政府预算绩效管理存在的问题与解决路径

庄月娥

（泉州市泉港区党群综合服务中心，泉州 362801）

引 言

政府预算绩效管理与国家综合治理体系息息相关，是政府服务职能转变的关键因素。近年来，政府正积极探索适合我国国情、内部管理特性和管理标准的预算绩效制度。建设全方位、全过程和全员参与的预算绩效管理体系并不能一蹴而就，而是需要丰富的案例参考和改革经验，但现代化的预算绩效管理在我国的应用和普及都相对较晚。政府长期习惯于传统的预算模式和绩效评价模式，但在二者的结合方面明显落后于西方发达国家，尤其是预算绩效管理工具和理念革新尚不能满足国家和社会的期待。鉴于此，本文对政府加强预算绩效管理相关内容的探讨具有重要的现实意义。

一、预算绩效管理的由来和发展

1994 年，我国开始实行分税制财政体制改革，国内财政规模快速扩大，随之而来的是较为复杂的财政支出效益问题。在此背景下，预算管理的改革工作逐步推进。预算绩效管理就是将绩效评价方法和预算管理内容相融合，以此达到对预算资金的监督和控制的目的，即通过评价预算资金的使用成效，进一步判断政府的综合管理能力。

预算绩效管理总共经历了四个重要阶段：探索阶段、试点阶段、全过程预算绩效管理阶段、全面实施预算绩效管理推进阶段。初步探索阶段为1990 年至2002 年，是我国预算绩效管理的萌芽，此阶段我国逐步提升了对预算绩效管理理念的认识；试点阶段为2003 年至2009 年，十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”，财政部印发相关文件，初步明确了评价内容、评价对象和评价方法；全过程预算绩效管理阶段为2010 年至2016 年，对预算绩效评价的指标、工作重点和激励机制等内容进行了完善；全面实施预算绩效管理推进阶段为2017 年至今，中共中央、国务院、财政部等印发文件，正式提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”的工作要求，为我国政府指明预算绩效管理未来的改革方向。

二、政府加强预算绩效管理的必要性

政府加强预算绩效管理是时代发展的必然趋势。为了尽快恢复经济水平并实现高质量发展，政府必须对预算绩效加以严格控制和管理，以此确保未来社会民生的保障工作。除了外部环境的影响，政府内部也提出了管理改革的需求，以内部控制、全面预算、财务战略、业财融合等作为主要关键词，不断激发政府管理改革的创新活力。政府已逐渐认识到，财务管理和其他管理环节必须互联互通，才能打破信息壁垒。而预算绩效管理则是财务管理与人力资源管理的有机结合，既能够有效提升预算资金的利用率，又能够提升政府人力资源水平，所以在现阶段加强预算绩效管理十分必要。此外，伴随着各项理论研究与实务研究的更新，预算绩效管理理论不断丰富的同时，预算绩效管理的成功案例和经验也在不断积累，给政府推进该项工作提供了大量的参考资料，预算绩效管理的实务价值不断被证实，给政府创造了良好的改革机遇。总的来看，理论的发展、外部环境的变化、内部管理的需要等都从不同维度体现了政府加强预算绩效管理改革的必要性和重要性。

三、政府加强预算绩效管理存在的问题

（一）各项法律法规不够完善

从其他国家的政府预算绩效改革来看，如美国、澳大利亚等，改革之初就颁布了相对完善的法律。国内虽然在预算绩效管理方面取得了初步成效，但主要是靠行政手段的干预，缺少相对完善的法律法规，没有为改革工作创造更具保障性的前提条件。政府执行预算绩效管理措施时，缺少规范标准，各部门在配合相关工作时存在一定的盲目性，没有真正领悟到预算绩效管理的意义。若缺少完善的法律法规作为支撑，就难以约束人员行为，也难以将绩效评价融入预算编制和预算控制中。

（二）预算资金管理不到位

部分政府在规划预算资金时习惯于“以收定支”“有多少花多少”，对预算的规划不合理，与实际不符。政府预算绩效管理的根本目的是实现资金配置的科学性、高效性。预算环节是资金配置的源头，很大程度上决定了预算绩效考核结果是否理想。部分事业单位对该问题有所疏忽，比如预算编制不科学，采用简单的增量预算和固定预算，这种对历史数据依赖性较强的预算编制方法不具有灵活性。虽然相对便捷，但无法满足现阶段资金配置和调控的高标准。对预算资金规划不科学，就会出现资金超支、预算频繁调整等情况，进而造成预算绩效考核结果与预算计划之间的巨大偏差。

（三）预算绩效评价机制不科学

一方面，前期调查准备工作不够充分。由于受种种原因的影响，部分政府制定预算绩效评价体系时缺少清晰的评价目标，对各部门运营方向和工作难点了解得不够深刻，所以政府制定评价指标时多以定性描述为主，而定量指标占比较少。这就导致预算绩效评价阶段出现可操作空间，定性指标的打分受到考核者主观因素影响，容易造成评价结果与实际不符。

另一方面，政府对预算绩效评价指标未充分细化、进行规范化管理。比如，有的部门私设指标，指标所对应的各项标准非常容易达成，最后部门内成员的绩效评价得分普遍较高，不仅难以区分差异，也丧失了参考价值。这是由于政府内部未建立统一的预算绩效指标库，对共性指标和个性指标的把握不到位，对特殊项目预算的评价范围和深度不足，影响了预算绩效评价结果的针对性和实用性。

（四）预算绩效管理人员不专业

预算绩效管理涉及两大方向的专业内容：一是财务管理，二是人力资源管理。可见，该项工作是一项综合性和专业性较强的管理活动，但目前综合性管理人才的紧缺是任何类型组织都要克服的现实问题。政府预算绩效管理工作一般由行政人员负责，财务部门提供预算指标。行政人员负责分发收集考核表、记录人员工作表现等，这种较为简单的分工并不能满足当下政府对预算绩效管理提出的高标准。受工作经验和学科背景等方面的影响，从业人员的理论与实际的结合度不足，对各种财政政策的了解也不及时，导致不少地方和部门缺少综合性的预算绩效管理人才，对预算绩效管理工作造成负面影响。

（五）预算绩效结果应用性不足

一方面，部分政府对预算绩效评价结果的信息未全面收集。目前，部门内对结果分析和对重点项目的绩效结果分析这两种情况比较常见，但政府根据全过程的评价结果开展大规模的预算调整工作比较困难，当年的评价结果不能为来年的预算编制提供有益指导。

另一方面，政府在评价结束后，没有及时对责任人或责任部门进行面谈或召开会议，预算执行过程中的问题未进行细致研讨，也没有提出整改措施，加上人员的薪酬、晋升和其他奖惩都与评价结果的关联不大，长此以往，会导致预算绩效评价的管理地位降低，评价结果的应用性不足。

四、政府加强预算绩效管理的解决路径

（一）完善法律法规

政府应借助法律法规的权威性和强制性，对预算执行的各个流程开展绩效监督和绩效评价。政府应结合我国国情、政府内部管理特性、不同类型单位所属行业和服务对象等的不同，完善预算绩效管理的法律法规政策，为具体的实践工作保驾护航。比如，政府在完善预算绩效管理的激励机制时，就应以制度化的形式将激励标准、激励内容、激励形式等内容明确阐释，保障绩效评价结果与激励机制间的关联，做到公平公正。政府通过完善法律法规的途径，可充分调动被评价者的主动性和积极性，使被评价者在预算管理过程中能够更严格地约束自身行为，贯彻落实相关规定，“把钱花在刀刃上”，更好地为人民服务。

（二）加强资金管理

一方面，健全预算管理制度。机关事业单位的资金来源大部分是财政拨款，如何将有限的资金发挥出最大效用，需要预算手段的干预。机关事业单位应完善预算编制、预算实施、预算绩效评价和评价结果反馈这几个环节的管理标准。明确预算管理的工作任务与目标，采用科学合理的编制方法，根据预算实施过程中的实际情况设计应急处理机制，根据预算绩效考核结果优化奖惩激励政策。打造闭环的管理流程，并以制度化形式体现，通过科学的预算管理手段，达到提高资金使用效率和减少资金浪费的目的。

另一方面，健全资金管理制度。机关事业单位应将资金信息的记录、监督、预警、绩效评价和绩效反馈等工作交由专人专岗负责，资金分析后所形成的财务报告直接服务于领导者，避免因数据的多次解读或错误解读造成误差。提高会计信息质量，除了基础性的事后核算，机关事业单位应引导财务部门向数据分析的方向进步，判断资金使用过程中的风险问题，加强资金风险的识别与应急处理能力，进而使每一笔资金都能“花在刀刃上”。

（三）优化评价机制

首先，政府应优化预算绩效评价指标体系。做好初步的信息收集工作，了解不同岗位和部门的预算责任，分析其实际的工作困难，掌握其预算调整标准和预算差额的处理流程等，基于全面的管理信息，设计符合不同部门和岗位的预算绩效评价指标体系，正确判断其工作表现。

其次，合理划分不同类型的指标权重。比如，加大对定量指标的应用，减少描述性的定性指标，以可视化的数字形式进行不同周期内绩效结果的对比，发现问题并及时提出整改措施，提高预算绩效评价的实用性。

最后，与外部第三方机构合作，打通社会监督的渠道。比如，在政府官网对权限范围内的预算使用情况进行公示，鼓励外部监督和建言献策，全面吸收意见，使政府的预算绩效管理真正服务于社会。

（四）加强人才培养

从外部招聘的角度来看，政府应重点面向综合性人才，对高校工商管理类学科的毕业生加大招聘力度，对拥有第二学位、跨学科研究生等加强关注，吸纳高素质人才。社会招聘方面注重管理经验和从业背景，将信息化管理、业务融合等能力作为主要考察方向。从内部培养的角度来看，政府要对预算绩效管理的考核者和基层职工开展差异化培训。对考核者，将专业管理理论和实践经验相结合。比如，给予其组织管理、战略管理、人力资源管理等专业知识培训后，也要对现阶段的宏观政策、行业发展、政府内部管理问题等内容进行讲授，考核者应将培训内容融入预算绩效管理的实践工作中。对基层职工，政府应将基础的财务知识、绩效评价知识等内容进行培训，要求其了解现阶段政府的改革目标和业务调整流程，培训的主要目的是引起基层职工对预算绩效管理的认可和尊重，以便于后期更加配合，同时减少信息数据传递过程中不规范的情况，使预算绩效管理在内部衔接顺畅。

（五）促进绩效反馈

政府应建立完善的预算绩效反馈机制，确保评价结果能够反映出一定时期内人员的预算执行真实情况，使领导者实现快速问责，高效提出整改措施。政府可缩短预算绩效评价周期，开展月度和季度的绩效评价，对短期内的预算执行情况进行总结反馈，及时调整下一月度和季度的预算计划，为年度总体预算目标的实现打好基础。政府还应针对预算绩效评价结果中的问题开展面谈工作，与部门负责人就预算执行不力的情况开展深入交流，排除非人为因素，了解下属预算执行中的真实困难，以此来调整预算计划或调整业务内容，确保政府财政资金的使用效率。与此同时，政府应将当年所有的预算绩效评价结果作为来年预算编制的参考资料，分析政府未来的运营方向和改革目标，进一步优化绩效评价指标体系，搭配多种预算绩效评价方案组合，优胜劣汰，使政府的预算绩效管理改革工作不断创新、不断进步。

结 语

综上所述，政府加强预算绩效管理是促进内部控制改革的重要手段，也是顺应时代发展潮流的必然趋势。传统的预算绩效管理模式已不能满足当下的管理需求，因此政府要从多个维度提高预算绩效管理质量，探索出一条适合自身管理特性的个性化改革路径。首先，政府应完善相关的法律法规，给预算绩效改革创造可靠的环境，引导全员树立正确的预算绩效管理意识，主动参与相关工作并执行相关措施。其次，政府还要优化预算绩效评价机制，提高评价结果的科学性和参考性，促进评价结果的反馈，为后续的流程优化积累经验。最后，政府要全面提升内部人力资源管理水平，无论是管理者还是基层员工，都要深入了解并尊重预算绩效管理价值，学习专业知识，打造学习型组织和服务型组织。