新时代社会治安治理共同体构建：逻辑必然、现实困境与实践进路

朱志萍

(上海公安学院 治安系,上海 200137)

社会治安治理既是社会治理的重要内容,其治理成效也是检验社会治理效能的重要指征。在当前风险常态化背景下,社会治安形势及治安环境均较为复杂,且治安供给与治安需求之间存在较大差距,这在很大程度上增加了社会治安治理的难度,尤其是各类新型违法犯罪多发高发频发,更是给以公安机关为职能主体的社会治安治理带来新挑战。二十大报告中完整提出了构建新安全格局的要求,为维护及塑造包括社会稳定在内的国家安全奠定了总基调。如何实现社会治安治理模式与构建新安全格局相呼应,成为贯彻总体国家安全观,确保国家安全和社会稳定的时代课题。

一、问题形成:面对新时代的新使命,社会治安治理模式何以转型

现代社会全面转入高风险社会形态,“风险的跨界性增强、传导性加快,容易形成风险综合体”[1],导致多重风险叠加。当前社会安全风险不仅仅是传统意义上的违法犯罪等社会治安问题,更有城市化进程中显现出来的一系列与城市生活属性密切相关的新型安全问题,从全局性的经济与金融风险、信息风险、生态风险、流行病风险等,到局部性的饮用水、食品药品、交通出行、火灾、电梯风险等,都与社会公众生活安全休戚相关。公安机关作为平安中国建设的主力军,既要坚决遏制各类违法犯罪,尤其是电信网络诈骗、网络贩枪、网络黄赌毒、网络传销、网络“套路贷”等网络违法犯罪多发势头,全力保障人民群众生命财产安全,着力维护社会稳定;更要在日常警务工作中统筹发展与安全,坚持总体国家安全观,“健全完善捍卫政治安全体系、维护社会稳定体系、公共安全治理体系,维护国家政权安全、制度安全、意识形态安全,防范化解经济社会领域各类风险,推进更高水平的平安中国建设”(1)《王小洪在全国公安厅局长会议上强调全面贯彻落实党的二十大精神》,新华每日电讯,http://www.xinhuanet.com/mrdx/2023-01/10/c_1310689422.htm,2023年12月5日访问。。这是新时代赋予公安机关的新使命。

正如二十大报告中所明确的,“社会稳定是国家强盛的前提”,治安秩序作为人类社会发展的基础性秩序,既是社会稳定的基础,还是政治秩序、经济秩序、文化秩序、法律秩序等其他社会秩序运行的保障,维护和塑造良好的治安秩序是社会治安实践的目标。没有治安秩序,就没有社会稳定,既有的经济社会发展成果也会消失殆尽。面对新时代的新使命,公安机关作为治安秩序维护最主要的国家力量,不仅需要将社会治安治理的重心由案事件本身转移至引发案事件的社会安全风险,更需要实现社会治安治理模式的进一步转型,以着力提供高水平安全保障高质量发展。本文即是在此意义上探究社会治安治理共同体的构建。

二、新时代构建社会治安治理共同体的逻辑必然

治安治理模式不是一成不变的,随着时代特征的变化和社会安全形势的发展,会形成不同的治安治理模式。“要理解一个概念,就必须将之置于具体历史背景和当代意义的交汇点上。”[2]55以下将从历史和现实两个维度阐释社会治安治理共同体构建的逻辑必然。

(一)从“治安管制”“治安管理”到“社会治安综合治理”:新中国社会治安治理模式的历史变迁

新中国成立之初,人民公安的治安工作处于初建阶段。1950年7月公安部召开了第一次全国治安行政工作会议,会议指出人民警察担负着“坚决镇压与严格管制一切人民的敌人,有效进行防特、防盗、防匪等维护社会治安的工作任务”,“管制职能是基于政治统治的需要”,“基本特征是行政强制,一旦出现危及国家主权安全、严重侵犯人权、社会剧烈动荡,要求政府立即动用或动员必要的行政资源(公器)和社会力量以强制为主要手段,尽快消除不安全因素,恢复社会秩序”[3]113—114。这一“管制”的职能定位对于维护新中国成立初期的治安稳定是具有重大作用的。

1963年9月,公安部召开了全国城市治安管理工作会议,要求以城市为重点,进一步加强和提高城乡治安管理工作,强调正确区分两类不同性质的矛盾。“管理职能是现代政府的基本职能,其强制性低于管制职能。”[3]114作为一种权力的行使,公安机关通过制定和实施治安政策,对城乡治安问题、两类社会矛盾及引发的社会冲突等“实行单一向度的管理”[4]。改革开放之前社会安全需求较为单一,这一“管理”职能的定位对于政府运用有限资源维护社会治安稳定是一种必然。

1981年5月,中央政法委召开北京、天津、上海、广州、武汉五大城市治安工作座谈会,明确提出:“争取社会治安根本好转,必须各级党委来抓,全党动手,实行全面‘综合治理’。”同年6月,中共中央转发此次会议纪要的《通知》正式明确了社会治安综合治理的方针(2)《解决社会治安问题的“中国之路”》,新浪网,http://news.sina.com.cn/o/2006-03-01/08108328968s.shtml,2023年12月5日访问。,这是中央会议中第一次提出“综合治理”的概念。1991年全国人大常委会发布《关于加强社会治安综合治理的决定》,“社会治安综合治理”正式成为“解决我国社会治安问题的根本途径”。此时“综合治理”的定位更多是强调运用政治、经济、教育、文化等多样化手段与途径减少犯罪。

社会治安综合治理作为理念的整体转型始于21世纪之初。2001年,贯彻全国社会治安工作会议精神,中共中央国务院提出《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》,重点不仅是探索新形势下做好社会治安综合治理工作的新方法、新措施,更要求进一步健全和完善“党政统一领导,综治机构组织协调,各部门各方面各负其责、齐抓共管,广大人民群众积极参与的工作格局”。2015年中共中央审议通过《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》,“创新社会治安治理机制”成为全面深化公安改革的主要任务之一,提出“建立健全更加注重源头预防、综合治理”的社会治安实践模式。可以说,从这一阶段开始,“综合治理”不再局限于手段与途径,而是上升到了治安治理格局和机制的高度,由此形成治安治理理念的一次整体变迁——正如习近平总书记曾经指出的,“治理和管理一字之差,体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”(3)推进中国上海自由贸易试验区建设 加强和创新特大城市社会治理,http://finance.takungpao.com/q/2014/0306/2326890.html,2023年7月30日访问。。

(二)从“综合治理”到“共同体治理”:构建社会治安治理共同体是呼应新安全格局的时代必然

随着治理理念被越来越广泛应用,社会治理的内涵也不断得以延展。2019年10月中共十九届四中全会召开,不仅明确了“社会治理是国家治理的重要方面”,而且提出要“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。“社会治理共同体”这一概念相对于社会治理本身而言是目标,但相对于“更高水平的平安中国”而言则是路径,由此,“社会治理共同体”被赋予“工具性的共同体”和“价值性的共同体”双重内涵[5]11,兼具“工具理性”和“价值理性”双重特征[6]147。党的二十大报告中首次创造性提出“以新安全格局保障新发展格局”,由此奠定了国家安全体系和能力现代化在中国式现代化建设中的基石和保障地位,更是应对百年未有之大变局的战略思维——以安全保发展,以发展促安全;高水平的安全与高质量的发展犹如一机两翼,必须统筹,缺一不可。新安全格局的构建为研究与应对包括社会治安在内的安全问题奠定了总基调。

安全格局是关于安全问题的内在结构和外在布局,安全观是关于安全问题的基本观点和根本看法。新旧安全观的区别就在于新旧时代背景下形成的对安全问题的不同观点,在不同安全观的指导下选择不同的路径实现安全,由此形成不同的安全格局。2020年12月11日,习近平总书记主持十九届中央政治局第二十六次集体学习,强调要“把国家安全贯穿到党和国家工作各方面全过程,同经济社会发展一起谋划、一起部署,坚持系统思维,构建大安全格局”。2021年11月18日,中共中央政治局召开会议审议《国家安全战略(2021—2025年)》,会议指出,新形势下维护国家安全,必须牢固树立总体国家安全观,加快“构建新安全格局”(4)人民网,中共中央政治局召开会议审议《国家安全战略(2021—2025年)》《军队功勋荣誉表彰条例》和《国家科技咨询委员会2021年咨询报告》 中共中央总书记习近平主持会议,http://politics.people.com.cn/n1/2021/1118/c1024-32286174.html,2023年7月26日访问。。2022年10月16日党的二十大召开,报告中正式明确提出“建设更高水平的平安中国,以新安全格局保障新发展格局”。至此,安全格局由“大”到“新”,一字之差体现的是由“量”到“质”的变化。

目前学界对于新安全格局具体内涵的研究尚处于起步阶段。结合党的二十大报告关于安全问题的四句话表述(5)二十大报告中关于安全问题的四句话表述是:“十一、推进国家安全体系和能力现代化,坚决维护国家安全和社会稳定——(一)健全国家安全体系;(二)增强维护国家安全能力;(三)提高公共安全治理水平;(四)完善社会治理体系。”,笔者认为以下三点是理解新安全格局的必有内容。

首先,就构建新安全格局的时代背景而言,国际国内安全形势呈现出极其复杂严峻的局面。二十大报告中明确,国内环境是“我国改革发展稳定面临不少深层次矛盾躲不开、绕不过”,“来自外部的打压遏制随时可能升级”;国际环境则是“全球性问题加剧,世界进入新的动荡变革期”,不仅安全风险来源日益复杂多样,而且相互之间呈现出强关联关系,应对不好就极有可能发生转化。由是,新安全格局之新,意味着不仅强调被动维护安全,更强调主动塑造安全。

其次,就构建新安全格局的安全理念而言,总体国家安全观是系统而深刻的思想引领。总体国家安全观外延极其丰富,尤其强调从整体上去认识与国家有关的一切安全领域,包括经济安全、文化安全、生态安全、网络安全、信息安全等。践行总体国家安全观需要以人民安全为宗旨,由广大人民群众共同建设社会安全防线,共同治理社会安全风险,共同享受社会安全成果。由是,新安全格局之新,在于不仅强调认知和应对安全问题的总体性、系统性思维,更强调通过共建共治的方式实现安全成果共享的协同性、一体化行动。

最后,就构建新安全格局的路径而言,呈现出“社会治理—公共安全—国家安全”如此“三位一体”的进阶布局。其一,国家安全作为最高层级,重点在于抵御外部国际安全风险。面对国际安全威胁,需要有健全的国家安全体系、强大的国家安全能力去应对,这是新安全格局的顶层。其二,公共安全的重点在于防范内部安全风险。当前人流、物流、信息流等畅通无阻而形成了“大流量社会”,这就使得任何一个安全问题都可能跳出一时一地而成为一个跨时跨地的公共安全问题,这是新安全格局的中层。其三,相较于国家安全和公共安全,社会治理更具有基层基础性质,而且,二十大报告不仅将社会治理囊括于新安全格局之中,还提出了“强化社会治安整体防控”“发展壮大群防群治力量”“建设社会治理共同体”等具体要求。这就为培育以“共同体”为内核的治安治理模式提供了遵循,也是适应当前时代变迁和社会治安环境变化的必然结果。

当前风险常态化背景下的社会治安环境呈现出复杂性与多样性凸显的特点。信访管理、矛盾纠纷调解、平安建设等关涉治安秩序的公共事务,成为基层治理的头等事务和行动导向,处理不好就可能成为群体性事件、个人极端事件等社会安全事件的导火索。社会安全事件是城乡社会治安短板弱项的集中爆发和呈现,与社会治安稳定和人民群众生命财产安全紧密相关。治安稳则社会稳,治安稳则人心稳,以良好治安秩序为目标的社会治安治理就是社会安全、国家安全的基础。为避免社会安全事件发生,提升社会安全事件发生之后的应对效能,除了需要充分发挥公安机关与社会组织、社会公众之间的综合治理、协同治理,更需要以新安全格局为引领,从国家安全的高度认识社会治安治理。由此,在社会治安综合治理的基础上,需要进一步构建以“价值取向的内在一致和利益诉求的持续满足”[6]148为核心内涵的治安治理共同体。任何行为只有在一定观念、信仰的支配下才能持久、自觉、理性,这也是多元主体面对社会安全问题时在心理、情感、文化等层面的内在认同。

三、社会治安治理共同体的内涵及构建共同体面临的困境

(一)社会治安治理共同体的概念厘定

如果说社会治安综合治理侧重于治理实践,那么社会治安治理共同体作为治理和共同体的融合,则是外在治理实践和内在治理价值的一体化。在厘定这一核心概念之前,有必要简单梳理两者之间的区别。

在行动的属性上,社会治安综合治理属于多元主体协同治理,主要是强调多元治理主体在外部行动中的协调与趋同,其基本运作方式是在某一特定阶段或某个特殊情境下,由政府职能部门(主要是公安机关)牵头动员,社会组织、社区志愿者、企事业单位等联合行动,共同维护社会治安秩序。诸如交通大整治、烟花爆竹禁放、进博会期间的社会面秩序维护等即是社会治安综合治理的一类运作。相较于此,治安治理共同体则不仅需要多元主体的行动协同,更强调多元主体的“共同体意识”——“对于共识与价值实现的追求以及主体间的权责一致、良性互动与合作达成”[7]。在此意义上,治安治理共同体是“协同治理中的一种更高层次的组织形态”,两者在参与基础、参与方式、参与层次、参与形式、参与目标等方面均存在较大差异(见表1)。

表1 多元主体协同治理与治理共同体的区别

至此,本文认为,作为一个内涵丰富的多维度概念,社会治安治理共同体是这样一种“有机体”,即以中国共产党为领导核心,以公安机关为专职主体,包括其他政府职能部门、企事业单位、社会组织、志愿者团体、社会公众在内的多元主体积极履行治安秩序维护者的主体身份,以公共的社会治安价值认同为内驱力,以良好的治安秩序为目标,开展持续性的社会治安治理协同行动,最终共享有序、稳定、安全的社会治理成果。“在共同体运行过程中,正是基于成员间共同的价值追求,才有后续自愿协同展开集体行动的可能。”[6]148

(二)构建社会治安治理共同体的现实困境

以上述构建共同体的逻辑必然及本质内涵为检视依据,在主体层面,当前构建社会治安治理共同体主要存在以下两方面的现实困境。

一方面是一些非公安政府职能主体的共识尚未完全形成。“共同体是基于共识的联合体”[8],这一共识在社会治安治理领域即是治安秩序的维护不仅是“人人有责”,更需要“人人尽责”。我国公安机关“在社会治安治理实践中起着主导和指导作用,成为实现高水平安全的最重要供给力量”[9]。但当前社会公众对于安全的需求越来越多样化,这些安全需求的满足显然不是仅靠公安机关能够实现安全供给的,既是因为警力有限,更是因为满足这些需求所必需的大量资源并不掌握在公安机关手中。以群众拨打“110”为例,公众遇到急事难事,第一时间会想到拨打“110”报警电话求助,但大量是非警务类“110”警情(6)如2022年11月2日《羊城晚报》报道,东莞110报警服务台接报咨询、求助、社会联动等类别的非警务类警情占总警情的比例已超50%,https://new.qq.com/rain/a/20221102A09WY500,2023年5月1日访问。,包括涉环境违法、涉房屋管理、非警务求助、应急联动、矛盾纠纷等,如何将这些责任主体不属于公安机关的“110”警情予以彻底分流的问题始终没有得到完满解决,现实中往往仍旧由公安机关出警,不仅浪费警力,而且导致报警人的报警事由也无法第一时间得到专业职能部门更为有效的处置。究其原因,还是在于公安机关以外的一些政府职能部门共同维护和塑造社会治安秩序的主体责任及价值共识尚未完全形成,在操作层面则缺乏一项长期有效的机制彻底实现非警务类“110”警情作为分流事项全量承接。

另一方面是社会公众共同体精神的培育与养成缺乏制度及规范。共同体精神首先是一种公共精神。“公共精神就是治理主体在对公共事务和公共利益的关注和参与中所形成的积极价值取向”[10],其孕育成型的空间只能是社会公共领域。具体到社会治安治理实践领域,就要求社会公众关注公共秩序和他人安全,运用利他的手段和目的积极采取行动,以彰显正义、责任、公共利益等多项基本的、社会共同体持续发展所需的价值规范。但是,当前“原子化”个体存在的方式仍旧盛行,社会公众共同体精神的培育与养成更缺乏常态化、制度化、规范化运作,往往是较大的公共安全事件爆发期间共同体精神“勃发”,如抗击新型冠状病毒感染时期的邻里互助、突发强震之后志愿者自发救援等;但在最日常的减少安全隐患、抵制不良行为、敢于见义勇为等方面却存在缺位、淡漠、与己无关等现象,以及“各人自扫门前雪”的围观态度。而且诸如此类的志愿行动多是“因事因势”自发而为,所以往往也会随着事件结束而迅速衰退,“涨涨落落”式循环平添了长效共同体构建之难。

上述困境分析主要是围绕治理主体的参与意识、共同体精神等层面而展开,根本上是要说明治理共同体并非仅仅是多元主体协同行动,更重要的是要培养并践行多元主体的“共同体意识”,唯有意识到位了,行动才能持续并产生成效,这是构建社会治安治理共同体需要解决的核心问题。

四、构建社会治安治理共同体的实践进路

毫无疑问,社会治安治理是一项复杂的、系统的治理实践,除了需要公安机关作为最重要的国家治安主体在其中发挥主导性作用,更需要充分挖掘广阔的社会资源,拓宽和疏通各种参与渠道,丰富参与内涵,以构建治安治理共同体的方式实现利益共同体对于安全、稳定、秩序的共享。“建设社会治理共同体的路径必然是人人有责、人人尽责,共建共治,其结果是人人共享”[2]56,“人人有责”强调的是多元化主体参与联合体行动的责任意识和主体自觉;“人人尽责”则是强调多元化主体参与联合体行动的履职能力和行动担当,这也是“人人共享”的前提。党的二十大报告明确了“社会稳定是国家强盛的前提”,也是从新安全格局的高度赋予社会治安治理共同体鲜明的时代意义。与此相呼应,新时代构建社会治安治理共同体可以从以下路径展开。

(一)坚持党的绝对领导,为构建治安治理共同体提供方向引领

一方面,“党政军民学,东西南北中,党是领导一切的”,中国共产党的领导是中国式现代化建设最强大的精神凝聚力,坚持党的绝对领导既是构建社会治安治理共同体的核心,更是社会治安治理的政治引领。另一方面,公安机关在治安秩序维护中发挥着主导性作用,是治安秩序最重要的维护者,这是由其治安主体的专职性决定的。无论何时何地,都必须“牢牢把握公安姓党的根本政治属性,坚决把党的绝对领导落实到公安工作各方面全过程”,只有这样,才能“聚焦人民群众对平安品质的更高期待”[11]。

(二)强化立法立规,为构建治安治理共同体提供“共同体意识”的强约束

党的二十大报告要求“强化社会治安整体防控,推进扫黑除恶常态化,依法严惩群众反映强烈的各类违法犯罪活动”。电信网络诈骗、网络黄赌毒、网络传销、网络“套路贷”等网络违法犯罪之所以多发高发频发,进而严重损害人民群众的生命财产安全,原因之一就是这类行为涉及的部门多、行业广,环节多、链条长,仅仅依靠案发之后由公安机关侦查破案收效甚微,而且难以精准打击,唯有各部门、各行业达成共识、共同发力,才能提高预防和打击效能。2022年12月1日正式实施的《中华人民共和国反电信网络诈骗法》就是以法律约束的形式确保“多部门联动,全链条治理”,除了公安机关牵头负责,还包括政府部门间的协同配合与联动,以及金融、电信、互联网部门对有关企业的监督检查与管理防范。法律法规以强约束的形式推动了治安治理共同体意识的落地,这样一种应对群众反映强烈的违法犯罪活动的治理共同体,“既是在联结形式上建构的一个具有明确工作任务要求的工具性的共同体,也是一个具有具体目标导向的价值性的共同体”[5]11。

(三)落实激励机制,为构建治安治理共同体提供“共同体意识”的常态化保障

“公民参与不足的核心问题是激励不足,这是一个普遍难题。”[2]51共同体的核心是以多元主体对这一“联合体”的利益诉求和价值认同为前提,将协同治理自觉且持续地付诸行动。与此相反的则是“搭便车”现象,该现象的存在,既是因为对擅长“搭便车”者缺乏强制性的惩罚措施,也是因为对共同体意识强的积极行动者缺乏奖励措施。“没有足够的激励或强制性惩罚,公民自愿行为就很难保障,基于此,人人享有必须体现在为人人有责、人人尽责提供当下激励。”[2]51这种激励可以是对积极行动者提供物质奖励、表扬赞誉、尊重、机会等正向激励,也可以是对消极行动者给予批评、罚款、降级、撤职等负向激励,并实现激励机制的规范化运作,由此为社会公众践行共同体意识提供常态化保障。

(四)培育社区参与,为构建治安治理共同体提供具体的实践场域

“社会治理共同体建设必须是具体的、特殊的而非抽象的,而且最好是小规模社会共同体。否则,人人有责、人人尽责往往会沦为空洞的口号。”[2]51习近平总书记在阐述社会治理的基本原则时,曾经提出过“源头治理”的重要思想,并明确指出“社会治理的重心必须落实到城乡、社区”(7)习近平总书记2016年3月5日在参加十二届全国人大四次会议上海代表团审议时强调,上海基层取消了招商引资的职能,心无旁骛,也有了更多精力做好服务。基层是一切工作的落脚点,社会治理的重心必须落实到城乡、社区。。相较于广义的社会治安,社区安全治理更具有基层基础性,也更符合“小规模”的特征。社区作为最基层的社会治理单元,将治安突发事件管理的源头置于此,无疑可以利用社区是居民的聚居地、事件的发生地等区位优势,由此也赋予社区安全治理以推进社会治安治理重要支点的地位,基础扎实了,社会治安就形成了一道屏障,治安突发事件应对效能才可能提升。由此,通过常态化的、有针对性的宣传、培训、演练等方式培育社区居民参与社区治安隐患排查、矛盾纠纷化解、邻里守望等,既是为构建治安治理共同体提供具体的实践场域,也是治安治理共同体模式在基层落地的“最后一公里”,更是实现共同体意识常态化的必由路径。

五、结论

随着“社会治理共同体”被正式写入党的纲领性文件《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,对于这一概念的理论研究及实践探索越来越丰富。相较于此,对于社会治安治理共同体的研究则单薄许多。实际上,社会治安治理是社会治理重要的组成部分,如何构建社会治安治理共同体必然是一个绕不开的实践主题。社会治安是社会安全、公共安全、国家安全的重要基石,与每一位普通民众的生命财产安全利益密切相关,没有治安秩序,就没有社会稳定,既有的经济社会发展成果也会消失殆尽。能否构建一个以公共的社会安全价值认同为内驱力的有机联合体,将会直接影响人民群众对平安品质的更高期待。

纵观新中国社会治安治理模式的历次实践变迁,从治安管制到治安管理,再到社会治安综合治理,直至社会治安治理共同体的模式转型,都是特定时代、特定治安环境的产物,由此表明治安治理模式不是一成不变的。新时代提出的新安全格局呈现出“社会治理—公共安全—国家安全”三层级进阶模式,与此相呼应,新时代的社会治安治理除了需要综合治理、协同治理,更需要以新安全格局为引领,强调多元主体在心理、情感、文化等层面的内在认同,这也是社会治安治理共同体作为“有机体”的本质内涵。

在实践中,新时代赋予公安机关“推进更高水平平安中国建设”的新使命。作为一项复杂的、系统的治理实践,除了公安机关担负着最重要的国家治安主体的职责,在社会治安治理中发挥着主导性作用,更需要为构建治安治理共同体铺设更广阔的实践进路:坚持党的绝对领导,为构建治安治理共同体提供方向引领;强化立法立规,为构建治安治理共同体提供强约束;落实激励机制,为构建治安治理共同体提供常态化保障;培育社区参与,为构建治安治理共同体提供具体的实践场域。