预算管理一体化视角下四川省属高校财务管理的现状及优化建议

夏冬梅 （高级会计师） 赵静 （高级会计师） （四川师范大学 四川音乐学院 四川成都 610068）

一、四川省属高校预算管理一体化的构建

（一）四川省预算管理一体化的发展

四川省是全国第二批实施预算管理一体化试点的省份，2021 年初省财政信息中心招标海南金财网络技术有限公司在全省推广实施预算管理一体化系统，这是省财政预算管理进一步深化改革的重大举措。2021 年5 月1 日实现全省各级财政上线预算编制，并对2021 年预算编制予以复盘，2022 年预算编制全部使用预算管理一体化系统完成；2022 年 1 月 1 日全省全面上线预算执行及会计核算，陆续启用单位资金支付、政府采购。根据财政部《关于加快将资产管理、决算和报告等业务纳入预算管理一体化的通知》，2022 年12 月完成了行政事业单位资产管理信息系统、部门决算报表管理系统、政府财务报告管理系统、直达资金监控系统、预算执行信息管理系统的整合。2023年省财政厅根据各使用单位的需求和反馈的问题继续优化完善预算管理一体化系统。

（二）四川省属高校推进预算管理一体化的程度

32 所省属高校按照省财政厅统一部署，自2022 年已全面使用预算管理一体化基础信息、项目库、预算编制、预算调整和调剂、预算执行、单位会计核算、单位资金支付、政府采购模块功能管理本校部门预算。单位会计核算、单位资金支付模块由于2022 年3 月才启用，加之高校业务的复杂性特殊性，各高校尚处于与省财政厅、软件开发公司探讨数据导出接口、核算范围以及粗细等实施细节的探索阶段。2022 年8 月，省财政厅向各省属高校就“预算执行动态监控系统预警规则”征求意见，旨在加强预算执行动态监管及结果运用。2022 年底，省财政厅要求高校所有预算资金统一纳入一体化系统支付，各省属高校就学校的实际需求和现实困难向教育厅、财政厅予以反映后2023 年作为过渡年，后续再全口径资金纳入一体化系统管理。

二、四川省预算管理一体化对省属高校财务管理的影响

通过运用SWOT 战略管理工具对预算管理一体化对省属高校财务管理的影响进行分析，从长远、宏观角度看更多是机遇，从短期、业务操作角度看更多是挑战。囿于决策层重视程度不够、人才缺乏、经费有限等因素，省属高校财务管理起步晚、进步慢，在应对预算管理一体化时，劣势多于优势。

（一）机遇

1.为省属高校业财融合提供了良好外部契机。预算管理一体化涵盖预算管理的主要环节，实现各级预算数据的集中统一管理和上下贯通，利用信息技术发挥大数据优势从而实现项目“纵向到底、横向到边”的闭环全生命周期管理。入库项目要有充分依据、合理需求和细化准确的绩效目标，这就要求高校年初预算要精准编制到具体项目、落实到具体部门，这些必须学校业务部门、学院部处参与才能做细做好，解决过去预算编制由财务部门全负责，预算执行不好、项目绩效不达标、学校绩效拨款被扣等皆由财务部门承担责任的不公平问题，在一定程度上为高校业财融合创造了契机，让学院部处真正重视预算管理，以开放的心态将学校业务与财务融合，逐步实现数据共享。

2.数据来源一致化，有利于财务管理标准化。预算管理一体化系统向业务前端整合。人员类项目编制预算的基础数据来自于人事部门，根据基准期人事部门提供的人员类别、数量、标准、实际需求测算学校工资福利支出、对个人和家庭的补助以及福利费、工会经费、公务交通补贴等；运转类项目预算执行时，例如资产采买，预算管理一体化系统通过整合资产卡片以及会计核算等信息，能够对高校资产配置的情况实现动态反映和监督管理。资产管理信息与资产会计核算信息同步更新，使资产管理与会计核算双向控制，做到账实相符，逐步解决高校常年资产账实不符的难题；特定目标类项目绩效评价时，政府采购模块中填报的绩效指标、供货商账户信息与预算执行模块、资金支付模块进行比对，后端业务直接从政府采购模块抓取各项要素信息，减少人为干涉，进而控制财务风险。向前端业务部门要财务数据，这有利于实现财务管理实现标准化，能大大增加财务数据在业务部门的可理解性、认同性。

（二）挑战

1.对省属高校财务管理信息化建设的挑战。预算管理一体化系统将预算编制、预算执行、决算和财务报告、资产管理、债务管理等业务环节按一个整体进行整合规范，但是各高校校情不尽相同，财务信息化水平参差不齐，财务管理软件种类繁多，软件功能、数据、接口千差万别，财务数据缺乏标准性，再加上信息化建设资金有限、市场规模不够、相关专业人才匮乏等原因，高校财务信息化普遍滞后，既要补历史欠账，又要高标准完成新的要求，还要求少花资源，这对高校的系统建设、开发、应用都带来新的挑战。

2.对省属高校现有财务流程的挑战。预算管理一体化系统下预算调整和调剂、会计核算、以支定收等业务处理变化很大。例如，不少高校现有流程中收入核算与支出核算是分开的，经费多一些的高校甚至是分科室核算的。发生一笔教学差旅费1 万元，用财政拨款报销支付，原来核算流程为：财务会计处理，借记“业务活动费用——教学活动费——差旅费”科目1 万元，贷记“零余额账户用款额度”科目1 万元；预算会计处理，借记“事业支出——教学支出——差旅费”科目1 万元，贷记“资金结存——零余额账户用款额度”科目1 万元。定期或年底，根据“财政授权支付额度到账通知书”，财务会计处理，借记“零余额账户用款额度”科目1 万元，贷记“财政拨款收入”科目1 万元；预算会计处理，借记“资金结存——零余额账户用款额度”科目1 万元，贷记“财政拨款预算收入”科目1 万元。而预算管理一体化系统用预算指标和用款计划“双控制”的机制控制资金支付，代理银行不再向学校发送额度到账通知书，不再区分财政直接支付和授权支付。会计核算时财务会计处理：借记“业务活动费用——教学活动费——差旅费”科目1 万元，贷记“财政拨款收入”科目1 万元；预算会计处理：借记“事业支出——教学支出——差旅费”科目1 万元，贷记“财政拨款预算收入”科目1 万元。这些业务处理的变化，对高校财务现有的业务切块、科室划分、岗位设置都提出了挑战，需要高校认真梳理预算管理一体化系统，进行流程再造。

3.对省属高校现有预算管理水平的挑战。四川省属高校部门预算编制工作一般于每年8 月陆续开始，除了人员类项目、定额公用经费项目预算编制较准确外，其余项目支出预算编制的准确性、科学性有所提高。目前四川省高校预算管理普遍重资金分配轻绩效管理、预算编制不够科学、预算执行易出偏差、预算调整时常发生。下一步省财政厅会逐步将省属高校所有部门预算资金纳入预算管理一体化系统管理，使用电子凭证支付，到那时高校没有了自有资金的补充、调剂，对预算收入、预算支出管理的约束性、前瞻性、准确性、匹配性都提出了挑战。

（三）优势

1.省属高校事业活动稳定性高、预见性强。我国新时期高等教育具有人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新四大功能，除基本建设情况外，高校开展的事业活动年度间变动不大，主要是预算中人员类项目、运转类项目、特定目标类项目、金额、业务等。在现行省财政预算绩效管理已经对省级财政资金政策支出绩效、部门整体支出绩效、项目支出绩效进行评价及结果运用的情形下，可以较为稳定地预见高校活动及资金开支。

2.高校尚有实有资金账户和历史存量资金。高校除了零余额账户外还会有财政专户、实有资金户、工资代发户等银行账户，历年高校鼓励创收开展的各项社会服务也形成了一些存量资金。预算管理一体化虽是实现“国家财政资源统筹”战略意图的有效途径，但是它的完善和最终达到“全国一盘棋”的国家治理效果需要时间。在学习理解预算管理一体化各个模块时，在思考架构预算管理一体化和现有财务信息系统整合时，高校还可以用自有资金及账户用于调剂和补充，某种程度上较之于其他行政事业单位，为高校优化预算管理提供了时间和空间优势。

（四）劣势

1.省属高校财务部门开展财务管理缺乏校内合作伙伴。高校领导普遍关注教学质量及科研成果，对财务管理的重要性和价值相对忽略，校内学院和部处长期和财务部门沟通不够，造成财务部门预算编制、管理“孤军奋战”的现象。

2.省属高校财务管理人才匮乏。预算一体化管理改革对财务人员的业务能力水平提出了相当高的要求，高校既懂财务又懂信息技术的财会人员缺乏，招聘复合型人才也比较困难，加强培训促使现有人员中的部分实现转型也需要3-5 年甚至更长的时间。软件公司、财政部门主管部门的培训，能让财务人员知道怎么做、为什么要这样做，但是到日常工作中能熟练地做、反复地做、正确地做还需要财务人员与系统磨合。而且高校长期缺乏能统筹带领学校财务信息化建设、财务风险管理、业财融合的复合型财务人才，给高校开展全局性财务管理活动带来了不利的影响。

3.省属高校现有财务信息化水平偏弱。智能会计凭证生成、网上预约报销、线上开票、线上缴费等系统的建设在一定程度上提高了高校的财务核算效率、丰富了财会服务手段，然而在财务管理驾驶舱、全面预算绩效管理系统、财务报表及分析系统等方面相对滞后，财务信息化手段辅助决策和优化资源配置的能力偏弱。省内各高校财务管理信息化基本处于“财务网络化”阶段，个别高校处于从“财务网络化”向“财务集成化”的转型阶段，尚未有高校进入“财务智能化”阶段，财务信息化水平参差不齐，财务管理软件种类繁多，软件功能、数据、接口千差万别。而预算管理一体化将规则嵌入系统流程强化制度执行力，强化全国“一盘棋”“标准化”思想，各高校现有财务信息化水平承接预算管理一体化的逐条规范和技术标准尚有相当差距。

4.省属高校能用于优化财务管理的资源有限。高校财务部门虽然管理全校经费，但是高校用于建设发展财务管理的经费却相当有限。在四川省生均财政拨款十年未调增的情况下，省属高校各类人员经费、学生资助、保障性教学科研支出等刚性支出有增无减，省属高校普遍收支矛盾突出，高校只有通过银校合作，从银行争取一些资源支撑财务管理建设。但随着预算管理一体化系统对全口径预算收支的监管，留给高校优化财务管理的资源越发有限。

三、基于预算管理一体化四川省属高校优化财务管理的建议

（一）动态平衡对内对外财务管理的关系

把握预算管理一体化建设契机，能够充分利用各个方面、各个环节的优势，高校既可充分发挥预算管理一体化系统标准度高、可比性强的优势开展财务会计标准化建设，满足对外财务的要求，又可充分发挥自身已有管理系统适配度高、灵活性强的特点开展管理会计、成本会计，满足对内管理的需求。建议高校在全口径收支预算下，继续同步采取“部门预算+校内预算”的模式，部门预算严格执行财政部和省财政制度，在预算管理一体化系统各个模块中“齐步走”完成预算管理各项细分工作和标准流程；校内预算是部门预算的精细化和个性化，以满足学校对内管理的需求。例如部门预算虽实行项目化管理，学校经费分为人员类项目、运转类项目、特定目标类项，践行“先有项目再有预算”的原则，但是学校管理一般会基于学生人数、教职工人数及定额标准拨付校内单位的公用教学业务费、学生活动费等没法归入某类项目，还需要校内预算系统将部门运转类项目统筹二次分配到各校内单位。又如特定目标类高校共建与发展专项资金，一般会中途追加下达预算，但是学校全年的工作计划是在年初就已经安排，又不能预算“两张皮”，怎么办呢？这也需要年初编制预算时，同步在校内预算系统“两上两下”，一上时只报项目需求、事前评估结论和绩效目标指标，年初预算评审予以安排经费的项目在二上时才详细填报测算明细。高校共建与发展专项资金追加下达时，一上报了年初没有安排，已经储备在库中的项目，学校则可以依据年度工作计划的轻重缓急统筹予以安排经费，或者对年初用自有资金安排的项目用中途追加下达的专项资金予以资金来源的变更。又如会计核算，最好的解决方案是财政部门协调系统开发公司开放系统数据导出接口，在没有开放接口的情况下，各所高校现有核算系统都有比较适配的辅助核算体系，相较于一体化系统中单位会计核算模块比较单一的辅助项目，现有的核算系统更能满足学校对内管理对财务数据的需求，就需要高校调整人员配置、核算流程、凭证传递等，平衡两套核算体系的关系。

（二）加强预算绩效管理

提升财政预算管理现代化水平，必须全面推进预算绩效管理，紧紧围绕预算管理的“事前、事中、事后”各环节，逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。四川省财政厅、教育厅已于2018 年对高校财政拨款试点基础拨款加绩效拨款模式，建立量化指标体系考核各高校工作，根据考核结果分档确定绩效拨款，且每年还在探索完善。四川省财政厅连续多年开展部门支出、政策支出和项目支出绩效评价，并将评价结果与财政拨款挂钩，全方位的监管财政资金使用效益。根据财政厅工作要求，近几年，各省属高校预算绩效管理有所加强，但这主要是因为财政厅和教育厅的预算绩效管理的要求提高了，属于被动响应的客观结果，只有很少高校基于学校内涵式发展和现代化治理的角度，主动加强预算绩效管理。四川省高校需要战略上高度重视预算绩效管理，成立一把手担任组长的预算绩效管理工作领导小组；战术上结合各学院、各部处情况“一院一策”，基于充分调动校内各单位的教学科研积极性的目的，争取其理解支持后全过程的严格执行和结果运用；战法上动态丰富完善绩效考核指标和方法体系，建立纵横向和里外交错的沟通反馈体系，优化绩效管理硬软件等。

（三）提高财务管理信息化水平

国家实施预算管理一体化，就是以系统化思维整合预算管理全流程，将管理规则嵌入信息系统，构建现代信息技术条件下“制度+技术”的管理机制，以全面提高各级预算管理规范化、标准化和自动化水平。作为制度规范、标准流程在信息化建设方面的具体呈现，财务管理信息化建设的基本理念和宗旨、建设思路必须要与学校财务管理制度和模式相适应。首先是财务内部系统的整合，高校现有预算管理系统与账务核算系统需要实现互联互通，财务核算要在预算控制的基础下进行，财务核算形成的支出要反馈到预算管理系统，实时反映预算增减变化及余额。其次是校内跨部门的数据共享平台搭建，推进校内各个部门系统与财务内部系统的数据共享，构建业务信息和财务信息的共享体系以及数据分析与决策支持模块，实现业财融合。最后是高校现有各类系统整合取舍，推进与中央、省级预算管理一体化系统的对接与融合。在资源有限的情况下，高校提高信息化水平要尽量整合已有系统、开放数据接口，突破系统壁垒。

（四）加强财务队伍建设

预算管理一体化对高校财务队伍提出了复合型的要求，高校应从以下几个方面加强队伍建设。一是重视财务人员职业生涯规划。由于事业编制的压缩，目前省内高校新进的财务人员多为非编人员，一般有校聘、项目聘、部门聘、劳务派遣等多种用工形式。近年随着财务工作的重要性上升、安全性要求提高等多种因素，人事财务关键岗位不得任用聘用人员对财会人员职业造成影响，合理地为财务人员做职业生涯规划，让其可预期自己职业发展的方向和可能性，进而去学习、提高、转型，可以稳定财务队伍。二是加大培养复合型灵动型财务人才力度，高校财务人员不仅要熟练掌握财务专业知识、懂得操作数据信息化工具，还应适当扩大其他领域、跨界知识储备，例如将财务报销流程制作成小视频或者直播可以丰富与师生的沟通途径。三是积极推进财务队伍的数字化转型，随着大数据和智慧时代的到来，传统结构化的数据服务需求大大减少，高校财务部门应系统化地向数据分析挖掘（科员）、管理决策支持（科长）、战略发展规划（处长）等岗位转型。

当前，我国财税体制改革已进入深水区，高校治理作为国家治理体系中的重要组成部分，关乎党中央决策部署的贯彻执行效果。综上所述，基于当前预算管理一体化的改革，结合省属高校自身的优劣势，学校决策层要从提高治校能力和治理水平的高度，自上而下地充分把握机遇、化挑战为动力，优化财务管理。具体到财务部门，一方面随着内部控制的完善和财务分工细化，要加强内部系统的沟通协调，另一方面随着预算绩效管理的推动，财务管理向业务前端和后端延伸，加强与学院部处的联通共享。这样，才能逐步形成立体化、网络化、全覆盖的财务管理体系，真正为省属高校现代化治理优化资源配置、提高财务分析和决策支撑能力。