“双碳”目标下支持新能源产业发展的税收政策研究

马军　刘丽君

近年来，实现“双碳”目标已被列为当前和未来一个时期我国生态文明建设的主要任务之一。其中，发展新能源产业是实现“双碳”目标的重要支撑，而有效的税收政策则是推动新能源产业发展的重要手段之一。本文旨在探讨在实现“双碳”目标的大背景下，如何通过税收政策支持新能源产业的发展，促进高污染高耗能企业转型升级，通过梳理当前税收政策对支持新能源发展的现实困境，给出完善碳定价机制、健全新能源产业税收优惠政策体系、实现多主体参与的现代化治理体系的建议，实现经济、社会、环境的可持续发展。

2020年9月，中国在第75届联合国大会上正式提出“双碳”目标。次年3月中央财经委员会第九次会议提出：构建以新能源为主体的新型电力系统，完善以绿色低碳发展的财税、价格、金融等政策。2022年5月，财政部印发的《财政支持做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称《意见》）中提出：2030年前，基本形成有利于绿色低碳发展的财税政策体系。2060年前，健全财政支持绿色低碳发展政策体系。

近年来，全球气候变化给生态系统和人类社会带来了巨大的挑战，环保议题成为各国政府高度关注的焦点。大力发展以风能、太阳能为主体的新能源产业将有效促进我国能源结构向低碳、绿色、清洁方向转变，为实现“双碳”目标增添动力。与此同时，有效的税收政策可以促进新能源产业平稳向前发展，缓解其在发展过程中面临的资金压力。因此，研究支持新能源产业发展的税收政策具有重要意义。

一、新能源产业实现“双碳”目标的意义

（一）加快发展新能源是实现双碳目标的重大举措

我国在第七十五届联合国大会上正式宣布：2030年二氧化碳排放量达到峰值，2060年实现碳中和的目标。根据规划，到2030年，为实现能源结构的逐步转型，化石能源消费逐渐下降，非化石能源消费逐渐提高，将达到一次能源消费的25%左右。与此同时，新能源领域中以风能和太阳能发电的总装机容量也将有所上升，计划超过12亿千瓦。一些相关研究指出，在接下来的十年里，中国需要每年新增风能和太阳能装机容量至少达到1.2亿千瓦，这比“十四五”期间的年均新增装机量增加了一倍。预计到2050年，我国风能和太阳能发电的累计装机容量将突破50亿千瓦，而电动汽车保有量将超过4亿辆，这将为新能源产业的发展带来巨大的市场需求。

（二）新能源产业是全球绿色低碳竞争的关键领域

在全球范围内，各国正加速发展绿色低碳经济，光伏、风能、电动汽车以及氢能等新能源产业已逐渐成为未来经济增长和安全的关键领域。大力推进新能源发展是中国在低碳经济领域争夺国际产业竞争优势和提升国家竞争力的关键策略。习近平总书记在《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》一文中指出，我们应当巩固并提升优势产业的国际领先地位，发展一些具有决定性作用的技术，并在新能源等领域不断强化全产业链的优势。

（三）新能源是构建新发展格局的重要引擎

在“十四五”规划纲要中，我国强调深入推进供给侧结构性改革，充分利用庞大的市场优势和内需潜力，加速形成以国内大循环为主、国内国际双循环相互促进的新发展模式。新发展模式的核心特质在于实现高度自立自强，关键在于科技创新和产业瓶颈的突破。新能源作为清洁、低碳、安全、高效新型能源体系的主要成分，是推动新发展模式形成的关键驱动力。为实现这一目标，我国必须始终坚持深化供给侧结构性改革，大力发展新能源产业，全面提升产业结构的优化升级，增强创新能力、竞争力以及综合实力，并提高供应体系的韧性。

二、“双碳”目标下税收政策支持新能源产业发展的现实困境

（一）缺乏专门针对碳定价机制的税收政策

1.与碳排放权交易市场相对应的税收政策不完善

我国碳排放权交易市场随着营商环境的不断向好，已经由初始阶段仅在北上广深等省市试点发展为全国性市场的建立，意味着碳市场不断走向成熟。但在这样的环境下，与碳市场相关的税收政策却存在脱节滞后现象，导致该市场流动性不足。主要体现在两方面：一方面，政府释放减排信号的途径之一即发布绿色政策。为实现碳市场整体减排达到最低成本需要增强其流动性，吸引尽量多的控排主体参与，但目前提高碳市场流动性的相关税收政策尚未制定。另一方面，与碳排放權交易的相关税务处理仍处于模糊状态，例如关于碳交易配额的增值税、企业所得税等具体征收标准和政策规定并不明确，这使得企业无法根据投资决策清晰准确地计算出相应的税务成本，在参与碳交易时存在一定的风险，降低了控排主体参与碳交易的积极性。

2.碳税尚未单独开征

碳市场通过买卖碳配额来控制和减少二氧化碳等温室气体排放量。但预计其对碳排放量的制约作用最高可达到50%，并不能将限制范围覆盖到全部碳排放量。鉴于此，针对另一半碳排放量可以采用征收碳税的方式加以限制，碳税的初始目的在于解决经济学中的负外部性问题，碳排放企业不会自发地对其造成的环境污染进行补救，需要政府通过征税的形式增加这类企业的排污成本进而达到限制减碳的目的。碳市场与碳税两种碳减排工具相互补充，为实现“双碳”目标共同努力，碳市场限制了碳排放量较大的企业，而碳税则刚好弥补碳市场盲区，对碳排放小的企业加以制约，并且碳税税率的相对稳定有利于限制碳排放权交易价格的波动，许多发达国家经验表明，征收碳税的同时辅助其他政策工具可以在注重公平的同时达到碳减排的作用，平衡市场内外主体税负，促进企业绿色转型。

（二）新能源产业税收优惠政策体系不完整

1.税收优惠政策针对性、政策系统性不足

我国目前的税收减免政策，通常适用于各类企业，未能充分体现政府对新能源行业的支持力度。在政策实施过程中，未充分考虑不同行业以及同一行业内各个领域之间所存在的差异性问题，这在一定程度上会抑制政策效果的有效发挥。对于确定哪种新能源及其种类的新能源产品适用于何种税收减免时，政策并未给出明确规定。

当前，针对新能源行业所实施的相关税收优惠政策存在一定的问题，缺乏有序性和系统性，无法形成完整的税收政策体系。目前，针对新能源行业，主要是通过企业所得税的税收优惠来支持其发展。然而，其他税种所涉及的相关税收优惠政策较少。一方面，税收优惠政策主要是在生产环节发生作用，很少涉及其他环节，如销售、进口环节等。另一方面，现在税收优惠主要集中在光伏发电、水能等领域，而对于核能、地热能等领域涉及较少。这在一定程度上可能会使得新能源产业内部发展失衡。

2.缺乏人才激励措施

在“双碳”目标背景下，为了更好地推动新能源产业的发展，人才所能发挥的作用至关重要。为了实现双碳目标，光伏、风能等新能源产业将在未来五年迅速崛起，尤其是风能行业，这一领域涉及多学科知识，具有较长的产业链，对人才的需求也更加迫切。然而，我国现有的税收减免政策并未针对激励人才方面提供优惠措施。这方面税收优惠的缺乏，将在未来可能严重限制新能源产业的发展。为了缓解这一问题，政府应考虑制定针对人才的税收优惠政策，以激励在新能源产业中工作的优秀人才。

（三）尚未形成多元主体共同参与的税收共治体系

目前，我国新能源产业发展相关的绿色税收体系尚未完善，需要构建一个现代化的管理模式，包括部门间合作、公众参与以及共建共治。由于治理主体过于单一，仅包括税务部门和少量其他政府部门，导致政策执行效率较低。同时，政府各部门间协同不足，政策衔接、协作及信息共享存在问题。此外，缺乏企业和社会个体的积极参与和监督，使得支持新能源产业发展的税收政策效果有所减弱。

三、“双碳”目标下税收政策支持新能源产业发展的路径选择

（一）完善碳定价机制的税收政策

我国既要在保证经济高质量发展的同时，又要注重保护自然环境，践行低碳环保的生活观念是实现人与自然和谐共生的基本方式。将低碳理念贯穿到从生产到消费全环节中，虽然近些年的碳减排成效显著，但与碳中和目标的实现仍有一定差距。税收作为国家宏观调控的重要政策工具，一方面，能够通过完善碳排放权交易市场相关税收政策来控制高污染高耗能的大企业碳排放程度；另一方面，通过引入一个独立的税种增加碳排放成本，来抑制碳排放权交易市场外小企业的碳排放量，促进高污染高耗能企业向新能源企业转型，改善生态环境。从理论上来看，在完全竞争的市场环境下，碳交易与碳税两种政策工具都会将碳排放的外部成本内部化，二者相互补充，以期增强碳减排效果。

1.完善碳排放权交易市场相关的税收政策

我国碳排放权交易市场日趋成熟。将高污染高耗能、资源型企业纳入参与主体，运用市场机制促进碳减排，实现内部排放量的自我调整，是碳排放权交易市场的重要特征。因此，碳排放权交易基于市场行为，其本身会产生涉税事项，为保证税收的公平性，对碳排放权交易行为和交易的损益如何征税显得至关重要，完善碳市场相关税收政策，降低税收纠纷，推动价格传导机制更为顺畅，提高市场流动性形成常态交易机制。

借鉴国际经验来看，完善相关税务处理方式的前提是明确碳排放权的性质。目前，欧盟国家对碳排放权资产的认定属性包括金融资产、存货以及无形资产。现阶段，我国碳市场仍处于初期发展阶段，可以考虑将控排企业与机构投资者作为两类涉税主体，分别将他们的碳排放配额认定为“无形资产”与“金融资产”，简化税务处理，降低遵从成本。随着时间的推移，碳市场参与国数量逐渐递增，对配额分配的方式也出现调整，从第一阶段免费发放配额的分配方式到第四阶段免费发放与拍卖机制并行。结合我国碳市场现实情况，以提高市场流动性为目标，对企业无偿取得的配额建议不做税务处理；对企业有偿取得的配额，做好碳排放配额取得成本的扣除，增值税角度，可以考虑用销售收入抵减碳排放配额购买成本的差额征收增值税，来减轻纳税人税负压力。在税收征管方面，可选择逆向征收机制由购买方申报缴纳增值税，并作为购买方可以抵扣的进项税额。企业所得税角度，针对配额出售方所获得的收入，可以提供减免政策，出售有偿取得的配额时采用较低税率征税，以税收优惠的手段，激励相关高污染高耗能主体参与交易。此外，我国碳市场刚刚起步，关于碳排放权交易的税务信息共享机制仍需完善，特别是智能化碳排放权交易大数据分析.有助于准确了解控排企业碳减排的進展。同时，政府部门以公告形式及时明确碳排放权交易市场的相关纳税依据，减少参与主体对交易行为在税收方面的疑虑，以便参与者衡量成本并制定决策方案，实现低碳环保与经济发展双丰收。

2.适时推行碳税

碳税的设立目的是解决碳排放所产生的负外部性问题，因其覆盖范围广泛，征收便利而被广泛应用。它以含碳燃料为征税对象，向化石燃料生产者或使用者征收，抑或直接对二氧化碳或其他温室气体排放量征收的一种环境税。我国碳排放权交易市场仅限达到一定规模的企业参与，这样就忽略了碳排放量较小的企业，而碳税的征收则弥补了这一漏洞。从实践来看，一些北欧国家在二十世纪九十年代最早引入碳税，其后，虽税种名称略有差异，但英国、意大利、波兰等国家也相继开征温室气体税等碳税。世界上开征碳税的国家不断增多，意味着环境大趋势助推着我国碳税的开征，以顺应节能减排的要求，支持新能源产业的发展。为了给不同规模的企业一个适应过程，我国引入碳税应循序渐进，在初期，碳税的税率可以参照环境保护税设置幅度税率，对碳排放量低于一定标准的企业给予减征免征一定税额的优惠，由于我国二氧化碳检测技术及标准仍存在差异，可以考虑将能源消耗量换算的二氧化碳量作为计税依据，在运行一定时期后，相关计量方式等措施完善后，再直接以二氧化碳排放量为计税依据。与此同时，在开征碳税时要注意各税种间相互协调，资源税、成品油消费税等作为能源密集型企业的“准碳税”，已经对这类企业课征了一道税收，为避免双重税负对能源密集型企业发展的抑制性，可根据碳减排成果给予不同比例的税收返还，缓解此类企业的转型压力。

（二）健全新能源产业税收优惠政策体系

1.提高税收优惠政策针对性与系统性

目前，我国针对新能源产业的税收优惠政策存在一定的不足，如缺乏针对性、优惠政策分散且缺乏系统性。未来，政府部门应加快推出专门针对新能源产业的税法，并整合现有的零星税收优惠政策，保持更新并不断细化分类。以增值税、消费税、关税和企业所得税为例，提出一些建议。

在增值税方面，根据增值税自身所具有的税收中性特征，以及目前新能源产业所存在的可抵扣进项税额较少问题，究其原因是对新能源产业的部分免税政策造成的。因此，建议将部分免税政策更改为零税率，另外，可以延续实行风力发电即征即退政策并提高相应比例。另一方面，建造前期可以为生产设备设定进项税额抵扣比例。对于风能、太阳能、地热能等新能源，可以设置较低的税率，而对传统能源如煤炭、石油等应征收较高的增值税税率，以促进新能源企业发展和“双碳”目标实现。同时，明确享受低增值税税率的新能源产品标准，规范产品目录。根据新能源产业发展阶段，合理确定适用的增值税税率。

在消费税方面，免征或减征新能源产品的消费税是最直接的推动新能源产业发展的方式。此外，可以将一些高污染、高能耗产品纳入消费税征收范围中，比如化工产品、农药等。针对成品油、小汽车等具有污染性的税目，可以提高税率，这在一定程度上可以促进新能源产业的发展。

在关税方面，新能源产业离不开技术的升级，而这又需要进口大量的材料和设备，从而需要缴纳大量的关税，给新能源企业造成一定负担。为了减轻企业税负，针对不同企业可以实行差异化的税收优惠政策。当国内对材料和设备的需求量较大时，给予那些完全依赖进口的新能源企业最大限度的关税优惠；给予部分依赖进口的新能源企业一定限度的关税优惠；给予极少依赖进口的新能源企业最低限度的关税优惠。

在企业所得税方面，应制定详细的新能源及相关设备目录，使优惠政策更加明确。在提高我国新能源产业研发能力和自主创新能力的基础上，继续加大企业研发费用加计扣除力度，加大新能源研发设备加速折旧年限，将符合新能源范畴的设备、产品、技术、新工艺等纳入相关优惠目录，扩大企业所得税优惠范围，包括所有新能源设备，而非仅限于节能设备。对科研机构和科技型中小企业获得的经国家机关认可的公益性捐赠所得，可加大税前扣除比例。

2.出台相关税收优惠政策引才留才

人才始终是新能源产业发展的核心动力。为了更快更好地实现“双碳”目标，新能源产业的进步需要人才的支持。然而，目前我国新能源产业的税收优惠主要针对产业。因此，未来政府应将税收优惠分散于人才激励方面，突出人才激励机制中税收发挥的作用，突破新能源产业人才短缺的僵局，支持新能源产业发展。税收优惠应贯穿人才激励的全部环节，包括人才引进、培养和稳定等方面。在人才引进环节，设立人才引进计划，为符合条件的高级人才提供税收优惠，提供企业招聘新能源产业人才的税收优惠，以降低企业用工成本，吸引更多人才投身新能源产业；在人才培养环节，鼓励企业设立人才培训基金，通过税收优惠支持企业对员工进行专业技能培训和进修；在人才稳定环节，为新能源产业领域的专家和技术人才提供所得税减免，给予一定的税收返还，以间接增加收入的方式激发高端人才的潜力。同时，鼓励高校和科研机构与企业合作，培养具有实际应用能力的新能源产业人才，并为相关项目给予税收优惠。通过这些措施，政府可以为新能源产业发展创造良好的人才环境，从而更好地推进实现“双碳”目标。

（三）建立多元主体参与的现代化治理体系

新能源产业应推动多样化的公共服务平台建设，以政府作为服务主体，新能源产业相关企业作为服务对象，以各类有利于新能源产业长远发展的措施为服务手段。这将在很大程度上实现政府职能与产业发展的整合和协同发展。一方面，该平台能够在技术研究与创新、资金投入与积累、人才吸引与培养等方面提供全面服务。另一方面，公共服务平台能够发挥其在产业间的联系和中介作用，通过与传统产业的整合，尤其是与常规能源产业的互补和借鉴.确保各项政策措施发挥最佳效益。

对于企业来说，实现能源转换和研发创新的最大障碍在于资金问题。建议采用多种途径为传统能源企业提供资金支持，帮助它们向新能源企业转型。地方政府可以推出地方优惠政策，例如减税、财政补助、土地支持等，以吸引投资并解决企业资金链问题。此外，政府还可以通过财政补助、创新奖励等措施直接向企业提供资金支持，或通过政府担保解决部分信用评级较高企业的融资难题。政府还可以直接为企业引进创新技术和高层次人才，降低企业研发创新的总体成本。

金融机构应积极配合政府倡议，为本地企业研发创新提供合适的资金支持。通过对无形资产的评估、发掘知识产权价值，为企业解决资金问题。例如，将企业的纳税信誉、研发专利、技术创新等作为抵押，为当地创新型企业提供贷款等资金支持，帮助企业克服创新转型过程中轻资产、前期财务状况欠佳的困境。

新能源产业应充分利用政府补助和税收优惠推动关键技术研发，重点强化基础科研和突破性技术创新，实现行业内关键共性技术的突破，不断完善创新体系，坚持国际科技合作，推动新能源产业实现高品质的现代化发展。除此之外，新能源产业还应加强与高校、科研院所等合作，构建产学研一体化的创新发展模式。这样可以充分利用高校和科研院所的人才和技术优势，推动新能源技术的研究与应用，降低企业创新成本。同时，新能源企业之间应加强合作与交流，共享信息资源和技术研发成果，形成产业链协同创新的良好氛围。这有助于整个行业的技术水平和竞争力的提升，促进新能源產业的快速发展。此外，新能源企业还应关注全球市场的发展趋势，紧跟国际新能源政策、技术和市场动态。通过加强国际合作，引进国外先进技术和管理经验，提高本土新能源企业的国际竞争力。在政策支持方面，政府应继续优化新能源产业政策体系，确保政策措施具有针对性和有效性。政府还应加大对新能源产业的宣传和推广力度，提高公众对新能源的认知度和接受度，营造良好的社会氛围。总之，新能源产业要实现高质量发展，需在政府、企业、金融机构等多方面共同努力。通过构建多元化的公共服务平台、加强产学研合作、促进企业间的合作与交流、关注全球市场动态以及优化政策支持体系等措施，新能源产业将更好地发挥其潜力，为实现碳中和目标和可持续发展做出更大贡献。