论组织韧性视角下基层政府治理负荷的消解

文/李伟 陈那波

问题的提出

在压力型体制下，由规模变量所带来的治理负荷往往堆叠到基层，导致基层政府在应对复杂任务情景时因注意力分散和组织规模负效率而产生资源的“内耗”与行动能力的不足。因此，对基层政府能力的讨论有必要突破以往研究对组织内部资源要素和控制能力的关注，将治理负荷这一情境变量带入其中，探究在任务情景日趋复杂，行动资源难以充分回应任务需求的现实约束下，如何通过具有灵活性和适应性的组织手段消解基层政府的治理负荷，进而有效提升其完成复杂治理任务时的整体行动能力。

规模变量：基层政府治理能力的现实基础

无论是在宏观的国家治理还是在微观的基层治理实践中，由规模变量所带来的不同治理负荷都深刻嵌入政府治理的实践中，并对政府组织结构设置、资源配置、协作过程、治理效能等方面产生深刻的影响。一方面，治理规模的扩大、利益的分化、关系的交杂，不断衍生出复杂的社会问题且催生了新的治理需求。尤其是在横向空间差异和历史文化差异较大的辖区范围内，由异质性所带来的公共服务供给和社会秩序维持的边际拥挤成本被不断放大。另一方面，规模的扩大必然要求增加科层组织纵向层级链条和横向治理单元。而随着政府组织规模的扩大和等级链条的延长，处于不同结构位置上的组织成员所拥有的信息也就越分散，信息不对称现象更加明显，组织规模的负效率也愈加显著。可以说，政府治理过程中的制度安排与治理模式选择在很大程度上取决于政府应对规模负荷与治理成本的能力。

基层政府的治理负荷往往是由治理内容与权威分配方式所决定的，具有刚性特征。在政府组织的常规运行中，上级政府通过行政发包的方式将各项任务逐级“发包”给基层政府，并通过目标管理责任制等方式对基层政府的任务执行结果进行考核和奖惩。在这种逐级发包的管理模式中，由规模变化和诉求累积所带来的治理负荷必然最终传导、沉淀至基层政府。但是，基层政府所处的结构位置决定了其在应对治理负荷时面临着更多的约束条件。首先，由于基层政府需要直接回应社会需求，在当前“压力型”治理体制下，经常处在“上压下顶”的夹板困境之中。其次，由于基层政府权力有限，且权力和行动资源基本来自上级授予，因此基层政府的行动往往无法根据规模负荷进行灵活增减调适。

可以说在当前的治理语境中，规模负荷往往由国家转移到地方，再逐级转移到基层。这一系列的制度和结构特点都放大和加剧了基层政府所面临的规模负荷。也就是说，相对于宏观的国家治理的规模负荷而言，基层政府所面临的规模负荷更加具象，也更加复杂。当我们把基层政府所面临的治理负荷带回到治理实践中时，由层级行政派生、社会需求回应、科层冗余程序所带来的沉重任务负荷往往会造成基层政府注意力和行动资源的分散，进而导致其整体治理效能的衰减。因此，思考如何消解基层政府的治理负荷，减少行动过程中的内外部交易成本，使其能够更加从容、高效地进行资源配置，提升基层政府整体行动能力具有重要的现实意义。

“网络—结构—技术”：从组织韧性看基层政府治理负荷的应对逻辑

基层政府的结构位置决定了其在面对关涉权威分配、资源配置、规章程序等刚性制度时，难以通过自下而上的途径突破。因此，在沉重的治理负荷中，基层政府必须具有高度的组织韧性来应对由制度刚性所带来的组织职能与行动资源间的张力。基层政府组织韧性的核心内涵在于通过具有灵活性和适应性的组织安排来应对不断变化的外部压力对政府行动安排的扰动，使基层政府在复杂的环境中始终能够回归常规的运作程序。具体言之，这不仅包括培育社会协同治理以减轻政府职能负荷，而且还包括应用具有适应性的内部结构网络和执行性技术手段，以减轻冗余的工作程序负荷和行动过程中的交易成本负荷，使有限的行动资源能够得到集中、高效的配置与使用。

其一，从政府外部的任务情境来看，在厘清政府职能边界的同时，构建制度化的协同网络激活社会资源动员能力和社会管理功能。在面对压力时，基层政府的组织韧性需要有向外疏压的制度化途径。消除政府机构职能和能力之间存在差距的一般办法即在于使政府机构的角色“与其现有能力相匹配，以提高公共资源使用的有效性和效率”，通过有效的制度供给为基层政府建立合理的职能边界，使其能够集中于基础性工作，避免职能泛化而导致能力溃散。然而，从政府角色中分离的职能必须有相应的主体承接，不然就形成了治理的真空地带。因此，厘清政府职能边界并不是只从政府自身出发，关键在于政府能够动员、整合市场与社会资源，建立制度化协同网络的能力。

其二，除了外部的制度化压力疏导机制外，从政府内部通过灵活且具有适应性的组织结构安排减少资源内耗、提升资源配置效率也至关重要。与基层政府治理效能直接相关的另一个层面在于资源配置效率，近年来，越来越多打破常规的任务组织模式频频出现，在具体的任务执行中，我们经常也可以看到以目标结果为导向，通过项目进行财政转移和资源倾斜的打破常规模式的政府行动。这些在基层出现的不同形态的组织模式能有效缓解由于规模之累和资源约束所带来的治理能力不足和委托代理风险等问题，将有限的资源集中到更为紧急或更为重要的任务中，以获取最大的治理绩效。因此可以说，这些不同组织模式的选择其背后往往蕴含着治理过程中的成本考量和治理资源分配逻辑。

其三，在政府的内外行动过程中，通过技术手段的应用压缩由层级和空间带来的距离感，扩展组织行动的工具性支持，是提升基层政府治理效能的另一韧性支撑。一方面，技术手段的应用可以提高工作效率，使基层政府工作人员从部分程序性的任务中解放出来，以此缓解规模带来的压力。另一方面，技术也带来了政府内部的管理模式变革，有助于打造一个反应灵敏、沟通顺畅的政府。当前，各级政府越来越重视信息技术和数字手段的应用，从税收体制的完善，到量化考核指标的设计，再到公共服务的供给、政务信息公开等，都涌现了大量的创新实践，为提高行政效率、加强治理能力建设提供了技术支持。

组织韧性视角下基层政府治理负荷消解的行动路径

（一）构建制度化协同网络，减轻基层政府职能负荷

政府治理有效性的关键在于所拥有的资源能力与所承担的治理内容的匹配程度，或根据其能力大小划定职能边界以及根据其责任内容配置相应的权力和资源，以赋予其与职责相匹配的行动能力。从控制治理的规模负荷、提高行政效率的角度出发，有必要通过制度安排控制政府职能边界，通过“以简驭繁”的方式，将政府确切定位在有限有效政府上。如何通过正式的制度安排，“在保证合法和有效的秩序的前提下，将市场还给市场，将个人还给个人，发挥市场、社会和个人的作用”是消解基层政府规模负荷的重要思路。除此之外，基层政府还必须具有与社会合作、引导社会有序参与的能力，并将这种协同参与以制度化的形式固定下来，即自下而上地培养制度能力。制度能力作为西方城市治理理论中的一个分析性概念，指的是在治理场域中培养一种政府、市场、社会能够整合资源、协调合作的合作文化与制度化合作网络。这种自下而上所建构的制度能力，一方面能够为基层政府提供非制度性资源支持，提升基层政府的行动能力；另一方面能够建构一种社会资本的培育环境，为社会中的不同利益群体提供沟通与合作的平台，减少因利益分化而带来的基层政府的治理压力与治理成本。

具体而言，制度化参与网络的构建不仅能够使政府更加清楚地了解社区居民的现实需求，同时还有助于构建社区与政府之间、社区居民之间的信任网络，进而克服集体行动的信任危机，获得更好的整体绩效。这可以为解决基层政府所面临的治理负荷和资源约束提供稳定的、制度化的途径。其不仅在很大程度上能够使那些消耗了基层政府大量精力和管理资源的利益协调、冲突化解性任务在居民参与网络中自动消化，同时还能为政府带来大量社会性治理资源。而基层政府更多通过政策引导或有限的财政资源投入以撬动更大范围内的社会治理资源的投入。

（二）增强组织结构调适性，消解冗余程序负荷

政府在治理行动中都有其特定的交易成本，不同的组织模式和组织过程有着相应的比较优势和成本代价。常规的科层组织结构提供了一个稳定的逐级委托—代理模式，以保持政令的统一。但同时也面临着诸如制度规则僵化、纵向监督反馈困难、横向协调成本过高等问题，使原本就处于任务—资源矛盾中“脆弱 ”的基层政府不得不花费额外的资源和精力解决内部的交易成本问题。

对于基层政府来说，由组织结构所带来的治理成本主要体现在三个方面：其一，任务的“层层加码”；其二，冗余性的监督活动；其三，横向沟通协调。当科层制中的“官僚病”经制度化嵌入组织结构中时，往往会导致处于行政末梢的基层政府因组织的“负效率”而陷入责能困境。从组织结构来看，基层政府行动能力建设的重要路径在于如何提升政府组织的灵活性和韧性，以减少由制度化结构所带来的冗余工作和资源内耗。这一方面要为基层政府提供一种因有效性需要而绕过层级的组织工具，另一方面也需要在稳定的纵向垂直结构基础上发展出以完成任务为核心的横向设计工作流程。

如果将不同层级、不同职能的政府部门看作是政府组织网络中的一个个节点，那么委托代理关系的建构便是维持政府机器运转的“神经线”。因此，政府组织间的委托代理关系不应仅仅是围绕工作汇报关系而建构的逐级委托代理，而应当是能够跨越层级和打破部门壁垒的委托—代理关系网络。在该网络中，一方面，委托代理不仅仅发生在直接上下级之间，也可以绕过多余的纵向结构，跨越层级发生。在特定的任务中通过压缩委托人与代理人之间的层级距离，减少资源流经科层体系时的损耗，提高资源配置效率，同时减少由监督需要而产生的额外组织性工作。另一方面，在垂直结构基础上，发展出以提高资源配置效率为目的的横向工作流程设计，建设以数据信息为依托的网络管理组织，使其能够在全面识别社会治理问题、居民服务需求的基础上，发挥“吹哨”的作用，并根据任务需要，在职能部门中寻找多元代理人的协同合作。

（三）加强执行性技术手段应用，消解交易成本负荷

技术手段的发展为缓解组织的规模压力和资源约束提供了更为弹性化的选择，它可以在不打破现有组织结构和运作体制的前提下，提高组织信息传递、沟通协调、服务提供的效率。一般而言，技术应用对于政府治理能力和治理绩效的影响主要体现在两个方面。

其一，从技术的实践性上来看，一方面，技术手段的发展和应用在一定程度上可以压缩由空间和层级所带来的规模感和距离感。技术的应用不仅使得远距离的要素流动更为方便和快捷，同时也使得政府收集、整理、共享信息更为便捷和高效，在很大程度上降低了治理过程中信息获取的成本，以及由于信息缺失所带来的政策试错成本。另一方面，技术作为一种治理资源可以有效地代替或协助程序性的人工劳动，一定程度解放本就紧张的政府人力资源。并且技术的辅助使得原先繁杂或机械重复性的政府工作过程变得清晰而集成，进而极大地提高政府的行动效率和治理能力。其二，从技术的组织性上来看，技术的应用在某种程度上也带来了政府内部组织结构和工作流程的变革，有助于打造一个反应灵敏、沟通顺畅的政府，进而减少由沟通协调、讨价还价、道德风险所带来的组织成本。技术对科层组织内部流程的改造主要体现在其推动跨部门之间的信息流动与和合作、水平方向和垂直方向的服务外包与集成，为政府组织突破传统科层制的结构约束、构建灵活的委托代理网络提供了支撑条件。

从技术治理的角度思考如何缓解组织规模负荷，提高政府组织运行效率的关键是在技术和组织互相建构的过程中，如何充分发挥技术的“执行性”特点，使其能够稳定扎根于当前的组织情境，并嵌入组织运作的思维印记，在不冲击现有组织结构的前提下投入到长期的治理过程中，并进行反复的调适和渐进性变革，以适应复杂化的治理情境。

对基层政府能力建设的研究是一项永恒的学术任务。不仅要关注基层政府对人力、物力、信息等内部组织要素的配置、开发和使用，也要将研究视角聚焦到形塑基层政府行为的外部任务情景中来。将基层政府面临的规模变量带入到研究视野中，充分审视由治理内容和治理方式所带来的沉重治理负荷，并由此而产生的基层政府注意力分散和整体效能不足是对基层政府治理现实基础的全面认知。在面对治理任务繁重而行政资源不足的刚性约束时，提升基层政府行动能力的关键在于以组织韧性消解由规模变量带来的基层政府在职能履行和内外部互动过程中产生的治理成本和治理负荷，提升资源的配置与使用效率，进一步推动基层政府从“忙而少功”的规模负效率中得以解脱，提升其在完成上级任务安排和回应社会需求时的整体行动能力。