政府购买居家养老服务项目演化分析与优化策略

王习力

(西北工业大学 公共政策与管理学院,西安 710072)

随着人口老龄化问题的不断加剧、老年人口规模的不断扩大以及少子化趋势的出现,老龄人口的养老问题逐渐凸显,传统家庭养老模式面临挑战。促进养老服务发展和养老服务产业进步,提高老年群体的幸福感、满足感是实现老龄群体多样化需求的关键举措。

一种新型的养老模式——“居家养老”越来越受到老年人的青睐。居家养老服务具有准公共性,政府部门作为养老服务供给的一方,承担提供养老服务的责任。但由于居家养老供给床位的稀缺和服务供给形式内容的单一,导致政府作为单一的服务供给者的供给方式已无法满足老年人多样化的需求。这也意味着需把一些服务的供给任务分配给相关组织或者企业。政府将养老服务供给责任下放的其中一种方式就是政府购买养老服务。政府相关部门向提供养老服务的社会组织或者企业购买养老服务,开始成为政府履行养老服务供给责任、满足居家养老需求的主要形式。《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》(国办发〔2019〕5号)中提到政府部门将养老服务放入购买服务指导性目录,全面梳理了现行由财政支出安排的各类养老服务项目[1]。“十四五”规划提出构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务模式,有效提升老年群体的获得感、幸福感、安全感[2]。可见,政府购买居家养老服务是大势所趋,得到了我国政策的大力支持和引导。

政府向社会力量购买居家养老服务,一方面可以缓解人口老龄化趋势下养老需求多元化和供给不足的矛盾,实现具有针对性的全面服务内容和形式;另一方面也是政府职能转变、供给形式改进、治理效果提升的有效途径。然而在具体操作中,因政府并不直接参与所购买服务项目的开展,特别在合同契约完成以后其服务质量监管体系的缺失、运行服务项目的社会力量自主性和自觉性不高、公众参与积极性薄弱等问题,导致养老服务项目运行质量不高、服务效果良莠不齐,限制了该模式的可持续发展。政府与居家养老服务合作过程中还存在着信息不对称的问题,服务提供方(企业或社会组织)可能为追求高回报率而选择降低服务成本或者隐藏服务信息,令政府和消费者利益受到损害,削弱了养老服务开展的效果。政府购买居家养老服务项目运作过程中涉及了多个相互制约的参与主体,信息不对称会导致因各主体策略的选择相互影响而呈现出演化博弈的状况。因此分析政府购买居家养老服务参与主体决策行为的互动机制对于提升服务质量和提高项目效果具有重要意义。

1 研究现状和问题的提出

当前我国养老服务政府购买模式还处于探究改进阶段,国内学者对政府购买服务的研究集中在服务模式、绩效评价、影响因素、风险治理和措施建议等方面。从2000年开始,上海市首先开展了养老服务政府购买模式的试点工作,全国各地开始陆续进行了政府购买养老服务的项目改革风潮,出现了不同类型符合当地发展的地方购买服务模式:如公开竞标、形式购买、定向委托等[3]。杨倩文等[4]以“多元主体思想”和“投入—过程—产出—结果”逻辑为理论基础,运用层次分析法,计算民政部门、养老机构、机构内老人3个主体各级指标权重并形成绩效评价指标体系。徐金燕[5]运用SEM模型检验结果发现购买的外部环境对政府的购买服务效果存在影响;政府监管力度、组织的供给能力以及养老服务业的竞争水平均对政府的购买服务效果存在明显的影响。养老服务政府购买模式存在许多问题,从功能视角而言,完备的养老服务供给链有着政策偏离、逆向选择、评价模式等潜在风险[6]。毛艳华[7]构建了政府购买居家养老服务中政府与供给方二元行为的监管博弈模型,发现完全信息条件的静态监管博弈模型中,政府的监管成本和惩罚力度决定了供给方的努力意愿度。

演化视角的博弈模型下供给方的决策与政府的监管行为相互影响的,从而为博弈分析研究提供政府监管因素的考虑。许多学者基于仿真演化来分析不同情况下的演化决策以及影响动态演化策略的变量因素。如岳向华等[8]基于政府监管角度建立了构建政府有关部门与服务供给的私营部门间的动态博弈模型,发现政府部门的监督获得和付出、政府部门对私营组织的补助以及私营组织供给优秀服务质量所节约的成本是影响两者动态博弈的关键因素。

部分学者基于多方演化博弈模型研究政府购买居家养老服务项目效果。崔娟娟[9]基于复杂网络博弈,引入惩罚力度、声誉、奖金等参数变量,构建政府购买居家养老服务质量管控多方演化博弈模型,提出声誉收益、激励参数和惩罚力度能够有效控制质量监管薄弱问题。夏涛[10]建立了地方的政府部门与服务供给主体养老服务供给源、服务需求家庭三者之间的演化博弈模型,阐明三者各自行为达成稳定状况的条件,指出减少养老服务需要增加家庭的参加成本,这是提高养老服务质量的重要方式。陈岳堂等[11]基于政府、社区卫生的服务供给,以及服务的受众建立了涉及三方的演化博弈模型,说明每个博弈主体都会被另外2个主体的合作概率影响而呈现不一样的结果。

现阶段对政府购买居家养老服务过程中多方参与主体之间互动机制缺乏深入探讨,缺少养老服务效果优化方面的具体阐述。本文基于演化博弈理论,以政府购买居家养老服务效果最优为目的,构建政府、服务供给方和消费者三方演化博弈模型,分析和计算参与主体在博弈策略中的不同选择问题,进而研究不同策略选择下的演化均衡问题及各参与主体之间策略改变对演化策略的影响,探讨影响政府购买居家养老服务的因素,并从政策制度、自身发展等层面提出相应的建议和对策,从而优化政府购买养老服务效果,提高养老服务质量。

2 三方主体参与的关系分析

政府购买居家养老服务是政府与企业或社会机构通过签署涉及居家养老服务的合同,政府负责出资,加盟企业或社会组织负责运作、管理并提供养老服务,政府对购买的养老服务的评估和付款[10]。这种政府购买服务的模式实际上是在养老服务供给中引入市场竞争机制。

在这种模式的多元参与主体中,政府是项目购买者,通过资金投入将供给工作转给供给方或社会组织,但政府并不取得经济方面的收益。同时,政府也是整个服务过程的监管者,需要对服务进行评价和考核,对购买的养老服务质量和效果负责。政府购买服务的目的是提供更高质量和精细化的居家养老服务,从而实现老龄趋势下多样性的养老服务需求、提升老年人的幸福感。因此,政府所选择的行动决策与养老服务的效果水平联系紧密。

企业或社会组织是政府提供公共服务的承接方和供给方,其运营结果直接影响到政府购买的效果。服务供给方凭借与政府签署协议的方式获得服务供给的资金,进而给老年群体生产和供给所需的服务内容和项目。

老年人或其家属是服务的接受者,可以直接感受养老服务的供给水平。老年群体及其家人可以对服务的水平和效果进行满意度评价。政府、服务供给者和消费者三方的关系如图1所示。

图1 居家养老服务政府购买模式

3 各参与主体间的博弈模型构建

3.1 模型假设

政府购买居家养老服务的三方博弈主体——政府、居家养老服务供给方、消费者均可以看作是理性的经济人,各参与主体之间的信息存在不对称性,并且各参与主体之间通过彼此的博弈决策各自的策略。

政府的策略为“监管”和“不监管”。当政府选择“监管”时需要支付监管成本并因此获得社会认可。且根据居家养老服务供给方的表现选择双向激励措施,如果服务供给方积极配合完成各项工作,政府会奖励其资金;如果养老服务供给方不配合工作,政府将对其收取罚金;当政府选择“不监管”时,不需要支付成本,但其公信力会受损。

服务供给方的策略为“配合”和“不配合”。当政府选择监管时,服务供给方选择配合需投入成本,但有可能获得政府的奖励资金;当服务供给方选择不配合时不需要投入成本,还可能得到额外的收益但会损失公众的信任度且有被处罚的风险。当政府选择不监管时,企业或组织为了自身利益最大化,自然会选择不配合,此时服务供给方会损失公众信任感。

服务消费者策略可以分为“参与”和“不参与”。当消费者选择积极参与购买服务行为时,不但需要支付成本,还要面对享受服务时带给自己的收益损失;当选择不参与时,可能因选择其他养老服务而花费另外的资金。

本文基于构建“政府-服务供给方-消费者”3个参与主体的博弈模型,研究养老服务政府购买效果的影响因素,同时依据分析博弈模型的演化状态探索提高服务供给效果的策略。“政府-居家养老服务供给方-消费者”三方博弈策略组合如图2所示。

图2 “政府-居家养老服务供给方-消费者”三方演化决策组合

3.2 变量的设置

基于以上各策略决策组合的分析,政府、居家养老服务供给方、消费者三者的成本、收益、损失的参数设定如表1所示,为简化在后文中用“供给方”指代“居家养老服务供给方”。

3.3 三方主体的博弈支付矩阵

假如政府在决策“监管”养老服务供给方的可能性为P1,则选择“不监管”的概率为1-P1;企业或社会组织选择“配合”居家养老服务供给工作的概率为P2,则选择“不配合”的概率为1-P2;消费者选择“参与”居家养老服务的概率为P3,则选择“不参与”的概率为1-P3。在不同的行动选择下,各利益主体的博弈支付矩阵如表2所示。

3.4 政府购买居家养老服务下三方参与的演化稳定分析

3.4.1 预期获得函数构建

1)政府的预期获得。根据表2参与主体的演化博弈分析,政府在“监管”策略行为选择的预期获得为M11,在“不监管”行为的预期获得为M12,平均预期获得为M1。

政府的监管策略行为选择预期得益M11是博弈中三方参与群体的平均得益,具体是指政府的“得失”是与居家养老服务机构以及消费者有关的一组策略的函数得到M11为E1-B1P3P2+P-PP2,同理选择不监管的预期得益M12为P3-T1。

表2 三方博弈变量设置

2)居家养老服务供给方的预期获得。该演化博弈的服务供给方在“配合”行为的预期获得为M21,在“不配合”行为的预期获得为M22,该居家养老服务供给方的平均预期获得为M2。居家养老服务供给者的配合策略行为选择预期得益M21是指博弈中三方参与群体的平均得益,具体是指所供给者的“得失”是与政府以及消费者有关的一组策略的函数得到,故M21是B1P1P3+C2P1P3-T4P1P3+T4P3+E2′-C2′,同理M22为2PP1P3-T2P1P3+PP1-B2P3-B2+T2。

3.4.2 复制动力方程及均衡解

在博弈中,在初始状态下,三方参与不同的行为策略会产生不同的效用,效用较低策略的博弈方会选择效仿效用较高策略的博弈方。

4 服务效果优化策略

依据以上的演化博弈研究可以知基于“政府-居家养老服务供给方-消费者”三方的演化博弈中,三方利益主体间的选择方案相互影响和制约。政府策略的演化稳定状态随居家养老服务供给方配合的概率和消费者选择参与的概率变化。居家养老服务供给方均衡水平依据政府在决策中选择监管的概率和消费主体决策参与的概率变化。养老服务消费主体决策的博弈分析状况依据政府选择监管的概率和居家养老服务供给方选择配合的概率而变化。综上所述,三方参与主体演化博弈分析结果是该博弈不存在一个稳定的策略选择,当政府部门选“监管”策略、供给选“配合”策略以及消费主体选“参与”策略时,居家养老政府购买服务的效果才能实现最佳。为提升政府购买居家养老服务效果,促进政府和服务供给方合作以及公众参与,提出以下优化策略。

4.1 优化有关政策法规,构建良好的政府购买服务外界保障环境

1)加强顶层设计,明确权责要求。加强政府购买服务全过程管理,努力提高其规范化、精细化、信息化水平。政府应对购买服务的细则和内容进行要求和指导,确保购买服务进程高效和质量高。此外,还应完善政府购买养老服务网络布局,优化养老服务供给结构,形成层次明确、权责清晰、区域协调养老服务供给网络体系。

2)加强政策推广,提高公信度。根据前文的分析可知:服务效果与公众参与度有关,需要加强对政府购买服务的政策宣传和信息公开,让服务供给方和政府主动接受民众的监督。对于政府来说,需要利用政府平台和宣传渠道提高民众对政策的认可和支持,另外要对服务项目的内容细则等信息向公众公开。

4.2 强化对养老服务供给方支持力度,提高供给服务水平

根据居家养老服务供给方的复制动态方程解可知:服务供给方策略选择与其选择配合时支出的成本和可得的收益、供给方不配合时公众损失利益和额外的收益、政府的奖惩力度相关。目前养老机构普遍存在资金来源渠道单一,资金短缺,入住率低的问题,因此需要采取以下优化策略。

1)加大养老服务供给组织运营和建设支持力度。首先在政府财政投入方面,要积极大力扶持各类营利和非营利机构,促进各类养老机构的建立和运营,对机构的基础设施、物资购买、硬件设备等提供足够的财政支持,缓解机构运营资金短缺问题,持续对中小微企业实施政府购买服务倾斜政策。其次在税收及相关费用优惠方面,由于非营利性养老机构提供的是普惠公益的养老服务和产品,具备非营利组织的主要属性,可对这样的机构实行一定的免税或低税政策。在提供运营补贴和建设补贴中增加如天然气、水、电等方面的补贴;在场地租赁扩张使用方面,政府也可以考虑给予优惠价格。再次,政府要规范市场竞争,为养老机构行业创造公平的发展环境,明确养老服务市场准入标准,减少企业间非正常的竞争成本。

2)加强对养老服务供给方工作人员的培养和引入力度。提高养老服务供给者的工作人员的获得感和满足感,并加强各类资源的扶持力度。如通过财政补贴、建立基金以及政策支持和提高收入的方法,吸引和留住相关人才。

3)加强对政府购买居家养老服务的监管和奖惩。依据消费主体的复制动力方程的解可知,如果政府实现严格监管,服务供给方能够配合工作提供优质服务,消费者参与的成本减少和获得的效用增加,公众对政府和供给方的信任增加。即如果消费者选择不参与的机会成本损失大于消费者参与的利益损失,消费者会趋于选择“参与”,从而提高服务质量。因此需要健全社会组织或企业参与养老服务的激励和监督制度,建立符合需要的供给服务监管评价指标指数,加强对项目运行过程监管和评价,设立严格的奖惩机制,优化供给组织质量。

4.3 优化服务供给质量,提高消费者参与养老服务积极性

目前养老服务供给不均衡,消费者作为居家养老服务的使用者,能够直接感知服务质量和效果。因此,政府应鼓励消费者参与到服务评价中,对出现的问题和需要及时反馈给监管人员。

1)拓展服务内容。鼓励有能力的地区扩大政府购买服务的领域和范围,优化城乡养老服务供给,鼓励引导社会力量参与生活照料、医养康养、助餐代买等服务。

2)提供更准确更有针对性的服务。重点对国家经济困难的失能、高龄、独居等特殊老年群体提供保障的服务,加强对农村老年人的财政补贴和支持力度。另外,运用互联网、大数据、云计算等信息技术赋能养老服务高质量发展,鼓励社区构建养老服务信息化平台,构建“线上+线下”相结合的养老服务,为老年人提供高效准确的服务。

5 结语

综上所述,政府购买居家养老服务是一个涉及政府、养老服务供给方和消费者三方利益主体的复杂演化博弈过程。在该过程中,各方的决策相互影响,缺乏稳定的策略选择,而最佳效果只有在政府采取“监管”策略、养老服务供给方选择“配合”策略以及消费者选择“参与”策略的情况下才能实现。为提升政府购买居家养老服务的效果,需要采取一系列策略。政府应加强政策法规优化和顶层设计,提高政府购买服务的管理水平和公众信任度。同时,政府需要加大对养老服务供给方的财政支持力度,考虑完善税收和相关费用的优惠政策。养老服务供给方应提高专业人员的培养和引入力度,多样化资源支持等以提高服务质量。消费者应积极参与服务评价,促进服务反馈效果。各方共同努力,最终构建一个充分协同、高质量的居家养老服务体系,同时促进政府、服务供给方和消费者之间的合作与信任。