人畜共患病防控政策的国际比较研究

马友福，王犇，张立新，朱雅宁，王金影，韩克元，史晓峰，赵玉锰

（天津市动物疫病预防控制中心，天津 300000）

2021 年9 月29 日，习近平总书记就加强我国生物安全建设进行集体学习，围绕我国生物安全建设的思路和举措，“强调针对生物风险要强化系统治理和全链条防控，要实行积极防御、主动治理”，坚持“人病兽防、关口前移”，“从源头前端阻断人兽共患病的传播路径”。2022 年2 月18 日，农业农村部召开畜牧兽医工作部署会，会议中重点强调了“人病兽防、关口前移”的战略要求，提出了从源头防控人畜共患病的工作重点，对我国基层动物防疫体系建设、培训和政策落实提出了要求。为了实现“人病兽防、关口前移”的政策目标，本文从人畜共患病的危害、欧洲及美国对人畜共患病的治理经验入手，分析了一些欧洲和美国政策经验，并论证了借鉴这些国际治理经验的可行性。

1 人畜共患病对生活生产秩序潜在威胁巨大

人畜共患病历来与世界或地区性人类疫情相伴而生，约60%的传染病是人畜共患疾病。在所有新兴的人类传染病中，约有75%是从动物“跨越物种界限”传染给人类的，全球每年约有200 万人因遭到忽视的人畜共患病而丧生。

在这些疾病中，不乏影响深远的埃博拉病毒、严重急性呼吸综合征、塞卡病毒等，也包括近年来全球大流行的甲型H1N1 流感、SARS 病毒和目前仍在困扰全人类的Covid-19 病毒。过去数十年内，重要动物源性流行病暴发的主要特征，包括不同传染病的暴发时间和最早暴发地点如表1 所示。

表1 主要人畜共患病情况不完全统计

这些人畜共患病大流行往往给地区经济和人民生产生活带来巨大影响。例如，2003 年，SARS 自广东扩散至东南亚，并逐步蔓延至世界其他国家成为全球性传染病。全球合计死亡人数为919 人，其中包括800 余名中国患者。据亚洲开发银行统计，全球因SARS 产生的总经济损失额达到590 亿美元，其中中国大陆对应损失为179 亿，中国香港对应损失为120 亿美元。

再比如，在2009 年，作为一种人畜共患病，甲型H1N1 流感大暴发，该病毒自墨西哥逐步传入美国后，不到半个月的时间内即席卷加拿大、英国、法国等国家，蔓延至世界四大洲23 个国家和地区。根据世界卫生组织的数据，仅持续一年有余的甲型H1N1 流感病毒对世界200 多个国家和地区都造成了不同程度的侵害，可统计的死亡人数为1.8 万人，实际由于统计中的困难，死亡人数远远大于这一数字，部分专家认为实际死亡人数在统计数字的8 倍到31 倍之间。除了人身损害外，甲型H1N1 还加重了全球金融危机，使得美国次贷危机演变为全球金融海啸，导致全球经济陷入衰退，经济损失高大5.8万亿美元。

2 人畜共患病在欧盟的公共管理经验

欧盟对人畜共患病的管理一直颇为重视，很早即通过法规确定了各相关方在人畜共患病中的责任范围，并且通过建立电子报告系统和数据库协助相关方在人病和兽病的各个环节可以实现迅速对接、准确分析。

欧盟监测和收集人畜共患病信息的系统是基于人畜共患病指令（Zoonoses Directive）2003/99/EC1搭建的，该指令要求欧盟成员国收集有关人畜共患病、人畜共患病病原体、抗菌素耐药性和食源性疾病暴发的相关数据，评估这些制剂的趋势和来源以及在境内的暴发情况，并在每年5 月底前向欧盟委员会提交一份涵盖所收集数据的年度报告。欧盟委员会随后将这些报告转给欧洲食品安全局（EFSA）。EFSA 的任务是审查这些数据并公布欧盟年度总结报告。

2004 年，欧盟委员会委托EFSA 建立一个电子报告系统和数据库，以监测人畜共患病。欧盟成员国对人类相关疾病的数据收集是根据关于严重跨境健康威胁的第1082/2013/EU3 号决定进行的，其向欧洲疾病预防和控制中心（ECDC）报告传染病数据时应遵循第2018/945/EU4 号决定中对病例定义描述。自2005 年以来，ECDC 为欧盟总结报告提供人类人畜共患传染病的数据及其分析结果。自2008年起，欧盟通过ECDC 维护的欧洲监测系统（TESSy）接收人类病例数据。

除此之外，人畜共患病指令各章节还对具体检测细节要求进行了规定，比如第二章“人畜共患病和人畜共患病病原体的监测”第4 条规定了对动物、食品和饲料中人畜共患病和人畜共患病病原体进行监测的一般规则，第二章第5 条和第6 条规定了协调监测计划和食品企业经营者的具体规则，第三章“抗菌素耐药性”第7 条规定了监测抗菌素耐药性的具体规则，第四章“食源性突发事件”第8 条规定了食源性突发事件的流行病学调查规则。这些规则也帮助各个相关主体了解在数据申报过程中应当详细考量和上报的细节，有利于数据收集的准确性。

3 人畜共患病在美国的公共管理经验

人畜共患病泛滥的另一个主要原因即是野生动物管理松懈，很多威胁人类健康的病毒宿主即来自于野生动物，比如2003 年SARS 病毒的最初宿主为中华菊头蝠，中间宿主为果子狸，均为野生动物；Covid-19 目前已知中间宿主为蝙蝠，源头宿主科学界尚无定论，但来自野生动物的可能性很高。

美国对野生动物的法律监管可以溯源至1984年的《雷斯法案》，自1984 年起该法案几经修改，时至今日仍然是美国管理野生动物的核心法案。在该法案下，美国按照联邦和州两级政府对野生动物相关问题进行管理，负责野生动物的部门是各州的自然资源保护部（DNR）。在全美50 个州中，共有21个州设置了DNR。DNR 的权责包含了野生动物的保护、种群的繁衍和狩猎许可的发放。但是，一旦野生动物进入消费市场（比如野味食用），管理层级即从各州上调至联邦层级，联邦级别的主管部门包括美国农业部下属动植物卫生检查服务局、美国鱼类和野生动物服务局、美国疾病预防控制中心和美国食品与药品管理局。

这种多层级的管理体系可以帮助不同州根据自身情况将人畜共患病的兽病阶段防控限制在州层面，从而降低联邦层面对人类饮食管理、染病的管理压力。一个典型案例是狂犬病毒。为了完全消灭狂犬病毒，自1997 年以来，美国各地分发了针对野生浣熊的食用型狂犬病疫苗。该疫苗投放计划最初在宾夕法尼亚、弗吉尼亚等州完成田野实验，效果显著后逐步推广至纽约、马里兰、佛罗里达等7个州，以便积累更多的疫苗治理数据。截止2001年，该计划获得了阶段性成功，美国建立了从俄亥俄州起一直绵延至伊利湖沿岸的野生浣熊免疫带。随着口服免疫措施的实施，美国野外陆生动物狂犬病从20 世纪90 年代末呈大幅下降趋势。整个口服疫苗计划的实施单位全部为各州的DNR，该举措将人畜共患病的防控压力大幅前置落地到各个地区实现了“人病兽防”的实际效果。

4 人畜共患病防控下中国动物防疫体系管理现状

我国从立法层面一直在不断深化对人畜共患病的管理原则和管理体系。《生物安全法》第三十二条规定，国家保护野生动物，加强动物防疫，防止动物源性传染病传播。从法律适用范围而言，“防控动植物疫情”是《生物安全法》适用的“八大方面”的首位，可见我国提高人畜共患病防治力度的决心。

在Covid-19 疫情的背景下，全面修订的《动物防疫法》已于2021 年1 月22 日表决通过，并于2021 年5 月1 日正式实施。从《动物防疫法》的修订来看，我国防疫方针发生了重大变化。其中第五条将动物防疫的方针由原有的“预防为主”，调整为“预防为主，预防与控制、净化、消灭相结合”，体现出我国建立全方位立体化的动物疫病防治体系的战略目标。

为了实现这一系列新战略目标，我国从中央精神、主管政策和具体法律等各层面明确了各级主管部门的权责：（1）在中央层面，国务院农业农村主管部门是全国防疫工作的主管部门，其主要的职责包括评估动物疫情的风险、制定动物疫病防、控、净、灭各环节的技术规范，指导跨省市的特殊动物疫病防控去的建设等，并与国务院卫生健康有关部门、海关总署有关部门及野生动物保护部门及时互通信息、协同管理；（2）在省级层面，省级农业农村主管部门各自负责本区域内动物疫情防控外，其中边境省级政府还需合理设置动物疫情监测站点，防范境外动物疫情输入；（3）在政策落地层面，乡级人民政府、街道办事处负责对辖区内动物养殖单位和个人落实前置免疫，县级以上人民政府农业农村主管部门负责监督该项工作的效果，并配合上级领导部门制定该县动物疫病防控、检测、净化、消灭的工作计划。（4）各级动物疫病预防控制机构负责对动物疫病的发生和流行进行检测，按照各级主管部门制定的计划完成技术培训，并从技术角度评估动物疫病防控工作。

总体来看，多级管理的格局为我国人畜共患病的防控搭建了坚实的体系基础。再结合各地结合本地情况积极落实政策，我国人畜共患病的防控体系总体实力将会进一步得到提升。

5 人畜共患病防控的政策建议和总结

结合我国国情以及欧盟和美国的防控经验，目前我国在人畜共患病防控领域可以进一步借鉴推广如下政策经验。（1）借鉴欧洲的数据化管理制度，打通兽病与人病的数据统计、报告和分析系统，从而归纳、总结对我国最具威胁的人畜共患病及其发病地区、发病时间和影响人群。（2）参考美国的多级管理体系，将野生动物实际管控下放至地区层面，根据不同地区野生动物的特性投放可食用疫苗、建立野生动物免疫带，并将地区成功经验推广至不同区域。（3）增加动物疾病防治的财政投入和使用效率。由于人畜共患病自动物种群传染至人类种群后造成的损失将会呈指数倍扩增，增加动物患病防制财政投入，将会提高整体人畜共患病防控财政经费使用效率，将疫情防控的关口提前至动物与人类发生密切接触前。