赋权评估理论视角下高等教育第三方评估构建机制的改进

刘 译

（江西师范大学 教育研究院，江西 南昌 330022）

党的十八届三中全会明确提出“推广政府购买服务”，2014 年，国务院在各地政策落实情况督查工作中第一次提出“第三方评估”，民政部、财政部、科技部和发改委等部委积极响应，陆续出台相关方针，积极培养、引领和完善“第三方评估”的激励机制。而对第三方评价的积极推动，在我国高教系统中也不属特例。2015 年，教育部出台《关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》（简称“《若干意见》”），明确提出要着力培养专业化的社会公共教育服务机构。

目前，国内的第三方教育评价机构数量众多却性质各异：依附于政府的机构主要通过政府的委托，评估过程中容易出现诸如“角色混乱”甚至充当“第二政府”的情况；学术机构虽然拥有一定独立性，但通常是不具备独立法人地位的；面向市场的机构虽然具有一定客观性，但通常很难具有公信力和行动力。总的来说，国内第三方的评价机构社会参与度较低，组织结构不健全，评价过程也不够规范，且处于分散的状况。也有学者指出，我国第三方评价存在文化客位与文化主位的评估实践争议的局面。［1］不同于第三方评价的关注点，赋权评价一诞生，就以其非客观立场、能够提升工作绩效、能够推动工作参与者水平的提高等优势走进公众视野。本文试图从赋权评估的理论体系入手，对相关问题理论联系实际进行深入分析，探寻解决上述问题的思路和突破点，以期为政策措施的制定、出台和贯彻提供理论参考。

一、关于“第三方”及“第三方教育评价”的认识

（一）如何界定“第三方”

这里的“第三方”是指具备相应独立性合法身份和一定能力的其他社会合同当事人学术团体或专门机构，一般有专业机构性质的社会公益类事业单位，经国务院民政部门审批、可以独立设置的社会社团组织和全民非企业实体，经工商登记的社会公司等。不具有相应独立性的合法身份的社会科研机构和学术团体等，也可以采取行政受托代理的形式进行或自主进行对第三者的课堂教学评价。同时，各地人民政府还要继续对教育放管整合、完善教育公共服务，积极培育与扶持公益性教育服务事业单位、学术社团组织单位、社会教学服务中介组织，以及其他民办非企业机构的高等教育转型服务，并逐步建立第三方教育研究与评估等公共服务性质的教育专门机制。［2］

（二）怎样认定“第三方教育评价”

当前关于“第三方评价”的争议，更多的是聚焦于评估活动的主体关系认识与内容理解上，主要总结为四种：一是从利益关系来看，强调“利益无涉”；二是从组织关系看，强调“非行政隶属”；三是从法律关系来看，明确“独立法人”；四是从高等教育质量问题来看，主要还是要重视“评价的专业性”。

由此可见，客观形成评判结果的基础还在于评判标准。在客观评价时，评判结果是否公正，根本上不在于“谁在评”，而在于判断时所用的标准（“谁的尺”）是否具有“公正性”。总结来说，只要使用的是具有第三方公正性的手段，不论是谁都可以进行“第三方评价”。所以，从事第三方教育评价的机构组织可以各不相同的，重点在于它所使用的那把“尺”是否具有“第三方”特征。

（三）第三方教育评估机构的困境

1. 消极和滞后的评估价值理念

由于政府部门既是学校的管理主体，也是对学校的监督主体，使得政府评价法是目前各界都广泛认可的唯一权威评估方法。即使出现了监管机构失效，或者迫切需要引入第三方监督的，政府部门仍然掌握着学校对外监管的绝对管理权，并且仍然优先担任学校对外监管的重要组织者和直接指导者。

从高等教育角度看，由于对财政的依赖以及受到各地党委政府对地方教育资源分配政策等诸多因素的制约，高校方通常都默认政府评价结果与高校的社会经济发展水平休戚相关，因此在多数情况下十分重视政府的评价，并积极响应工作，而对第三方评估机构的评价工作的重视程度往往较低，甚至存在排斥和怀疑。

从公民心态出发，受到多种综合因素的影响，公民既缺乏参加高等教育评价的愿望，又缺乏参加高等教育评价的途径，多数人倾向于认为党委政府应该全盘领导，对于权利表达途径能否顺畅、权利实现机构能否完善等方面关注度不高。

2.封闭严控的评估生态环境

从世界各国的环境质量评估的发展趋势来看，营造评估生态环境已经成为了第三方评估开展的基础工作，而我国评估生态环境处于缓慢开放的阶段，虽然有政策可以改革，但关键前提还是要严控，政府不仅直接干预第三方评估的内部日常管理事务，控制其活动范围，而且管理手段主要以行政手段为主，导致目前第三方评估机构还没有取得一定的地方自主性。

3. 评价与组织能力不够成熟

从世界教育质量评价的角度看，第三方评价的基本支柱是科学完善的评价组织能力，中国教育第三方评价组织的实力眼下还处在逐步提高阶段，组织力量建设虽取得了一些进展，但还是面临许多问题，专业性缺失表现突出。

4. 负面或低落的社会评价

第三方评价的真实性体现在消费者满意程度上，不同的第三方评价公众满意程度则反映了教育第三方评价机构的公众接受度和教育第三方评价结果的公平与正义与否。从世界各国教育质量评估目标追求方向出发，正面积极的公众满意度才是教育第三方评价的最终目标。但目前中国教育第三方评价满意度调查尚处在最初提议阶段，教育第三方评价满意度并不高，教育第三方评价的真实性仍然存疑。［3］

二、赋权评估理论在第三方教育评价改进中的适用

（一）赋权评估的概述

赋权评估（empowerment evaluation）最早由费特曼（Fetterman）于1994 年在美国评估协会的主席讲话中提出。费特曼是一名人类学家，同时也是知名的评估理论学者、评估实践者，曾担任过美国评估协会的主席，他认为，赋权评估是一种旨在通过提高项目利益相关者计划、实施和评估其自身项目的能力来增加项目取得成果的可能性的方法。该方法的核心理念是使用评估的概念、技术和评估发现来促进改进和自我决定。［4］

“赋权评估”的相关理念自提出便在世界各地迅速传播开来，并在多个国家的不同领域得到了实际应用，包括高等教育、公共卫生和国际发展项目等。

（二）赋权评估在第三方评价中的引入

根据内部评估实践，第三方评估人员通常在政府部门和其执行机构之间维持一定位置，并由此进一步突出了评价过程和评估结果的客观真实性。而相较于外部评估者，第三方评估人员则常常采用更加严格的定性或量化的方法收集与项目过程有关的大量数据，然后再通过对这些数据的综合分析进而做出客观判断。这种方法由于强调了评估实践的客观和非介入性，降低了评估实践对项目运作过程和结果造成的主观影响，遭到来自项目参与者的质疑。

作为一个参与的评价手段，赋权评估要求项目既得利益参与者参与并掌握工作过程。在赋权评估过程中，评估者必须与目标利益相关者形成合作伙伴关系，并在此基础上共同对项目进程进行干预；由于项目进程并不完全由评估者决策，而是由涉及评估者和参与者的诸多利益相关者共同决策，因此评估者的主要职责也将转向为咨询师、管理者和计划的推进者。同时，目标决策过程所依靠的资料也并不仅仅凭借评估者所掌握的知识，甚至还需依靠目标背景和自身知识的基于循证方法的资料。在该进程中，项目参与者的决策水平得到了提升，服务效率也得以提高，服务成果也更易于被国际社会所认可。国内专家刘江也就其本质特征、意义、途径等作出了更加具体的说明，并在实践中有效测试了赋权方法的促进效果。［5］

（三）赋权评估理论在第三方教育评估中的逻辑适用性

费特曼强调，在赋权评估当中，并没有谁对别人赋权，只有人们赋权他们自己。在赋权评估中，“empowerment”一词的含义与“授权”不同，赋权评估并不拥有可授予的“power（权力）”。在这个意义上，或许也可以将“empowerment”翻译成“赋能”。总之，赋权评估强调的是评估参与者自身能力的激发。［6］

2015 年10 月，中华人民共和国国务院办公厅发布了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，明确了“积极采用第三方评价，提高科学性和公信度”。随后出台的系列“双一流”政策也都十分强调第三方评价应发挥重要作用，以期为“双一流”建设的遴选评价和成效评价助力。然而，当前的第三方评价存在着世界一流品质体现度低、社会贡献评价导向性弱、科学性与公正性难保障、促“建”作用发挥不足、支撑动态调整有缺陷等问题，并不能承担这一重担。我们要认识到，开展高校评价本身不是目的，目的在于促进高校建设。未来在高校建设推进过程中，对待第三方评价的态度应从“评价崇拜”向“评价赋能”进行转变。［7］

三、赋权评估的理论体系及其启示

根据费特曼等人总结，“赋权评估”的理论包括“赋权理论”“自决理论”“评估能力建设理论”“过程使用理论”以及“使用和行动理论”。“理论（theory）”一词，在赋权评估的理论体系中经常被用来表达一种较有操作性的含义，结合语境来看，其意义比较接近于赋权评估的“重要观念的总结”和“需要具备的意识”［8］。

（一）赋权理论

赋权理论由社区心理学发展而来，是有关获得控制权、获得资源和了解环境的理论。同时赋权理论也与问题解决机制、领导力和决策有关。赋权理论区分了赋权过程与赋权结果。如果一个过程帮助人们发展技能，使其能够成为独立的问题解决者和决策者，那么这个过程就是赋权。

可以从社会发展与动态的角度分析，第三方评估组织可以长期健康进行工作的最重要方式，就在于将其作为一个社会实体，而这个社会实体又是具有相应的独立性和自由权利和性质的，这是政府对第三方“赋权”，但是，我国还存在着政府“放权”与社会“用权”的失衡现象，因此第三方评价组织对政府的依附性更强而社会独立性薄弱，这也是当前社会发展阶段社会组织自身建设能力的局限。由此，政府应该更多发挥宏观管理的作用，与此同时，也要完善高等教育第三方评估领域的相关法律法规。通过转换政府职能，以期高等学校第三方评估机构获得更多自主话语权和独立权力。政府部门应从高等学校评估项目的具体细节过程中剥离出来，由高等学校自身担任组织者，由第三方评估机构承担监督者，从而进行“管办评分离”的运行，达到政府部门、高等学校和第三方评估机构之间的协同共赢。［9］同时，继续制定关于高等学校第三方评价的立法，对第三方评价组织的合理的法律地位加以确立，并规范第三方组织的评价活动，利用立法健全中国高等学校评价体系。

（二）自决理论

有了关于赋权过程和赋权结果的理论，还需要有将此二者与“行动”联系起来的机制。在这方面，受到密歇根（Mithaug）关注残障领域的相关研究的启发，赋权评估引入了自决理论。“自决权”被定义为规划自己人生道路的能力。它由许多相互关联的能力组成，如识别和表达需求的能力、建立目标或期望以及实现这些目标的行动能力、从各种行动方案中做出理性选择的能力等。

当前，我国很多第三方评价在科研文献数据使用上都严重依赖国外机构提供的数据库，甚至是直接采信这些机构基于相关数据库二次开发获得的评价结果。这些数据库及其分析工具的开放与否、分析工具的算法设计科学性以及数据处理过程的规范性都直接决定着相关评价工作能否继续开展，以及评价结果的准确性。因此，保障第三方评价在数据使用上的自主性至关重要：一方面要自主建立涉及论文遴选范围、期刊等级、高被引论文作者、期刊—学科归属等内容认定的标准体系，基于国外数据库提供的源数据获取相关评价结果，而不是直接采信国外机构提供的评价结论；另一方面要加强国内期刊的国际化建设，自主建设面向全球科研文献的数据库，在国际竞争中逐步建立中国特色的科研评价标准。

（三）评估能力建设理论

自赋权评估提出以来，能力建设一直是其推动力。评估能力建设策略能够改善个体的态度、知识和技术，而这些改善能通过行为改变体现出来。此外，评估能力建设策略还能促进可持续的组织学习，这些策略包括正式、非正式的培训，面对面的交流、线上的会议等。赋权评估已将“评估能力建设”吸纳为其指导原则之一。不但如此，“评估能力建设”还是赋权评估这一评估路径的核心信条。

专业人才队伍既是高等教育第三方评审机构中最关键的技术人员储备，也是影响高等教育第三方评审效果的关键因素。

首先，教育评审团队的组成要具有典型性。其次，对高等教育评估团队进行全面培训操作，明确评估人员应该具备的能力，如理论构建与创新能力、政策研究与掌控能力、标准制定与执行能力、调研分析与综合能力、趋势预警与预报能力、决策征询与建言能力等。对研究新队伍开展岗前培训，加强高等教育第三方评估意识，主动帮助正在进行评估的专家学者确定评估目标、评判尺度和评估方法。最后，评估专家要遵守职业道德。评估人员必须恪守“信用”，坚持公平公正的原则，秉承严肃认真的态度，注重评估过程中的行为规范，提升自己的道德素养。

健全评估管理程序、健全第三方评价运行机制是做好第三方评价工作的主要基础和保障，要科学安排整个评估工作阶段。与此同时，由政府部门倡导成立的专门机构按照特定的准则对第三方评估组织的组织实力、组织表征、组织项目、机构影响力等方面做出评估，并以此实现约束高等院校第三方评估活动和维护高等院校第三方评估标准的目的，以保障第三方评价的健康发展。

（四）过程使用理论以及使用和行动理论

赋权评估的倡导者认为，评估领域面临的最大问题之一是知识利用不足，评估报告经常被搁置而并没有发挥作用。他们强调评估是供人们使用的，人们在评估中的参与度越高，他们就越有可能相信该评估，因为那是他们自己的结论，评估性的思维方式是“过程使用”的核心。“行动理论”是关于项目或组织如何运营的理论，通常以项目人员的视角为基础，与项目现实或现实中利益相关者眼中可观察的项目行为有关。［10］人们参与赋权评估，在特定阶段创造属于他们自己的“行动理论”，并在下一个阶段中通过将其与现存的“使用理论”作对照来进行测试。基于此，我们可以从三个角度得到启发。

第一，从政府职能的视角出发，政府部门要认识到高等教育评价主体也包括社会中的多个利益相关者。这些利益相关者都具有积极参与高等教育评价工作的强烈意愿，并期待政府借助第三方评价表达多样化的利益导向和实现多样化利益追求。评价主体多样化才能适应经济社会发展趋势，应该将对高等学校的社会评价和政府部门评估工作置于同样重要的地位。

第二，从高等教育的角度来看，高等教育评价不仅仅是高等教育体系的内部事务，同时也是关乎公民的重大事项，公民也有了解高等教育情况的刚性需要。封闭的高等教育评价体系显然已不适合当今社会，而信息透明才是中国高等教育发展的趋势。高等学校应积极主动地加入第三方评价当中，由内部评价进入公众评判，转变仅对政府主管机构负责的观念定式，更多重视社会大众的期待。［11］

第三，社会公众必须认识到，自身不应该只是高等教育评价的旁观者，而应该是实实在在的推动者，更应该借助第三方评估机构来保障公民的知情权利和顺畅利益协调渠道。社会公众要将自身作为“局内人”，一方面要通过各种途径积极表达心声，真切表达对教育管理需要达到的满意水平；另一方面也要通过各种渠道自觉参加社会管理，热心获取高教资讯，参与高教评价，着力健全高教制度。

四、结语

赋权评估自提出以来就既吸引了很多关注，也伴随着很多争议。例如著名的评估学者斯塔弗尔比姆（Stufflebeam）和科兰（Coryn）将那些不能做出有关评估对象的价值、优点等方面的有效判断的评估称为“伪评估”，并将“赋权评估”归于此类。［12］实际上，赋权评估的核心优势与主要不足是一个硬币的两面，赋权评估理论对传统评估思路带来的颠覆性的变化是其对评估功能和评估者定位的重新理解。在传统的重视知识生产的评估思维下，评估者通过对评估对象的评估，生产了知识、形成了评估报告；评估对象通过学习评估报告、使用评估报告实现评估的应用。“评估报告”是评估应用的媒介、中心。而在赋权评估这里，“行动理论”与“使用理论”、“认识”与“行动”相互促进，评估的形成与应用是一个连续迭代的过程，而非前后相继且彼此独立的两个过程。对于当前我国高校第三方评价存在的种种问题，“赋权评估”的理论体系对我们来说不失为一种启发和一个突破口。