国土空间规划背景下农村土地规划对策

文／段美儿、王凯平、俞林中 江西中盛土地规划设计有限公司 江西南昌 330000

引言：

目前，人们对于土地资源的需求与日俱增。而在新时代与新发展观念之下，需持续加强农村土地规划的合理性。为做到对不可再生资源的合理利用和适度开发，同时将有限的土地资源的社会、经济与环境价值进一步发挥出来，国土空间规划是重要的指导依据，在此基础上开展农村土地规划极为关键。

1.国土空间规划背景下农村土地规划的概述

1.1 农村土地规划的特点

主要体现在下述几点：农村土地的利用关乎到农业生产的效益和农民的收入，对于国家的农村发展和粮食安全具有重要意义；农村土地利用不仅仅牵涉到农业生产，还涵盖了林业、水利、生态保护等多个方面；不同地区的自然条件、经济实力、文化习俗等因素会对农村土地利用产生影响。因此，在农村土地规划中，需要考虑各地区的实际情况和特点，制定相应的规划方案，实现土地资源的最优配置；在农村土地规划中，必须要确保农民的土地承包经营权与宅基地使用权等不受侵犯，并营造良好的发展环境，激发农民的积极性和创造力。

1.2 国土空间规划背景下农村土地规划的意义

首先，农村土地规划是实现粮食安全的关键一环，通过科学规划和管理农村土地资源，可以提升农业生产率，提高农产品供给量，保障国家粮食安全。其次，合理规划农田、林地、水域等资源，可以实现对生态敏感区域的有效保护，加快生态系统的恢复速度，有助于维护生态平衡和生态安全。此外，通过规划合理的土地用途，满足农村居民对于交通、教育、医疗等基础设施和公共服务的需求，提升当地居民的生活质量。最后，科学规划和管理土地资源，将农业、工业、服务业等要素在城乡之间合理分配，可以推动乡村振兴战略的实行，实现城乡一体化发展[1]。

2.农村土地规划工作基本原则分析

2.1 可持续性原则

在可持续性原则的框架下，农村土地规划需从下述两方面加以全面考量。首先，社会效益是农村土地规划的核心目标之一。为了实现社会效益的最大化，农村土地规划必须要与地区的发展趋势和历史情况相契合。通过全面分析地区的发展趋势、历史演变等因素，可以更准确地确定土地规划方向，以促进地区的可持续发展。为了优化农村土地规划的社会效益，关注人才培养、人才产出和人才使用是必不可少的。人才是推动农村发展的重要力量，其培养和利用对社会效益具有重要影响。因此，相关政策应该关注农村人才的培养机制、创新人才的产出方式以及人才的合理利用，以提高农村土地规划的效果和可持续发展能力。其次，环境效益是农村土地规划中需要特别关注的问题。虽然农村土地规划的实施可能在一定程度上对农村生态环境造成损害，但为了实现可持续发展，必须减缓这种损害。政府在制定土地规划时，应进行综合协调，以增强土地规划的总体适用性和可持续发展能力。因此，在土地规划过程中充分考虑自然环境的特点和脆弱性，避免对环境造成不可逆转的破坏。在实际操作中，政府可以采取一系列措施来促进农村土地规划的可持续发展。例如，在土地规划的早期阶段，可以开展全面的环境评估，确保规划方案与环境保护相协调。同时，政府还应积极推动农村土地规划与生态保护的有机结合，通过科学合理地划定用地范围、保护生态脆弱区域、建设生态补偿机制等方式，实现土地规划和环境保护的良性互动[2]。

2.2 因地制宜原则

该原则强调在农村发展和建设过程中，需要根据当地的自然环境、资源条件、社会经济状况等因素，灵活应用合适的方法和策略，以实现最优化的发展结果。然而，实施“因地制宜”原则也面临一些局限性。

其一是农村土地利用的制约因素。农村地区的生态环境特征可能不明显，但资源匮乏、整体发展滞后是突出问题。这意味着农村发展需要在资源有限的情况下寻找最佳发展路径，克服缺乏土地、水源、耕地等方面的挑战。因此，在农村土地规划中，必须重视土地利用的制约因素，合理评估潜力和局限，制定符合实际情况的发展策略。

其二，需关注特定农村的发展环境。每个农村地区都有其独特的特点和需求，在实施“因地制宜”原则时，需要针对特定农村提供相应的发展环境，如提供适合的基础设施、公共服务、产业支持等，以促进农村发展的适用范围的拓展，推动当地农业、乡村产业和社会经济的可持续发展。

其三，遵从“以人为中心”的发展理念也是关键。农村发展不能仅仅关注土地利用和资源开发，还需要将人的需求和发展目标纳入考虑。因此，要充分理解农村居民的需求和期望，通过参与式决策和社区参与，确保农村发展符合当地居民的利益，并能够激发他们的热情和积极性。在以人为中心的发展理念下，农村土地规划可以更好地满足人们的生活需求，提高农村居民的生活质量和幸福感。

3.国土空间规划背景下农村土地规划现状分析

3.1 现存空闲土地规模不集中

一方面，农村土地碎片化是一个普遍存在的问题。由于过去的土地分配制度，农民的土地分散分割，不仅增加了生产成本，还使得农民缺乏市场竞争力。而在当前经济竞争激烈的环境下，规模化农业生产已成为提高效益和竞争力的重要手段。

另一方面，传统农业生产以家庭为单位，相对于大型农业企业或农业合作社，个体农户往往缺乏谈判能力和市场信息获取渠道，难以获得较好的交易条件。此外，由于缺乏有效的风险管控机制，农民在面对市场波动和自然灾害时容易陷入困境，造成收益不稳定。在国土空间规划的背景下，需要进一步加强土地流转改革，促进农村土地的有效整合和利用，实现规模化、机械化的农业生产[3]。

3.2 农民外出务工人数增多

农民收入主要源自农业种植活动，不过气候条件、自然灾害等因素给农业生产带来了不确定性，使农民的收入不稳定且水平相对较低。这种情况使得农民难以满足日益增长的家庭开支需求，特别是在教育、医疗、养老等方面的支出上，给农村发展和农民生活带来了一定压力。

3.3 农村土地治理有一定的滞后性

在国土空间规划的背景下，农村土地规划的现状分析显示存在一定的滞后性。这主要是因为：

（1）很多地区在实施农村土地治理项目之前，缺乏充分的调查、论证和规划工作，导致了农村土地治理项目的可行性和效益无法得到充分的评估和研究，往往只能进行局部化的治理，难以实现规模化的整治效果。

（2）一些地方在农村土地治理时，选址较为随意，缺乏科学的规划和综合考虑，使得农村土地规划的不合理性和效果不佳。

（3）在一些地区，由于缺乏整体规划和统筹考虑，农村土地治理项目过多、重叠，导致资源分散、效果不明显，这种现象不仅浪费了社会资源，也加大了农村土地规划的管理难度。

（4）在农村土地治理过程中，农民往往未能充分参与到决策过程中，缺乏对自身利益的认同和表达渠道，限制了农民对治理项目的理解和接受程度，降低了项目的可持续性和社会效应。

3.4 土地治理过程中会对生态环境造成一定的影响

农村土地治理过程中对生态环境的负面影响不容忽视。治理项目中可能存在土地裸露、土壤质量下降、水资源分配不均衡等问题，这些都会对生态系统造成一定的破坏。特别是非耕地过度开发利用，可能导致植被覆盖率严重下降，进而影响水土保持和生态平衡[4]。

4.农村土地规划策略探究

4.1 进一步明确土地规划目标

在农村土地规划中，明确的目标可以为规划工作提供明确的方向和依据，从而避免了盲目性和不必要的试错。同时，细节化的规划内容可以将整个规划过程分解成具体的任务和步骤，明确每个环节的工作内容和时间节点，有助于提高规划工作的执行效率和准确性。土地规划需要根据各地的地域特点和实际情况，制定具体的规划策略和管理对策。通过深入了解地域规划实况，掌握土地资源的分布、利用现状和发展潜力，可以制定更加符合实际的规划方案，并选择适合当地的土地管理措施，提高规划的可行性和实施效果。在规划实施过程中，需要及时总结经验教训，不断完善和调整规划细节，使其更加符合实际需求和发展趋势。通过及时的反馈和调整，可以提高规划的科学性和针对性，确保规划工作能够顺利落地并取得良好效果。

4.2 制定用地分类标准

国土空间规划应该成为制定用地分类标准的新导向，综合考虑宏观和微观因素，以确定适应当前国情和实际需要的用地分类标准。这就要求对农村地区进行深入的调查和研究，了解不同地区的农业、生态和建设需求，合理安排不同类型用地的比例和规模。用地项目的审查必须严格按照新的用地分类标准进行，以此保护好农村的生态环境，推动农村经济和生态的可持续发展。许多农村地区都存在承载了当地发展史以及体现当地风俗文化特征的历史遗迹，这是宝贵的文化资源。在规划用地时，应该考虑到这些遗迹的保护和利用，为弘扬当地文化和发展生态旅游业提供基础支撑，实现农村土地规划与文化保护、旅游开发的有机结合，推动乡村振兴和可持续发展的良性循环。

4.3 严格控制新增建设用地

耕地是农业生产的基础，也是农村居民谋生的重要依托，限制新增建设用地的扩张，可以避免过度占用耕地，从而维护农业生产的持续性和农民的生产权益，这对保障粮食安全、农村经济可持续发展具有重要意义。随着城镇化进程的推进和农村产业结构的调整，对建设用地的需求逐渐增加。如果不进行有效控制，就容易导致土地过度消耗和浪费，加剧土地资源的紧张局势。通过严格控制新增建设用地，可以减少土地供需矛盾，提高土地利用效率，为农村经济的可持续发展创造更加有利的条件。在严格控制新增建设用地的过程中，需要加强法律法规的保障和监管力度，严格落实土地使用总量控制、审批制度和项目评估机制，确保新增建设用地的合理性和必要性。同时，要加强执法力度，加大对违法占用耕地行为的查处力度，对违法开发者给予适度的处罚，形成严峻的法律风险，提高违法成本，切实保护农村耕地资源。

4.4 科学转变空间规划对象

农村土地规划不是单独的一个问题，而是需要从宏观层面出发，将其纳入综合国土空间规划的范畴，考虑城乡一体化和农村发展与现代化的关系。这种整体性思维需要呼应国家的战略规划，以更好地服务于国家的经济、社会和环境发展。在农村土地规划中，应引入现代化发展观念，注重科技创新、绿色发展、可持续性等方面的因素，推动农村土地规划与治理向现代化方向转变。传统意义上的农村土地规划主要关注土地资源本身，但现代规划应该考虑人类对空间要素使用行为的合理规划。为此，应通过统筹城乡区域的规划，实现农村土地资源的合理利用和优化配置，同时更加注重农民的需求和利益，促进农村经济和社会发展，实现城乡融合发展。农村地区的自然环境要素和人工环境应该同时考虑，将农村土地规划纳入全要素考虑，同时采取全域方略，包括开发、利用和修复方法，制定具体的规划指导方案，实施科学的管理和措施，以实现全面、协调、可持续的农村地区发展，达到经济、生态、社会三者协调发展的良好状态。通过利用镇村规划体系实行区域性规划管理，加强城乡规划之间的衔接，促进各规划点间的联系与协调，保证农村土地规划与城市规划的有机衔接和整体发展。另外，还需要注重农村与周边地区的沟通交流，加强合作与协调，推动城乡一体化的发展。

4.5 建立综合性农村土地规划体系

传统上，农村用地规划往往只聚焦于某一区域或项目，无法满足整体发展的需求，新的综合性农村土地规划体系要打破这种局限性，要综合考虑农村的经济、社会、环境等方面，将农村发展的根本需求拓宽至整个农村的建设中，为农村的发展提供全面支持。农村土地规划不能仅仅是政府的决策，更应该是与农民共同参与和决策的过程。政府应该积极听取农民的意见和建议，在土地规划中充分考虑他们的需求。政府需要确保农民在土地规划中获得合理的利益回报，同时也要注重农村社会效益的提升。在规划过程中，必须考虑到自然资源的保护和利用效率的提高，因此，要遵循环境保护原则，优化土地利用结构，推动农业的可持续发展，减少对环境的负面影响。同时，规划中结合和农村土地利用相关的资源，如清洁能源和生态旅游等，以促进绿色经济的发展，实现资源的可持续利用。城乡统筹发展是实现综合性农村土地规划的重要途径，通过将城乡统筹发展纳入土地规划过程，可以更好地协调城市与农村之间的关系，减少资源的不合理利用和浪费。在规划中，需要分析城乡建设的基础需求与当下的关键性工作，并明确具体目标和措施，以此实现城乡一体化发展的目标，并将规划落到实处。

4.6 培养新型土地管理人才

在当前国土空间规划的背景下，农村土地的科学利用对规划人员提出了更高的要求。规划人员不仅需要掌握扎实的土地管理知识和技术，还需要具备雷达、卫星航片判读能力，并且要熟练掌握各种先进技术，这样才能做到准确地分析土地资源状况，合理规划农村土地的利用方式和布局，以实现高效的土地管理目标。为了培养高质量的土地规划人才，有关部门应和高校建立紧密的合作关系，实施定向培养，从而针对性地培养出专业素养高、适应性强的土地规划人才。同时，高校教育应注重培养学生的实际操作能力，开设与土地规划相关的专业课程，并提供实习和实地考察等机会，使学生能够在实践中不断提升自己。此外，定期的培训和在岗教育也是扩展土地规划人员理论与法律视野的重要途径。规划人员应不断学习新的理论知识和法律法规，紧跟行业发展动态。相关部门可以组织培训班、研讨会等活动，提供学习平台，促使规划人员保持更新的思维和知识体系。为了适应新时代的发展需求，人才培养机制需要进行合理调整。相关部门应根据实际情况，调整培养计划和教学内容，确保培养出符合现代土地管理要求的专业人才。同时，要加强行业与学术界的交流，引入最新的研究成果和先进的技术方法，推动土地管理知识体系的健全和完善，以满足新时代农村土地规划发展的需求。

4.7 平衡规划城镇、农业和生态空间

农民作为农村和农业发展的基础，使其具有良好的思想和高涨的发展动力对于促进农村现代化建设具有不可替代的作用。因此，农村发展应将优化农民思想与提高农村发展动力放在首位。为了达成这一目标，一方面，可以通过加强农村宣传和教育工作，使农民了解先进的种植技术、市场需求以及政策法规等方面的信息，使他们增强自信心，积极参与到农业生产中去；另一方面，要加大对农村的扶持力度，通过政策、财政等方面的支持，促进当地经济的发展，提高农民收入水平，增强他们的发展动力。城镇、农业和生态空间是相互联系、相辅相成的三个方面，管理部门应该在发展过程中注重三者间的平衡。这就需要增强城镇、农业和生态空间的关联性，关注农民面临的各种难题，并注重和农村资源应用方式的有机衔接。要合理利用土地资源，就必须具有较强的适应性和满足本地居民的具体发展要求。因此，管理部门在土地规划方面应该根据当地的实际情况进行科学规划，注重土地的多功能利用和可持续发展。管理部门要详细掌握本地的发展要求以及资源现况，积极开发特色型资源，开辟农村地区特有的土地资源应用形式。例如，通过发展乡村旅游，挖掘当地的人文历史、自然景观等资源，提高当地农民的收入水平。同时，还可以推广一些适合当地环境和气候的绿色农业模式，加快当地的农业现代化进程，提高农业生产效益。

结语：

综上可知，在目前国内国土空间规划政策下，针对农村土地规划工作需实行全方位的指导，将农村土地管理特征予以有效展现，始终遵守以人为本、因地制宜的原则，推动农村土地实现可持续发展。如此不仅能够做到农村土地规划、社会与环境效益的全方位提高，并且也能提升土地资源的利用效率，推动农村地区经济水平的不断提高。此外，对于管理部门来说，也应当在土地规划之中，加强对城乡一体化建设的落实，做好地区间经济建设工作，降低城乡间的经济差距，取得更加良好的农村土地规划效果。