“社会法”两种观点。从教育法律体系内部关系的角度分析，终身教育法应属于《教育法》的特别法，是依据《宪法》《教育法》及国家政策文件中关于终身教育的政策或规定所制定的专门调整和规范终身教育有关活动的法律规范，在我国教育法律体系中具有与《义务教育法》《学位条例》等法律相同的法律地位，属于横向衔接的关系。

一方面，高度重视并充分借鉴吸收地方关于终身教育立法的已有成果。早在2007年，中国成人教育协会专门召开会议研讨“中国终身教育立法与终身教育体系的推进”问题［33］。华中师范大学教授、湖北省人大常委会副主任周洪宇在《光明日报》发表的《教育立法仍有三关要“闯”》一文中讲到，全国人大“十二五”期间确定了“六修五立”的立法计划，即修订《教育法》《职业教育法》《高等教育法》《学位条例》《教师法》《民办教育促进法》，制定《学校法》《教育考试法》《学前教育法》《终身学习法》《家庭教育法》等法律［34］。目前来看，针对终身教育的立法计划还未落地。在教育立法开启新节奏的时代背景下，关于“制定终身教育法的议案”［35］确有立法必要，有关部门应当认真研究论证，加快调研起草工作，条件成熟时提请全国人大常委会审议。而在实际的终身教育立法工作推进中，我国有5个省市先后出台地方性终身教育促进条例。这些地方性法规为全国性终身教育法的制定提供了丰富的立法素材和实践经验，应予以认真梳理并充分借鉴吸纳。

另一方面，终身教育法要为地方性终身教育立法预留合理空间。终身教育推展工作在各地区间存在较大差距，尤其是城乡之间、东中西部地区之间以及南北地区之间的发展差距较大。国家在推进终身教育立法进程中必须为地方立法预留合理空间，使各地区在遵从国家法律法规基本规定的前提下，依据本地区经济、文化等发展实际制定出具有地方特色，符合本地区实际的终身教育地方性法律规范。

五、结语

我国终身教育工作推展至今，已积累了较为丰富的实践经验，尤其是地方终身教育立法先行为国家终身教育法的制定提供了样板和示范，加之教育法法典化的时代诉求，为终身教育立法创造了成熟时机，应当尽快启动终身教育立法议程，构建科学、合理、有效的终身教育法律制度。当然，立法不是一蹴而就的，因此终身教育法入典可分阶段进行：第一阶段主要是制定终身教育单行法，颁布后根据施行效果进行修订；第二阶段主要是对修订后的终身教育法的内容进行吸收整合，在教育法典中设置“终身教育编”。