日本东京城市社会治安主体的类型、功能与启示

杜坤熠,王建新

(中国人民公安大学 治安学院,北京 100038)

从辅助到基础,社会主体在基层社会治理中发挥的作用愈发关键。党的二十大报告强调要完善社会治理体系,健全共建共治共享的社会治理制度,提升社会治理效能,意味着我国以行政机构为基础的管理体系正逐步向行政机构与社会主体协同的治理体系转变。但在社会治安治理领域,我国长期依赖公安机关等国家治安主体,社会治安主体的地位和作用仍未受到足够重视,这在我国大型城市社会治安防控体系建设中尤为明显。在日本,由于历史、法律等方面的原因,社会治安主体的地位相对较高,其在治安秩序维护的过程中体现的功能相对显著。截至2021年10月1日,日本总人口约为12,550万人,在职警察的数量为296,194人,警民比例约为0.236%(1)参见国家公安委員会,警察庁:《令和四年版 警察白书》,第309—320页。,在发达资本主义国家中属于较低水平。东京作为日本规模最大、人口密度最高的城市,有着比其他城市更为繁重的治安压力。为了缓解高度城市化带来的治安问题,东京警视厅一方面精简机构,减少层级,增加基层警察的“定员”数量,以应对日益增多的110番通报受理(2)110番通报受理是指治安案(事)件的受理,类似于中国的110接报警情。件数;另一方面积极动员社会主体参与治安秩序维护,缓解基层警力不足的压力。据日本国家安全委员会的统计,东京110番通报受理件中重大治安案件数、刑法犯认知件数(3)刑法犯认知件数是指刑事案件的确认数量,类似于中国的刑事案件立案数量。连年下降(4)参见法務省,法務総合研究所:《令和四年版 犯罪白书》,第2—14页。,东京的治安状况逐年好转。作为世界级超大型城市,东京相对稳定的治安状况是在警民比相对较低的情况下取得的,其背后的安全密码便是社会主体广泛参与治安秩序维护。通过分析东京城市社会治安主体的类型以及功能,从而为我国大型城市加强社会治安主体建设,实现政府治理、社会调节与居民自治的良性互动提供一定的启示。

一、东京城市社会治安主体的类型化分析

治安主体作为治安实践的发出者、承担者和执行者,依据权力来源以及组织的性质和功能,可以分为国家治安主体和社会治安主体[1]131—137。所谓社会治安主体,是指依法组建、以防范方式专职维护治安秩序、接受警察机构监督、指导或管理的各种社会组织的总称[2]83—89。社会治安主体主要依据私法来维护治安秩序,是国家维护治安秩序的辅助力量。维持治安秩序不仅是国家的职责所在,也是社会成员的共同需求,因此需要社会成员的积极参与。通过科学、合理的引导、组织社会成员参与其中,对于维护社会治安秩序具有重要战略意义[1]131—137。近年来,东京都政府通过分权改革、实施新公共政策、构建共助社会等措施,和以非营利组织为核心的民间组织共同承担公共性,以市民的多元参与为着力点[3],将政府与社会组织之间的关系由委托代理向平等合作伙伴过渡,强调治安主体多元化,努力构建“多中心”治理模式,以吸引更多的社会组织进入社会治安治理领域。例如,新宿区在《城市建设基本构思与综合计划(2008—2017年)》中提出,居民是区域内安全事务的主角,要充分发挥町内会、非营利组织、企业、学校等机构以及当地精英分子的重要作用。总体来看,东京都政府在社会治安治理中的作用逐渐弱化,专职维护社会治安秩序的社会组织逐步登上舞台,推动形成了以居民为主角,地方自治体、非营利组织、志愿者团体与企业等多元主体积极参与社会治安治理的态势。

随着社会的进步和城市的发展,多类型的社会治安主体也在不断地丰富和发展,东京的社会治安主体可以大致归纳为以下五类(如图1所示)。

图1 日本东京社会治安主体的基本类型

(一)自治性治安社会组织

自治性治安社会组织是居民依法开展自我管理、自我防范、自我服务、协助警察机关维护本社区治安秩序的治安防范组织[2]83—89。町内会作为日本历史最悠久的民间自治组织,虽然从性质上类似于我国的居民委员会,但其自治色彩更为浓厚,在东京的基层社会治理中占有相当重要的地位。町内会内设防范部,进行相对独立的治安秩序维护以及违法犯罪的防控工作。

二战后的一段时间内,町内会曾被勒令取消。20世纪70年代以来,随着居民民主自治意识的提升,町内会逐渐走上组织自立的道路,并随着1991年《地方自治法》的修订正式被法律承认。21世纪以来,随着城市人口流动加剧,城市居民人际关系愈益淡薄,社会传统约束力的降低导致社会治安问题频发,町内会的形式、功能也随之改进。町内会凭借其广泛的群众基础和相对权威的话语权,在其所属社区社会治理中扮演着重要角色。东京的町内会作为东京都市民的自治组织,在代表居民展开各种活动、协助政府提供服务、向政府表达诉求、影响地方决策等方面发挥了越来越重要的作用[4]67—77。町内会防范部一方面积极贯彻落实东京都政府颁布的治安法令,协助东京警视厅开展各项治安治理工作;另一方面还自主开展维护治安秩序的活动,例如,向市民发放自行车车筐防盗罩;走访町内社区的家庭、工作场所;组织巡回检查;指导和联络居民以防止治安事件和事故的发生等。从而确保社区安全。

(二)商业性治安社会组织

商业性治安社会组织,是指以营利为目的通过合同形式为客户提供有偿性专业安全服务、协助警察机关维护治安秩序的企业组织,主要有保安服务公司以及其他提供安全防范技术服务的企业、治安承包组织等形式[2]83—89。

1.保安服务公司

日本的保安服务业十分发达,截至2021年年末,日本全国从事保安业的企业为10,359家,保安人数达589,938人(5)参见国家公安委員会,警察庁:《令和四年版 警察白书》,第309—320页。。东京的保安业务有重要设施安保、人群密集场所安保、交通指挥安保、现金运输安保以及个人保镖服务等多种形式。为了满足现代大城市日益多样的安全服务需求,东京的保安服务公司提供的服务逐步趋向科技化、自动化。目前,保安服务公司大多配备各种传感器、紧急报警装置等,用以警戒和防止住宅、办公室、商店、停车场等地发生盗窃等治安案件,为居民提供广泛的生活安全服务。此外,保安服务公司还在机场和核电站等重要场所负责安保工作,例如在2020年东京奥运会上负责大会会场、各赛事场馆的安保工作,为奥运会的顺利召开作出了贡献。鉴于保安服务公司发挥的上述作用,东京警视厅根据警备业法(6)日本的警备业法类似于我国的保安服务管理条例的立法形式。对保安服务公司进行指导监督,使其更好地为社会提供安保服务,满足社会日趋多样化的治安需求,以降低社会的不稳定因素。

2.物业管理公司

东京虽然是一座有着2000多万人口的国际大都市,但主要的物业管理公司却只有5家。这些物业管理公司都是有着半个世纪以上物业管理经验与信誉的大企业,它们分布在东京各个城区的社区里。物业管理公司的工作内容包括秩序维护、防范管理、建筑物维护、防灾管理、卫生管理等。维护社区治安秩序的工作由物业管理公司承担,但一般不会由专职的保安负责。根据日本《城市建设规划法》的规定,日本社区不得建造封闭性的围墙,因而在中国随处可见的物业保安在日本却很难见到。在相对高档的小区,物业管理公司会设置一个专门的办公室,派驻几名工作人员管理,不仅负责大楼的每天清扫工作、处理业主的相关咨询,还监管进出大楼的人员、做好社区的安全防范工作。

为了维护社区内的治安秩序,物业管理公司在所负责的每栋楼的大门上都装有电子门锁系统,以防止闲人混入。在主楼里设立服务大厅、配备管理室,这在日本的社区也越来越常见,已逐步成为物业管理公司提高社区居民安全感、提高自身竞争力的主要手段。物业管理公司也积极与当地町内会防范部联系,及时了解社区周围的治安风险,并把必要的注意事项等信息向居民公布。

(三)志愿性治安社会组织

志愿性治安社会组织,也称作治安志愿组织,是指出于公益目的,公众志愿组织、参与维护治安秩序、预防违法犯罪的社会组织的总称[2]83—89。日本东京的社会治安主体,大多属于志愿性社会治安组织,具有志愿性、无偿性、成员流动性等特点。

1.交番、驻在所联络协议会(7)日本的交番和驻在所类似于我国的派出所以及社区警务室。

截至2022年4月1日,日本全国交番、驻在所设立约11,400个交番、驻在所联络协议会(8)参见国家公安委員会,警察庁:《令和四年版 警察白书》,第309—320页。。东京的联络协议会的成员主要是交番、驻在所辖区内的社区警察、公寓楼房负责人、商场店铺的管理者以及其他居民。通过联络协议会,社区警察可以同当地居民讨论与治安有关的问题,了解当地居民对警察的意见和要求,并与社区合作防止治安事件或事故的发生。联络协议会成员也在社区警察的指导下,就当前社区居民关心的治安案件、火灾预防、安全风险预测等问题经常交流意见,开展协助,共创平安社区。

2.防范志愿者团体

截至2021年年底,日本警方掌握的全国防范志愿者团体共有45,910个,其成员人数达2,503,106人,东京的防范志愿者团体数为3,696个,占全国的1/11(9)参见国家公安委員会,警察庁:《令和四年版 警察白书》,第309—320页。。东京的防范志愿者团体不仅根据最近的治安形势,积极与东京警视厅合作,通过警民共治参与社会治安治理,还自愿开展防盗巡逻、在儿童上学路上实施看护、在银行门口为ATM机用户实施警戒或者拜访老年人住宅以指导老年人如何防盗等治安秩序维护工作。东京警视厅也会向规模较大的防范志愿者团体提供与治安有关的信息,从而为其参与社会治安治理提供帮助。东京警视厅通过开设“防范志愿者团体活动支援网站”,支持不同志愿者团体之间及时沟通治安信息,从而间接帮助警视厅掌握该地区社会治安状况、评估治安风险。

3.职业防范团体

在东京的一些行业或区域内,例如金融机构、繁华商业街、红灯区、卡拉OK店等,容易滋生治安问题,为此在不少行业内部自行结成了职业防范团体。职业防范团体具有很强的行业自治特点,并与东京警视厅保持密切合作。在警视厅开展打击拉客、挖角、纠集不良青年、非法乱贴广告、非法停车和涂鸦等行为的活动中,职业防范团体积极提供情报线索,并配合警视厅的行动,以维护该地区该行业的秩序。例如,东京都政府和日本特许经营协会推出了“便利店预防犯罪基地系统”,广泛利用便利店作为居民预防犯罪巡逻基地,以促进东京安全城市发展。此外,职业防范团体还自主开办行业防范讲座,为行业内有需求的个人提供防范咨询或诊断服务,并实施行业联合防范措施,以保护本行业利益和维护内部秩序。

(四)单位内部保卫组织

单位内部保卫组织,是指社会团体、企业等单位为了加强组织内部治安保卫工作,维护内部工作秩序、生产秩序、教学和科研秩序而依法设置的治安保卫机构,是单位行政领导下的内部职能部门[2]83—89。

日本向来高度重视校园的安全,校园安保部门作为日本单位内部保卫组织的典型代表,是日本政府校园治安秩序、师生人身安全的重要保障。除了增加校园安保人员数量、提高其能力素质,校园安保部门还积极与警方开展合作。东京几乎所有校园内都安装了 110 自动通报装置,在紧急情况下,只要按下按钮,就会自动接入警察机构的通信指令室,警察就会随即赶赴现场,极大地保障了学校的治安秩序和师生安全[5]。此外,根据东京都政府教育委员会与东京警视厅签订的协议,学校与警察之间设立了学校、警察联络协议会,通过建立信息沟通机制,及时通报失足少年、社会青年等有问题的学生信息。校园安保部门还聘请业已退休的警察担任安全顾问,对校园欺凌等青少年问题行为进行恰当的处理;与此同时,他们还在校园内组织警戒、巡逻,为学校提供安全咨询,面向师生开展应对可疑人物的训练,防范化解校园的治安风险。

(五)中介性治安社会组织

中介性治安社会组织,是指介于国家治安管理机关与企业或企业与市场之间,依法提供治安专业知识理论、安全信息和咨询、治安业务鉴定、治安专业评估等治安服务,发挥沟通、协调、监督、服务等作用的社会组织[2]83—89。

NPO东京安全促进协力协会是隶属于日本防范设备协会的公益社团法人(10)日本的公益社团法人类似于我国的非营利性公益组织。,致力于为社会提供安全咨询服务以及开发符合社会需求的优质防范设备。从事该协会所属服务的人员大多都是经日本防范设备协会认定的防范设备师,他们熟练掌握与预防犯罪相关的知识和技能。截至2022年4月11日,日本全国登记在册的防范设备师达30,974人,其中综合防范设备师444人(11)参见国家公安委員会,警察庁:《令和四年版 警察白书》,第309—320页。。东京安全促进协力协会一方面通过与东京警视厅合作,确保市区内防范设施的有效设置和适当管理,提高社区的治安防范能力;另一方面也向企事业单位、居民等提供最新的犯罪形势和作案手段等信息,为其提供安全咨询和风险建议服务。

除了NPO东京安全促进协力协会以外,东京都内也存在着大量旨在为居民开展防范教育工作、降低城市不安全因素、建设安全宜居城市的公益社团法人,例如狛江市的地域(12)日语中“地域”一词,中文翻译为地区、社区。安全保障协议会、中央区的安心居住志愿机构、地域安全维护会(13)参见东京都政府NPO法人门户网站,https://www.seikatubunka.metro.tokyo.lg.jp/houjin/npo_houjin/,2023年6月5日访问。等。东京警视厅经常委托这些公益社团组织派遣安全顾问,与基层警员、民间防范组织等有关人员一同前往治安状况较差的区域巡视。公益社团组织根据其专业知识以及当地的具体情况,指出哪些区域为危险点和需要安装防范设备,并为有关人员提供改善治安环境的具体建议。基于这些建议,东京警视厅通过设置监控摄像头、修剪遮挡视线的栽植、开展有的放矢的治安巡逻等措施,以改善当地的治安环境。

综上所述,由于日本东京存在着种类多、数量大的社会治安主体,当地居民能够通过广泛的途径参与到治安秩序维护的过程中。东京都政府通过与社区内相关机构、团体等合作,努力确保全社会保持良好的治安秩序。政府对于社会主体参与治安秩序维护,一直都持积极鼓励和支持的态度。例如,东京警视厅每年举办“预防犯罪志愿者论坛”,由防范志愿者团体发表活动内容以促进不同团体之间的协作,并对开展优秀志愿者活动的团体进行表彰,以提高居民开展自主预防犯罪活动的积极性。此外,自2003年起,东京每年都会召开安全安心城市建设协议会,至今已经持续二十年,警视厅、教育厅等政府行政部门以及各社会组织、团体都会列席会议。会上举行“安全安心城市建设有功人员表彰”,对参与东京治安秩序维护有显著功绩的个人或团体颁发奖章和奖状,以激励居民参与社会治安治理。

二、东京城市社会治安主体的功能分析

良好的社会治安在保证民生安全的同时,也有利于社会和经济发展。确保良好的治安秩序并不是由国家治安主体单独完成的,而是需要社会治安主体的共同参与。广泛的社会主体参与治安秩序维护,是日本东京顺应世界警务改革和治安主体多元化趋势的成功实践。社会治安主体在东京治安秩序维护过程中的功能作用可以概括为以下四个方面。

(一)为公众有序参与提供组织保障

治安问题产生的根源在于社会,因而动员社会公众参与治安治理是防止治安问题的根本[2]83—89。日本法律明确规定了居民自治的权利,并且对公众参与社会治安治理的方式方法进行了规范。东京都政府鼓励和提倡居民建立各种形式的社会主体,使其在法律规定范围内、以法定方式维护治安秩序,同时接受东京警视厅的指导和监督,为公众广泛、有序地参与社会治安治理提供了组织上的保障。广泛地组织渠道和参与方式促使大量东京居民参与到社会治安治理过程中。例如,为了给2020年东京奥运会成功召开提供相对稳定的治安环境,东京都政府发起了一项名为“东京安全观察”的志愿活动,志愿者被要求注意观察他们周边日常生活中的各种情况,一旦出现治安问题要做到及时报警处理。该项活动在较短时间内成功动员了大批对改善社会治安状况感兴趣的居民参与其中,有效地降低了东京奥运会期间的犯罪率。此外,为了有效预防犯罪、提高东京居民的安全感,东京市民安全推进部批准使用名为“犯罪移动眼”的项目。“犯罪移动眼”作为一款具有一定警示效果的贴纸,由政府统一配发,相关社会组织提出申请。截至2023年10月(14)参见东京市民安全推进部官网,htttps://www.bouhan.metro.tokyo.lg.jp/01-secarity/02-community/patrol_sticker.html,2023年7月5日访问。,东京都内已有大约150辆车贴上了“犯罪移动眼”,这些车辆在一定区域内巡逻,当发现对社会秩序和安全有潜在影响的异常情况时,会及时向警视厅报告。总之,东京以居民为主体的社会组织,在维护治安秩序方面日趋常态化。

(二)满足社会多样化的治安需求

随着经济社会的不断发展,社会主体逐渐分层分化,新的治安需求层出不穷,从而导致社会治安需求的多样化。在此背景下,仅靠东京都政府以及其下属部门东京警视厅来满足这些需求就显得力不从心。为此,东京都政府不断进行职能部门改革,明确警视厅的“核心警务”职责,更好地满足公众对公共治安产品的需求;与此同时,将不必要由警察承担的“非核心警务”职能和业务分离出去,交由政府其他部门或者民间防范组织承担。例如,在NGO东京安全促进协力协会的官网(15)参见NGO东京安全促进协力协会官网,http://www.tosekyo.org/member.html,2023年7月3日访问。上,登记着大量诸如开锁公司、安防设施公司等提供治安服务的企业,用以满足东京居民日趋多样化的治安需求。总之,东京居民不断增长的社会多样化治安需求既促使了东京警视厅专职维护治安秩序工作能力的提升,也大大推动了社会治安主体的不断发展,多元化社会治安主体成为满足多样化治安需求的关键。

(三)弥补东京警视厅警力不足的有效途径

东京居民参与社会治安秩序维护的热情和积极性始终保持在较高水平,为东京社会治安秩序维护作出了重要贡献。作为发达国家的日本,其警民比例一直较低,这与其国家历史文化传统以及经济财政状况制约存在密切关联。遍布东京城区的各类社会治安主体,担负起日常大量的宣传教育、安全防范、治安巡逻、纠纷调解、安全服务、社会矫正、信息收集等工作,有效缓解了警力不足的状况,保证了正常的社会治安秩序[2]83—89。例如,町内会几乎每年都会开展防灾防范宣传教育活动,并在年末组织治安巡逻,在会员家中遇到火灾、农田水灾、交通事故、生重病等突发性灾难时,町内会也常常出面予以协助,极大地缓解了东京警视厅在治安宣传、巡逻等方面的工作压力。

(四)搭建居民与东京警视厅联系的桥梁

东京警视厅历来重视社会组织在治安秩序维护中的作用,特别注重发挥其在政府与居民之间的桥梁作用。社会治安主体的广泛性,为东京警视厅将政府颁布的与治安有关的各项法令、措施推行到社会各个角落提供了条件;社会治安主体的公众性,有利于东京警视厅广泛听取公众意见和建议,针对治安问题作出正确决策和减少工作上的失误;社会治安主体与居民之间的天然联系,有利于东京警视厅拓宽社会治安情报信息的收集渠道。东京辖内各区在推进政府与当地居民、民间组织共同承担地区治安事务的过程中,特别强调“协动”。所谓“协动”,即在社会治安治理活动中,政府、市场、社会组织和公民等各种主体之间要建立起一种互动、协作、联合的关系网络,以共同解决公共问题和实现治安目标。例如,荒川区在营造“安全安心都市”规划中,强调居民、町内会等地域团体、政府防灾与防范相关部门以及企业间的协动。各社会治安主体在关系网络中分工合作,充分发挥各自优势,更好实现信息共享、经验共享,以形成协同效应。通过密切联系居民,东京警视厅应对复杂治安问题和变化更为灵活,开展治安治理的效率大大提高,社会治安主体的覆盖面更为广泛。

三、东京城市社会治安主体的理性分析

城市的发展模式会受到城市自身特点的影响,因此在借鉴东京的经验之前,有必要对东京社会治安主体发展壮大的原因进行分析,从而为我国大型城市社会治安主体建设提供一定的思路。从历史上看,日本历来有着居民自治的传统。1888年市制町村制和1890年的府县制郡制的颁布,标志着日本地方自治制度的立法形成,由此建立的市町村议会制度极大地促进了居民参与社会治理意识的觉醒。历经一百多年的发展,社会主体参与基层治理的理念在日本广泛传播,推动形成了大量以社区居民为主体的基层治理组织,其中不乏专职维护治安秩序、参与治安治理的社会组织。东京作为日本起步晚、发展快城市的典型代表,平民文化兴盛,政府对于城市基层事务的管理力度显然弱于京都、大阪等具有悠久封建历史的城市。因此,东京的各类社会组织比日本其他城市更加活跃,居民参与治安秩序维护的途径更加成熟,形成的社会治安主体种类更加多样。

从法律来看,日本东京对于社会主体参与治安秩序维护有着明确的规定,为公众参与的途径和方式提供了保障。首先,居民在法律规定下对警察等国家维护治安秩序的专职部门进行监督。根据日本《警察法》第48条第2款,东京警视厅的事务由东京公安委员会进行管理,而东京公安委员会由代表东京居民的委员组成,委员任职资格要求前5年没有在公安、检察方面的从业经历。东京公安委员会在设立之初就被赋予了代表居民监督警察、听取居民呼声的角色定位,有着很强的自治性[6]。在东京公安委员会的监督下,东京警视厅每一个下属警察署都设立了警察署协议会(16)警察署协议会在东京都内所有的警察署(共102个)运作。,以听取当地居民对于警察的意见和要求。其次,公众依据其自身的治安需求,依法自发主动地开展治安秩序维护活动。根据东京都政府2003年颁布的《东京都安全放心城市发展条例》中第3条以及第8到10条的规定,东京都政府有责任与其下辖各区、市町村和东京都居民合作,实施与提升城市治安状况相关的综合措施,并为开展预防犯罪和事故的志愿活动提供必要的支持,共享必要的信息。东京各式各样社会治安主体的存在,不管是警察主导建立的警察署协议会、交番、驻在所联络协议会,还是居民自治建立的町内会防范部、职业防范团体,都会在政府的引导和帮助下,依法开展各类维护治安秩序的活动,使大量的民间力量参与到治安秩序维护过程中。总之,东京社会治安主体无论是在监督警视厅的工作上,还是在开展治安活动上,其手段和方式都以政府的规范性文件为指导和约束,规范性文件又反过来起到了激励、促进社会治安主体发展的作用。

近年来,伴随东京的世界城市化进程,外来人口增多、失业人数增加等一系列问题对东京原有的社会秩序产生了较大冲击。日本经济的不景气、民众对未来的不确定性所引发的社会压力,暴露在公众视野中的各种犯罪信息,都使得人们对安全和稳定的需求更加强烈。东京居民的主体意识逐步增强,越来越多的人开始意识到维护治安秩序不仅是国家和警察机关的责任,也是每一个公民应尽的义务,许多居民主动参与到治安秩序维护的过程中,建立了大量志愿者活动组织参与社会治安治理,东京的犯罪率连年下降,治安状况逐年好转。根据英国“经济学人”发布的《2021年安全城市指数报告》,东京在全球最安全城市排名中名列第五位。相当广泛社会治安主体的参与,在一定程度上成就了东京的“安全神话”。

但由于新冠疫情的冲击,东京原有的社会秩序受到了严重的破坏,公众参与社会治安治理受到了不小的阻碍。政府针对新冠疫情颁布的各项强制性政策,在一定程度上削弱了社会主体在社会治理中的地位和作用。而随着疫情防控政策的放宽,日本“重大犯罪”案件呈现出上升的趋势。取消管控后人口的大量流入,使得东京的社会治安秩序大不如前,发生在上野、银座的随机性抢劫案表明东京社会的治安风险正在积累、上升。社会治安主体的缺位加剧了东京警视厅的工作负担,助长了东京社会治安秩序的动荡局面,凸显了社会主体在东京治安秩序维护的重要地位和作用。因此,如何保障东京居民参与治安秩序维护的途径和方式、发挥社会治安主体的功能作用,成为东京都政府下一步改善疫情后社会治安秩序、深入推进“安心安全东京战略”工作的重点。

四、对我国超大城市治安秩序维护的启示

鉴于东京社会治安主体在维持社会稳定方面的重要作用,参考东京都政府鼓励、支持社会主体参与治安治理方面的做法和经验,对我国北京、上海等大型城市推进社会治安防控体系建设具有重要启示意义。

(一)深化公众参与治安秩序维护的治理理念

由于特殊历史原因,东京居民具有较高的自治意识和社会责任感,社会主体参与治安秩序维护的积极性始终维持在一个较高的水平。东京都政府正是利用公众参与的积极性,开展各项社会治安治理活动,有效遏制了违法犯罪等社会越轨行为的发生。与东京类似,中国大型城市同样也有着居民参与治安秩序维护的历史传统。新中国成立之初,以毛泽东同志为核心的党中央,面对新解放区城市内纷繁复杂的治安形势,就曾提出“群防群治”(17)“群防群治”是群众性、互助性自防自治活动的简称。的社会治安管理思路。70多年来,“群防群治”已发展成为我国社会治安综合治理的一项重要工作原则。随着改革开放以来治安管理专业化和职业化趋势以及群众“自我保护”意识的增强,民众与治安管理部门的关系变得有些疏远,公众参与社会治安管理的积极性在降低[4]67—77,随之出现社会治安问题逐渐增多。为此,有必要借鉴东京的经验,加强对公众的法律教育和治安意识宣传,深化居民参与治安秩序维护的治理理念。在推进社会治安防控体系主体多元化建设的过程中,应当把“群防群治”的思想作为工作的主线,高度重视由居民组成的社会主体在社会治安治理中的作用,在物质和精神上给予一定的表彰奖励。政府可以通过定期举办城市治理公开会,总结城市的治安状况以及警民合作取得的治安效果,并对积极参与城市治安秩序维护、对城市治安问题解决有突出贡献的集体和个人予以表彰,充分调动群众参与的积极性。此外,政府应当积极探索群众参与治安秩序维护的中国城市模式,打造新“群防群治”治安治理品牌,积极构建共建共治共享的社会治理新格局,从而为创建平安和谐的社会环境奠定基础。

(二)健全培育城市社会治安主体的法律制度

东京通过《东京都安全放心城市发展条例》《东京都安全保障条例实施细则》等法律法规的形式,明确社会主体参与治安秩序维护的途径和方式,规定其享有的权利和须承担的义务,从而为居民广泛参与治安秩序维护提供了法治保障。借鉴东京经验,在我国大型城市社会治安防控体系建设过程中,就需要通过法律法规形式建立起政府与社会主体间的协同机制,明确人民群众在治安秩序维护过程中可依据的手段、享有的权利以及必须遵守的义务,通过法治化轨道引导社会组织参与治安治理。良法是善治的前提。要使社会主体积极有效地参与社会治安治理,就需要完善相关法律法规,充分发挥法律的保障作用。政府可以通过颁布法规或者制定长期规划等形式,为社会治安防控体系的建设提供指导性文件,明确社会主体参与治安秩序维护的途径,使得人民群众能够“有法可依”,积极主动地提供诸如社工服务、宣传教育、安全培训等各种服务,有效配合公安机关维护社会治安秩序,从而实现社会“善治”的最终目标。

(三)优化城市社会治安主体的运行机制

社会治安主体作为东京城市社会治安防控体系中的重要组成部分,有着一套行之有效的运行机制。东京居民参与、监督警视厅的治安秩序维护工作,警视厅引导、管理、监督各社会治安主体开展治安活动。东京警视厅内设地域部,作为社会治安防控的总管部门,负责统筹管理东京都内社会治安主体的各项工作,开展紧密联系社区的警务活动。东京警视厅还通过将每月的20日定为地域安全日、设立地域安全中心等措施,与居民携手开展治安秩序维护活动。当前在我国社会治安防控体系建设中,存在着对社会治安主体重视程度不够、功能定位不准以及社会主体参与治安治理运行机制、激励机制不完善等问题,极大地限制了公众参与的积极性。因此,在我国大型城市社会治安主体建设的过程中,首先应当在公安机关内明确负责统筹管理社会治安主体的专职机构,在此基础上建立健全社会治安防控体系的运行机制。其次,不仅要加强政府各部门之间的协作与配合,进一步健全信息沟通机制,而且要完善政府、社会组织、居民之间的联动机制,健全社会主体获取社会治安信息的来源和方式。最后,形成一套覆盖面宏观、具体操作微观并经过实践检验行之有效的社会治安防控运行机制,充分发挥社会主体在治安秩序维护中的基础作用,积极建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。

(四)加强城市社会治安主体的保障措施

东京的社会治安主体数量大、类型多,大多成建制且业已形成一定的规模。在东京参与治安秩序维护的社会主体,不仅要通过相应培训,形成一定专业素养,而且还配备了高水平的防范装备,使其能够协助东京警视厅防范化解一定程度的治安风险。不同类型的社会治安主体职责明确、各司其职,且信息沟通顺畅,从而使其在治安秩序维护中的作用得以有效发挥。中国大型城市内不乏参与治安秩序维护的社会组织,例如“治保会”“朝阳群众”“西城大妈”等,他们遍布在城市的大街小巷。这些社会组织都直接或间接在公安机关领导或监督下开展各项治安秩序维护工作,但目前存在的问题也不少。一是这些社会组织之间各自为政,缺乏通畅的沟通渠道,难以形成协同合力;二是由于资金投入有限,不少社会组织在人员素质和技术装备上落后于当前的社会发展现状,极大地限制了其作用发挥。为此,可以借鉴东京的经验,将参与治安秩序维护的社会主体网络化,定期开展治安志愿者论坛或者建立各社会治安主体的专门网站,便于不同的社会组织之间的信息沟通。此外,政府应当重视城市社会治安主体的队伍建设,加大资金投入和设备保障,加强队伍专业化培训,增强社会组织在基层矛盾协调、治安巡逻、治安信息线索搜集等方面的能力,提高社会主体在城市治安秩序维护中的地位和作用。

五、结语

在大型城市治安秩序维护的过程中,如何处理好国家治安主体与社会治安主体的关系,如何动员、组织、监督居民有效参与治安治理,日本东京的经验值得借鉴。在东京,无论是町内会防范部、交番、驻在所联络协议会、防范志愿者团体、职业防范团体、校园保安部门、东京安全促进协力协会等非营利性民间防范组织,还是保安服务公司、物业管理公司等营利性安全防范组织,都为东京的社会治安治理作出了重要贡献。东京都政府在治安治理过程中,一方面积极联络、咨询各社会治安主体,另一方面鼓励、资助都内社会治安主体的多元化发展。就目前世界各国的警务实践来看,无论国家警察数量多与少,警察装备科技化水平高与低,都需要社会主体参与治安秩序维护。只有公众广泛参与社会治安治理才能从根本上改善社会治安状况、保证国家长治久安。