对国有参股企业财务管控的思考

吴萍萍 中国电力工程顾问集团有限公司财务资产部

引言

所谓国有参股企业，指的是由国家控股，且拥有一定股份的企业。在国有参股企业中，通常由国家或其他国有单位（以下简称“国有资本出资人”）持有一定股份，并根据相应的公司治理机制以出资者的身份参与企业的经营管理。国有参股企业财务管理现状复杂而多样化，此类企业通常由国有资本与其他私人或外国投资者共同持有，这种股权结构给财务管理带来了一些独特的挑战。客观上讲，国有参股企业的形成，对于国有投资来讲，是为了获取相应的资源，例如由于自身产业链的需求需要参与上下游企业的经营，或参与一些事关国计民生的基础设施建设等，相对而言，股权结构较为复杂，一般情况下，这些参股企业为非单一股东架构。

从企业资产负债表角度分析，国家和社会的资产与企业法人之间存在一定程度上的重叠。而参股企业基于参股性质，除非通过一些既定的协议，需通过公司治理机构如股东会、董事会等进行公司管理，无法像国有独资公司这样直接行使决策权与管理权。这就意味着，在国有参股企业中，存在着形式上有利于企业或大股东但客观上对国有股权益不利的情况，在一定程度上可能导致国有资产流失。

基于以上原因，本文从财务管控角度出发，分析了当前国有参股企业中存在的财务管控问题，并就如何加强对国有参股企业的财务管控提出了相应的对策建议。

一、国有参股企业及其财务管理

（一）国有参股企业的形态

国有参股企业是指国家投资形成的出资人或其委托代理人作为出资者，与社会资本共同投资形成的法人实体，国有参股企业在组织形态上具有三个特点：

一是国有参股企业股权比例不确定，一般不超过50%的“控股”比例。参股企业的形成既可能是国有资本出资人与其他个人或法人组织共同发起设立的企业，也可能是国有资本出资人购买其他非国有企业的股权（股份）形成的参股企业。此外，要注意的是，国有企业短期投资于二级市场的股票，一般视为交易性金融资产考虑，不作为投资企业管理[1]。

二是对企业规模没有明确的要求或规律。当前的国有参股企业既包括大型企业，也包括中小型企业，没有特别的规定，也没有实务上的要求，是符合市场经济规律的。

三是国有参股企业具有“混合所有制”的典型特征。从本质上说，国家参股企业是一种新型的、具有“混合所有制”特征的混合所有制企业，是居于有限责任公司和股份有限公司两种组织形式之间形成的一种过渡性混合经济组织形式。

（二）国有参股企业财务管理现状

财务管理是企业管理的核心，在企业的发展壮大过程中发挥着不可替代的作用。目前，大多数国有参股企业虽然已建立相对完善的财务管理制度，但仍然存在以下方面问题：

1.国有参股企业的财务管理存在信息不对称的问题。由于国有资本与其他投资者共同持有股权，企业的决策权和控制权分散，导致信息流通不畅。企业在财务报告和信息披露方面面临着一定的困难，投资者难以全面了解企业的财务状况和经营情况。

舒晋瑜的采访可谓是漫谈，那么她和这些作家评论家们的探讨自然是非常广泛的，有文本的探讨，还有各种文化艺术的交流，关于文人文化多种轶事均有涉猎，诸如作协与文联的定位问题、作家的挂职问题、关于作家体验生活等等，这些内容也是非常精彩，在此不需要笔者再行赘述，但必须强调的是，真是做到了别开生面。

2.国有参股企业的财务管理受政策影响程度较高。由于国有资本的参与，政府在企业经营和决策中扮演着重要角色。政府的政策导向和干预可能会对企业的财务决策产生影响，例如政府可能要求企业承担社会责任或支持国家战略产业，企业的财务状况和盈利能力承受一定的压力。

3.国有参股企业的财务管理还面临着治理问题。由于股权结构的复杂性，企业的治理结构可能不够完善，监管机制可能不够健全，可能导致企业内部控制不力，财务风险得不到有效管控，进而影响企业的财务状况和经营绩效。

4.财务管理制度执行不到位。国有参股企业因其出资人性质的不同，其财务管理制度存在一定的差异，且受母公司影响较大。如：母公司对集团内参股企业的财务管理不够重视，财务管控意识薄弱；部分参股企业也因在自身经营过程中未建立起科学、规范的财务管理制度而导致对其进行财务监管时出现“一刀切”现象；甚至部分小型参股企业未设置专职或兼职的财务人员，不能满足不相容岗位分离要求。

二、国有参股企业财务管理中存在的难点

（一）股权结构复杂，利益平衡与决策难度大

国有参股企业的股权架构通常比较分散，涉及多个股东，股权关系复杂，导致了企业在决策过程中涉及多方利益博弈，需要统筹平衡，兼顾多方股东的意见和利益，决策难度大。从财务角度而言，国有参股企业的公司治理机制比较薄弱，缺乏健全的决策机制和完善的监督机制来防范财务风险，容易导致财务决策失误，造成重大损失。从控制风险的角度而言，由于国有参股企业的股权分散，若决策失误，对控股股东或参股股东也存在重大影响。

（二）法人治理结构不完善，缺乏有效的内部控制机制

国有参股企业的法人治理结构通常相对复杂，决策权和控制权分散，致使企业内部缺乏有效的内部控制机制，容易出现权力滥用、腐败等问题，影响财务管理的有效性。对参股企业而言，因股权关系错综复杂，内部控制体系的构建往往存在一定的困难，国有股东在实际管理过程中积极性欠缺，这就容易导致参股企业内部控制流于形式，出现财务管理弱化、监督失效等问题[2]。

（三）重投资轻管理的现象较为普遍

国有参股投资往往存在重投资轻管理、重投前轻投后的现象。对标的企业的运营情况、财务状况的动态监控不足，当发生重大不利变化，甚至影响投资安全时，未能及时预警、化解风险。另外，财务管理职能在部分国有参股企业中没有得到有效发挥，无法对投资、融资和营运等活动进行有效管理，无法实现企业资源集中运作和优化配置，从而影响国有参股企业的财务管理水平和经营绩效。

（四）财务信息透明度不足，会计信息质量不高

国有参股企业的财务报告涉及多个股东的利益，导致财务报告的编制和披露过程相对复杂，财务信息的透明度不足，给外部投资者和利益相关者带来了困扰。由于财务报告的编制和披露需要遵循一定的会计准则和会计制度，企业为了避免自身的信息被利益相关者误解，会选择将财务报告进行简化。这种“报喜不报忧”的做法在一定程度上让国有参股企业处于“被监管”的状态。

（五）财务管理制度不完善，影响财务管理效率

国有参股企业的财务管理制度相对不完善，欠缺可持续优化的制度建设机制，导致财务管理过程中更易出现风险，如资金冗余及使用效率低、资产流失等问题，增加了财务管理的难度。国有参股企业在财务管理过程中，如果不能将制度建设摆在突出位置，忽视财务管理制度建设和动态优化，就会导致财务工作出现制度空白、管理漏洞，影响财务管理水平和效率。

（六）职权结构不明，内部监督不力

国有参股企业的职权结构通常相对复杂，权责不清晰这导致企业内部的监督机制不完善，职权滥用和内部腐败问题较为普遍，影响了财务管理的有效性。国有参股企业内部监督的主要方式为通过董事会和监事会进行监督，但由于其成员均由国有控股股东委派，而委派方多为国资委或上级单位，容易受到“上有政策下有对策”的干扰，导致监督效果大打折扣。

（七）投资管理能力欠缺，财务风险凸显

国有参股企业投资管理能力有待提升，尤其在投资规模大、投资项目众多的情况下，往往因缺乏有效的投资管理机制，导致资金使用效率较低，财务管理效能低。部分国有参股企业投资缺乏长远规划和全局视角，把投资当作了短期行为，偏重短期效益，缺乏科学的可行性分析和论证，超越财务承受能力的投资甚至盲目投资扩张，投资项目风险较高，一旦项目出现问题，可能导致企业财务状况恶化[3]，财务风险剧增。

（八）投资回报不佳，股权退出难度较大

部分参股项目投后管理重视程度不足，缺乏合理有效的投后管理机制，公司治理结构不健全，股东会、董事会发挥作用受限，派出人员未能深度参与参股企业的经营管理决策等多种因素，可能导致国有参股股东利益未能得到有效保障，投资回报不佳，参股企业长期不分红、业绩下滑甚至出现经营亏损，管理成本高，包袱重，而且造成资源浪费，对于企业发展造成了极为不利的影响，成为低效无效投资，股权退出难度大，无法实现存量盘活。

三、国有参股企业优化财务管控的方向

（一）做好投前策划，规范决策流程

涵盖规范投资前的策划和决策过程。国有资本出资人要坚持高质量投资原则，严格甄选参股对象，进行事前评估，规范法人治理和章程管理，以保障参股股东的利益。同时，在投资协议中对各方的权利义务作出明确约定，并履行相应决策审批程序，只有在确保自身权益不受损害的前提下，才能为被投资企业提供资本金支持。

（二）聚焦科学管理，实现协同发展

在国有资本出资人在进入参股企业前，从谈判伊始，就要建立专业化团队，制定参股股权管理办法，合理设计参股企业的管理层级，以提高管理效能。参股企业要充分利用国有股东的资源和能力，支持国有股东对参股企业的发展战略、业务方向、财务资源等方面提供支持和指导，支持国有股东开展投资融资活动，积极参与参股企业经营管理决策，实现与国有股东的协同发展[4]。

（三）夯实财务数据，强化决策支撑

从参股企业自身的财务管理而言，应着力加强财务分析，规范财务核算，确保财务报告的准确性和可靠性，提高财务信息的透明度，以满足包括国有股东在内的利益相关者信息需求。要建立健全财务分析制度，基于业务发展与管理需求，构建财务分析指标体系，提高财务分析的针对性和有效性。

（四）健全财务管理制度，筑牢财务风险“防火墙”

参股企业自身要建章立制、规范管理、动态优化。具体来讲，要建立系统完善的财务管理制度体系，包括财务核算、预算管理、成本控制、资金管控、融资担保管理、税务管理等方面，确保财务各条线全覆盖、无死角，严守财务安全，进一步防止相关风险传导到所有出资人。国有资本出资人应通过公司治理机制敦促参股企业建立成本控制体系，将成本控制与绩效考核相结合，定位生产经营重要环节，确定关键成本费用，对其在日常经营中发生的费用进行合理有效的控制，降低财务风险。国有股东应根据国资管理要求参股企业定期报送各类管理性报表与专项统计资料，做好过程监测、风险预警、及时纠偏。

（五）加强人员委派履职管理，强化激励约束

国有资本出资人要加强参股企业董事、监事、高级管理人员的选拔委派，规范表决程序管理，建立履职考核机制，以提升人员的履职能力。对于参股企业管理层而言，要强化人员的履职考核机制，明确董事、监事、高级管理人员的经营责任和履职要求，并建立任期激励机制，通过签订年度经营目标责任书、个人考核等方式，将参股投资项目年度经营计划完成情况、总体经营目标执行情况与薪酬绩效挂钩，奖惩并重，强化人员的责任意识。

（六）合理构建职权结构，加强内部监督

国有资本出资人要在企业治理结构的构建中，要求参股企业明确各级管理层的职权和责任，建立健全内部监督机制，以防止权力滥用和腐败行为的发生。参股企业应在董事会、监事会和管理层之间明确权责划分，确保监督职权的分离，在建立董事会、监事会的同时，要保证国有资本出资人能够通过出资人代表对董事及高管人员进行考核评价，并根据评价结果进行奖惩[5]。

（七）强化投后管理，落实回报机制与路径

结合国有资本保值增值的相关要求，综合考虑投资目的、投资期限、项目风险、业务发展贡献力等因素，出资人要对各类参股投资回报设定考核要求，既关注投资收益，也要关注现金分红，敦促建立健全的投资回报机制，落实回报方式和路径，加速投资现金回流，保障投资收益。对于国有参股企业来说，要建立完善的内部审计监督制度，发挥好审计部门的监督作用，及时发现经营过程中存在的问题和风险，并提出有效的防范措施，在实现国有资产保值增值的同时，也促进参股企业持续健康发展。

（八）完善退出机制，畅通退出通道

国有资本投资人从参股投资决策起就要综合考虑退出方式，要以优化存量、主动减量为总体要求，在参股企业不同的发展阶段选择适用不同的退出策略。对于已经上市的国有参股企业，可以在其上市后择机退出，对于尚在培育期的国有参股企业，可以根据其业务发展情况和自身财务状况，适时选择是否退出或减持，综合采取股权转让、减资、破产清算、注销或资本运作方式实现国有股权的退出。要坚持公开、公平、公正的原则，严格执行国有资产评估、进场交易等国有产权管理相关规定，确保流程规范、价格公允。

结语

参股股权管理是系统而复杂的工程，随着国有资产管理体制改革的不断深化，国有参股企业财务管理逐渐成为一项重要课题。本文剖析了国有参股企业财务管理现状和瓶颈难点，探索通过强化投前策划和投后管理，完善参股企业治理机制、职权结构和内部控制，持续推进财务管理制度建设，加强会计信息质量管理等。实现国有参股企业财务管理质效双升，推动企业高质量发展行稳致远，促进国有资产保值增值。