全国“两会”新闻发布制度40年历史回顾、经验启示与完善策略（1983-2023）

吴锋 刘国强

［摘 要］全国“两会”新闻发布是我国新闻发布制度从建立走向成熟的记录者、见证者和参与者，也是透视改革开放以来我国推进全过程人民民主建设、塑造开放自信国家形象、加强中外政治交流的一个重要窗口。2023年全国“两会”迎来了新闻发布制度40周年的重要历史节点，本文基于对全国“两会”新闻发布制度40年发展历程全景回顾，从初创探索、改革推进、创新深化三个历史时期概括其形成的“建章立制”“体系构建”“国际传播”等重要成就，从价值引领、制度约束、理论赋能、实践创新四个角度总结其经验启示，并且从推进制度化专业发展道路、提升国际传播能力、强化新闻发言人队伍建设、提升传播效果等方面提出新时期全国“两会”新闻发布事业高质量发展的完善对策。

［关键词］全国“两会”；新闻发布；40年；历程回溯；经验启示；完善对策

［基金项目］教育部“春晖计划”合作科研项目“我国重大突发风险事件国际传播路径与策略研究”（HZKY20220540）。

［作者简介］吴锋（1977-），男，传播学博士，西安交通大学新闻与新媒体学院教授；刘国强（1987-），男，西安交通大学新闻与新媒体学院博士研究生（西安 710049），合肥师范学院文学院副教授（合肥 230601）。

党的二十大报告指出：“加快构建中国话语和中国叙事体系，讲好中国故事、传播好中国声音，展现可信、可爱、可敬的中国形象”。全国人民代表大会和中国人民政治协商会议（以下简称全国“两会”）新闻发布制度，是改革开放以来我国新闻发布体系中历史最悠久、运行最成熟、操作最规范的新闻发布活动。从政治传播的视角看，全国“两会”新闻发布制度作为中国政治活动的重要组成部分，是推进全过程人民民主、回应舆论关切、塑造开放自信国家形象的重要方式，兼具政治权威和新闻价值双重属性，必然承担国家战略传播的重要任务。从全球视野来看，重要政治活动的新闻发布是沟通媒体、社会公众和政府部门的桥梁，是一种政务公开的良好运行机制【赵启正：《以新闻发布制度创新助力讲好中国故事》，《对外传播》2022年第10期。】。时值全国“两会”新闻发布40周年，本文立足中国特色社会主义进入新时代的历史方位进行回溯，将其发展历程概括为三个时期，并对各个时期新闻发布工作的重要改革实践和相关成果进行总体阐述和评析，进而从整体上把握全国“两会”新闻发布40年发展历程所蕴含的基本经验，以期为新征程推进新闻发布事业高质量发展提供有益借鉴。

一、全国“两会”新闻发布制度的40年历程回顾

从1983年6月召开的六届全国人大一次会议和全国政协六届一次会议首次举行新闻发布会、确立新闻发言人算起，全国“两会”新闻发布制度已经走过了40年光辉历程，其伴随着国家改革开放、政治体制改革、信息传播技术变革而不断发展完善。40年发展历程中，2003年“非典疫情”爆发加速了中国新闻发布事业的全面发展，2012年党的十八大召开标志着中国特色新闻发布制度进入创新深化新时期，两个标志性事件构成了“两会”新闻发布历程纵向审视的重要时间节点。基于此，本文将全国“两会”新闻发布制度40年发展历程划分为初创探索（1983-2002）、改革推进（2003-2011）、创新深化（2012至今）三个历史时期：

（一）初创探索期（1983-2002）

随着改革开放基本国策的确立和以经济建设为中心的基本路线正式提出，我国政治、经济、文化等各领域的改革加快推进。新闻发布作为一种制度化的信息传播活动成为中国与世界沟通的重要媒介。从1983年全国“两会”首次通过大会新闻发言人向中外记者介绍两会信息，到2002年“非典疫情”爆发前这段历史时期称为初创探索期。从发布面向看，这一时期经历了前期以“对外发布”为主向后期兼顾对内对外发布的“总体发布”转变；从发布流程看，构成了开幕前、会议中、闭幕后三个重要发布节点，确保了新闻发布同两会议程保持同步；从发布体系看，随着总理记者见面会/招待会成为两会新闻发布的“压轴大戏”，新闻发布体系更加完善，发布方式更加多样，发布频次更加合理，充分满足了国内外媒体记者的信息需求；从发布方式看，这一时期实现了从录播、转播到直播的跨越，进一步增强了新闻发布的时效性；从制度建设的成果看，随着一系列规范新闻发布的意见、政策出台，两会新闻发布开始铺设制度运行的轨道，实现了从自发性到制度化的转变。从发展历程的阶段性特征考察，这一时期的“两会”新闻发布体现出了以体系构建为基础、以制度建设为主线、以发布实效为导向的发展逻辑。

1.初步构建“发言人+发布会”的新闻发布体系。新闻发布制度的诞生是民主政治和信息公开的产物，自觉运用新闻发布制度也是现代民主政府的重要形象标志。1978年十一届三中全会的召开，标志着中国开启了改革开放和社会主义现代化建设新时期。1982年4月30日，中国记协首次向中外记者介绍国务院各部委和人民团体的新闻发言人，标志着我国新闻发言人制度建设开始起步。齐怀远成为外交部首任正式新闻发言人，也是我国第一位正式新闻发言人。全国“两会”作为年度重要政治活动备受国内外舆论关注。为了让国外媒体和国际社会更全面地了解中国、了解人大和政协在社会主义民主政治建设中发挥的作用，1983年全国“两会”秘书处决定主动邀请港、澳、台及外国新闻媒体机构前来采访报道。1983年6月4日上午，“两会”首任新闻发言人——六届全国人大一次会议副秘书长曾涛、全国政协六届一次会议副秘书长孙起孟，分别受各自会议秘书处的委托，同时向中外记者发布了关于召开“两会”的新闻。自那时起，“两会”期间举办新闻发布会就一直延续至今【殷莉：《全国“两会”新闻发布会历史回顾》，《新闻与写作》2009年第4期。】。这一时期全国“两会”新闻发布制度主要是基于“政府信息公开”这一政治要求，从体制、机制建设、人才队伍管理等方面推进新闻发布向“建章立制”方向转型，初步构建了以“发布会+发言人”为主的发布机制。早期，新闻发布按照会议进程一般分为三个部分（見表1）：一是“两会”开幕前，要召开新闻发布会，由两会新闻发言人正式对外公布大会会期、议程，并回答中外记者的提问；二是大会进行过程中，会举行部长记者会、特定主题记者招待会，以及代表、委员以个人名义召开的新闻发布会等；三是“两会”闭幕后举行的总理记者招待会。“三段式”新闻发布形式构成了延续至今的全国“两会”新闻发布基本形态。新闻发布也以一种新颖的传播形式成为国家政治传播的重要组成部分。面对面发布、现场交流互动是新闻发布会的核心优势，将发布方与新闻媒体置于同一时空中，就相关议题和信息进行交流互动，不仅有助于媒体快速掌握相关信息，也有利于发布方回应媒体和社会关切，释疑解惑【刘笑盈、刘雯：《从两会看新闻发布中的公共表达与情景传播》，《对外传播》2019年第4期。】。

2.开创性地引入了政府首脑新闻发布制度。率先形成总理记者招待会的制度惯习。1988年4月13日，新当选的国务院总理李鹏和副总理姚依林、田纪云、吴学谦受邀参加了七届全国人大一次会议组织的记者招待会，并且回答记者提问，标志着政府高层领导同国内外媒体之间逐步建立常态化沟通对话机制，在进一步提升记者招待会的规格与级别的同时，也标志着更加开放透明的信息沟通机制逐步建立。之后，全国“两会”闭幕之后举办的总理记者招待会定期举行（1992年除外），逐渐成为备受国内外媒体关注的新闻发布形式，总理记者招待会不仅成为总理个人执政能力、人格魅力的展示平台，更成为向全世界宣介中国政策和主张的窗口。随着总理记者招待会逐渐形成制度化、常态化、程序化的发展模式，全国“两会”新闻发布的形式更加多元，层次更加丰富，结构更加完整。值得注意的是，这一时期总理记者招待会在提问环节往往“优先”照顾国外媒体记者，例如1998年朱镕基总理召开记者招待会时，就要求尽可能把提问的机会给境外记者，让他们多了解中国的内政外交政策，而且还要求不要事先安排，允许记者敞开提问。

3.推动新闻发布制度驶入制度化、规范化发展轨道。“如果没有与信息扩散相适应的制度安排与政策保障，传播力的物质基础部分就不可能产生应有的效能”【程曼丽：《论我国软实力提升中的大众传播策略》，《对外传播》2006年第10期。】。1983年2月，中宣部、中央对外宣传领导小组（国务院新闻办前身）联合下发了《关于实施〈设立新闻发言人制度〉和加强对外国记者工作的意见》，要求外交部以及承担对外交往任务的国务院各部委要定期或不定期地对外发布新闻。随着意见的出台，我国新闻发布及新闻发言人制度建设逐步进入到政策驱动和政策管束阶段，这也为全国“两会”新闻发布制度的规范化、程序化、法制化发展奠定了基础。同年11月，中央对外宣传领导小组制定并下发了《新闻发言人工作暂行条例》，进一步加强了新闻发言人工作的规范化管理。1987年中宣部、中央对外宣传领导小组再次联合发文，就国务院新闻发言人制度作出规范，并且建议中央在重要历史时期召开的一些重要会议和作出的重要决定，可以由领导人举行记者招待会，面向中外媒体阐释政策、表明立场、答疑解惑。1989年4月4日七届全国人大二次会议通过的《全国人民代表大会议事规则》明确规定：“全国人民代表大会会议举行新闻发布会、记者招待会”。至此，全国人大会议期间举行新闻发布会、记者招待会被正式赋予法律效力。

4.实现了新闻发布方式由转播向直播的转型升级，提升了新闻发布时效性。新闻发布的直播化解决了转播所具有的信息完整性弱、时效性不强的“先天不足”问题，它可以最大化地确保发布信息的同步性、整一性和连续性，尤其是从传播时效的角度完成了从“及时”到“即时”的飞跃，将观众带入到“正在发生”的事件现场所营造出的“在场感”，最大化地保留现场信息的“完整性”和交给观众自行理解判断的“开放性”是其成为新的主流传播方式的关键所在。1987年召开的六届全国人大五次会议和全国政协六届五次会议期间，记者招待会实现了电视实况播出；1988年召开的七届全国人大一次会议和全国政协七届一次会议，中央电视台对记者招待会进行了电视直播，带来了强烈反响，获得了媒体界及公众的普遍好评（见表2）。由此也开启了全国“两会”新闻发布直播化的新常态。

全国“两会”新闻发布制度的诞生，是中国全面开启改革开放新征程后面对西方大国舆论封锁和隔离所采取的一种战略主动，它以主动联络、主动公开、主动沟通、主动回应为基本策略，以破冰开局、打破后冷战时代的国际关系僵局和意识形态对抗，为我国社会主义现代化建设争取良好国际舆论环境为基本任务，以“介绍—展示”框架内“向世界说明中国”【李明德、乔婷：《中国国际传播：历史演变、现实背景与前沿问题》，《西安交通大学学报（社会科学版）》2022年第9期。】为目标指向，初创探索期全国“两会”新闻发布取得了三个方面的重要成就，一是通过建制化的常态发布机制的建立进一步畅通了中外沟通、信息流通的渠道，在汇聚世界关注目光的同时，也加快融入世界一体化的信息传播格局中。二是随着中国政府首脑新闻发布制度的建立，总理记者招待会成为了透视中国政策走向和发展趋势的风向标，在进一步提升政府新闻发布制度权威性的同时，也推动了开放、自信的政府党形象的构建。三是随着传播学被引入国内，围绕新闻发布的理论探讨也推动了新闻发布从早期的政治宣传、正面报道向“传播”范式转型。“由宣到传”既是一种理念的升维也是一种实践的转向，它要求在实践中树立受众观念，遵循“内外有别”的原则，在内容、形式、话语等方面要适应对外宣传需要，强调既要侧重传播声量，也要突出传播效果。除此之外，全国“两会”新闻发布还实现了从“转播”到“直播”的蜕变，进一步提升了传播时效性。综合来看，初创探索期的“两会”新闻发布按照“向世界说明中国”的外宣要求，遵循“由外而内”“内外兼修”的原则，推动制度、理念、实践等多层次体系建设，实现了破冰开局、与世界接轨融合，让世界充分了解中国，以及展现中国政府自信、务实、开放、负责形象的传播目的。

（二）改革推进期（2003-2011）

从2003年“非典疫情”爆发到2011年党的十八大召开之前是全国“两会”新闻发布的改革推进期。新闻发布制度深化改革的现实需求来源于两个方面：一方面是疫情肆虐、权威信息发布不及时所带来的谣言扩散和社会情绪动荡，亟需重新构建信息发布系統；另一方面则来自于技术驱动下的媒介生态和舆论传播对于信息发布提出了更高的要求，伴随着网络传播时代的到来，新闻发布的时效性、互动性、开放性成为其在舆论场中竞逐受众注意力的关键。这一时期全国“两会”新闻发布顺应国家新闻发布的新要求，主动适应网络传播新形势，在发布内容上实现了横向“面”和纵向“深”的同步提升，更大范围和更大限度地推进了两会信息公开，在发布导向上，直面社会敏感问题，以正面、积极、有力的内容发布达成了有效的舆论引导，壮大了社会主流价值影响力。在发言人队伍建设上，推动了职业化、专业化的培养模式的落地实施。综合来看，这一时期的全国“两会”新闻发布实现了体系重塑、内容重构、队伍重建的三重改革效果。

1.更大范围和更大限度地推进国家权威信息发布，提升政府公信力。从组织形态上看，全国人大是最高国家权力机关，人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。全国“两会”新闻发布的时效性一方面直接关乎大会议程与舆论报道能否实现同频共振；另一方面，新闻发布信息的权威性、客观性、准确性也关乎公民知情权保障。进入千禧年以后，随着互联网的普及和加速应用，越来越多不同年龄、不同职业、不同学历背景的网友跻身信息传播者和舆论生成者行列，信息发布的“门槛”降低，信息博弈和信息溯源难度增大。一方面，公众对于全国“两会”涉及的国计民生信息有了更强烈的需求愿望；另一方面，伴随着经济社会转型以及经济体制改革所带来的利益分配再调整，使得社会矛盾多发，全国“两会”信息公开的复杂性、风险性和未知性也随之增加。新闻发布制度既是一种把媒介议程乃至公众议程纳入两会议程的有效途径，同时也是国际通行的政治会议信息公开方式。借助各种媒体，有计划地将全国“两会”的议程、流程、过程等告知公众，以争取或维持公众对全国两会的关注、信任与支持。

【仰和：《新闻发布制度与现代政府》，《国际新闻界》2004年第3期。】这一时期的全国“两会”新闻发布及时传递权威信息，有效引导舆论，化解社会重大敏感问题，在稳定经济社会发展大局和提振信心、稳定民心等方面都发挥了重要作用。例如在信息发布方式上，建立了更加立体的信息发布渠道。2007年的全国“两会”首次允许境外记者直接联系采访代表，首次对外公布各个代表团驻地的详细信息和联系方式，首次公布统一发放的各代表团新闻联络员电话号码，首次允许网络直播代表团团组审议，首次向境外媒体开放代表团新闻发布会。2008年“两会”期间公布了政协委员的基本信息，重大会议实现电视、网络直播，会议报告增加名词解释并发布外文版本，开通“网上信息中心”为参会记者提供便捷服务（见表3）。这些举措既是适应舆论生态变迁而主动公开、主动发布的应时之举，同时也进一步提升了“两会”的透明度、可见度、关注度。

2.为经济社会发展输出舆论正能量，壮大主流价值影响力。全国“两会”作为汇聚众智、凝聚共识、集聚众力的平台，既是代表、委员代表广大人民群众参政议政、推动国家经济社会发展的“权力场域”，也是向世界“直播”中国民主实践的“第一现场”。这一时期伴随着国际金融危机而来的全球经济动荡，以及我国进入经济社会转型、产业结构调整的新发展阶段，一系列社会问题开始浮现并且在网络舆论场进行发酵，极易引发社会思想动荡，甚至引发一系列群体性事件。例如人民网在2010年全国“两会”召开前夕做的民意调查显示，医疗卫生、教育公平、过高房价是公众关注度最高的问题；此外，户籍改革、养老制度、反贪反腐、司法公正、民主监督、网络问政等问题也牵动着公众的“敏感神经”。这一时期的两会新闻发布既要对内做好正面回应和舆论引导，及时化解社会负面情绪，对外也要据理力争、澄清谣言，做好问题阐释和解答，避免陷入舆论被动局面。2010年“两会”期间记者的提问中涉及的“农民工开胸验肺”“新疆互联网被关闭”“人民币升值”“财政赤字”等社会敏感问题，都得到正面、积极、有效的回应，并且通过巧妙灵活的应答既消除了公众顾虑，同时将议题转向“正面角度”，实现了敏感负面问题的“由负转正”。例如，在这一年的总理记者会上，面对媒体提问的“台湾问题、对台政策”等问题，温家宝总理用元代著名画家黄公望的长卷画作《富春山居图》“被迫”分成两部分分隔两地的比喻，表露了希望两幅画可以合成一幅画的殷切期许，并且用“画是如此，人何以堪”的感叹，表达了中国政府在台湾问题上的基本立场和态度。

3.开辟新闻发言人职业化、专业化发展道路，推动新闻发言从职务行为向职业行为转变。2003年的春天，一场突如其来的“非典疫情”成为中国新闻发布制度快速发展和完善的助推器，这一年也成为中国新闻发布制度建设的重要分水岭。经历过这场疫情后，自上而下建立起覆盖各部委、各级政府的新闻发布制度已经成为各级党政机关的普遍共识和自觉行动。也是在这一年，国务院新闻办公室启动全国第一期政府新闻发言人培训班，培养出了武和平（公安部）、王旭明（教育部）、毛群安（卫生部）、黄毅（安监总局）等知名发言人，这期培训班被形象地称作中国新闻发言人的“黄埔一期”。之后国务院新闻办着力打造国家行政学院和中国浦东干部学院两个培训平台，与有关省区市党委、政府联合舉办“新闻发布和舆论引导高级培训班”，由此形成了常态化的新闻发言人业务能力培训和提升机制。1983年至今，共有曾涛、姚广、周觉、曾建徽、姜恩柱、李肇星、傅莹、张业遂、王超等9位全国人代会新闻发言人。全国政协会议则产生了15位新闻发言人，包括孙起孟、陆平、孙轶青、卢之超、李鹿野、钱李仁、梁金泉、田曾佩、齐怀远、张国祥、吴建民、赵启正、吕新华、王国庆以及郭卫民。值得注意的是，全国“两会”新闻发言人与经过系统化培训的国务院各部委发言人不同，他们大多数是主管外交、外宣等领域的部委领导，例如李肇星、傅莹、王超等都担任过外交部副部长，有着丰富的对外交往经验。全国政协会议新闻发言人所属专业领域较为多元，但是普遍具有较为深厚的专业技术功底和较高的职务级别。例如2023年全国政协会议新闻发言人郭卫民，被称作“新闻发言人的老师”，他先后担任了五届全国政协会议新闻发言人。从职业履历来看，他曾经在中共中央宣传部对外新闻局、国务院新闻办等多个部门担任领导职务，是一位深耕外宣领域20多年的“老将”。

纵观40年我国新闻发言人制度由创立到成熟的发展模式，新闻发言人完成从职务行为向职业行为的转换是其中的关键一环。这种职业行为的直观体现便是应对复杂敏感问题的“驾轻就熟”和“游刃有余”，例如2015年全国政协新闻发言人吕新华用一句“你懂的”巧妙回应了香港媒体记者对于“周永康案”的提问；2022年十三届全国人大五次会议新闻发言人张业遂用一句“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题”阐述了中国全过程人民民主的本质，这些看似言简意赅的政治话语既化解了敏感问题带来的“负面可能性”，也以新的表达视角完成了“议程再设置”。

改革推进期的全国“两会”新闻发布迎来了一系列重大突破，在新闻发布方式变革、新闻发言人队伍建设、对外发布方式创新等方面取得了重要成就。一是新闻发布内容在广度和深度上得到提升。在满足公众对于两会信息需求的同时，全国“两会”新闻发布成为化解社会舆论症结、凝聚社会共识、壮大主流舆论的重要方式。二是推动新闻发布的传播方式。进入了网络化传播时代，新闻发布的权威性、专业性、透明性进一步提升，新闻发布的方式更加多元。三是新闻发言人专业化、职业化培养体系更加健全。我国建成了适应全国“两会”新闻发布需求的发言人選拔、培养、使用机制，新闻发言人制度建设更加完善。

（三）创新深化期（2012年至今）

党的十八大召开标志着中国特色社会主义进入新时代，全国“两会”也迎来了创新深化发展的新阶段。所谓创新深化主要体现在以下几个方面：一是丰富新闻发布体系，开辟了“部长通道”“代表通道”“委员通道”三个全新的信息发布渠道；二是创新发布形式，形成了以融合新闻发布为主的新发布形态重塑；三是对外讲好中国故事，提升国际传播力。这一时期，全国“两会”新闻发布的创新发展不仅仅体现在形式、内容等方面，更重要的是两会新闻发布在国内、国际两个维度实现了重大跨越。从国内视角来看，全国“两会”新闻发布制度已经成为国家治理能力和治理体系现代化的重要组成部分；从国际视角来看，全国“两会”新闻发布成为讲好中国故事、传播中国声音、增强国际话语权的重要外宣窗口。

1.拓宽发布渠道，构建权威信息发布体系。党的十八大以来，我国“两会”新闻发布制度进入创新深化期。十八大以来，党中央从治国理政、定国安邦的战略高度全面加强党对新闻舆论工作的领导，立足传播技术的迭代更新所形塑的舆论传播环境新变化，统筹国际国内两个舆论场，不断推动新闻发布工作改革创新。党的十八届三中全会提出了“推动新闻发布制度化”的命题，为新闻发布制度的顶层设计提供了权威的方向和指引。2014年的全国“两会”首次在各部委领导进出会场的必经之道上设立“部长通道”；2018年的全国“两会”则正式设立“代表通道”“委员通道”，至此，全国“两会”新闻发布逐渐形成了“三个通道”合力发布的新常态（见表4）。从空间角度来看，“通道”具备新媒体传播的最大的优势就是其动态性，它为政治话语的传播提供了生动的“在场感”，是对空间共时性的生动体验，体现出“场景化”入口的价值，强化了受众观看的主体意识和视角，也是对政治话语内涵的具体解读【张原、赵甍源：《政治话语的空间转向和对话模式——以“通道”新闻发布制度为例》，《青年记者》2018年第10期。】。“部长通道”的设立既是在形式上扩大了中外媒体新闻报道的采访信源，拓展了政府高层领导与媒体交流的空间格局，探索了新的政治话语表达的传播场景，也是对如何创新权威信息发布的有益探索，实现了在媒体融合语境下新闻发布向全媒化、在线化、互动化、场景化的多维转向，更是体现出基于治国理政理念提升政府官员的媒介沟通效度的政治智慧。以“部长通道”为代表的通道发布形式是一种富有中国特色和时代特征的“中国制造”，也为“两会”新闻发布留下了很多“经典时刻”和“部长金句”。例如在2022年全国“两会”部长通道中，财政部部长刘昆在谈到减税降费对企业、个人的支持时，用实现“放水养鱼”“水多鱼多”的比喻表达了这项工作的实际成效。2023年的全国“两会”部长通道中，国家市场监督管理总局局长罗文用市场经济的“毛细血管”和“神经末梢”来形容个体工商户，并且用“小块头”迸发“大能量”来形容国家政策的落地实施效果。为了让有限的采访时长可以发挥最大的传播效益，从2017年开始，相关部门就在“部长通道”开通微信公众号，现场记者可以关注并留言，最大限度地倾听并记录记者们的问题，并且按照问题的热度来确定部长的应答，极大地提高了“问”与“答”的精准匹配。

2.创新发布形式，融合新闻发布成为新常态。2014年，随着中央全面深化改革领导小组《关于推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》出台，标志着媒介融合从行业发展的行动自觉上升为国家战略，媒介融合的广度、深度、效度以前所未有的速度加快提升。进入移动互联网时代，新闻产制、传播方式已经发生嬗变，新闻发布已经由传统媒体掌控议程、主导传播去向、控制影响范围的传统范式，向融合化、在线化、沉浸化、社交化等新的范式递进。全国“两会”新闻发布顺应传播主体、制播流程、直播场景、内容语态以及传播形态的多维变化，不断推进新闻发布向融合化、智能化、互动化方向发展。所谓融合新闻发布主要是指打破既有的线下新闻发布的形式限制和传播形态的固定制式，以多元化发布形式、多样态传播形式、多渠道渗透能力实现发布效果的整体重塑。例如2021年的全国“两会”首先依赖于主流媒体、都市媒体、网络媒体、外国媒体等多方媒体力量组成面向海内外传播的融合传播媒体矩阵。在此基础上，以人民网、新华社为代表的中央媒体在“两会”新闻发布的信息报道中，将传统以图文、视频为主的报道形式向虚拟现实、MR、数字人、全息投影、元宇宙等新传播形式转变。随着5G技术的成熟运用，云客厅、云访谈、云报道也已经成为各大主流媒体“两会”新闻报道的“标配”，尤其是以视频直播为主的传播形式正在将多线程的访谈、故事、互动、场景交织，在制播的同时，实现了长、短视频同时产出、同时播发，此外还可以依托微博、微信、小程序、客户端等传播载体，推出H5、Flash、三维动画等多样化的内容表现形式，一方面提升了两会新闻报道的传播力和影响力，另一方面，也拓宽了问政于民、问需于民、问计于民的渠道，让更多的网友可以参与全国“两会”的议题讨论。

3.积极融入大外宣格局，“两会”新闻发布的国际传播能力显著提升。加强国际传播能力建设，开展对外文化交流和多层次文明对话，是不断增强中华文明传播力、影响力，提升国家文化软实力的重要途径，也是推进文化自信自强，加快建设社会主义文化强国的必然要求。党的十八大以来，我国大力推动国际传播守正创新，理顺内宣外宣体制，加快打造具有较强国际影响力的外宣媒体集群，积极构建“1+6+N”的立体化大外宣格局，有效开展国际舆论引导和舆论斗争，为全国“两会”新闻发布能够覆盖更多国家和地区打下坚实基础。随着“一带一路”倡议得到国际社会的认可，中国国际传播以“构建人类命运共同体”理念为立足点，以“共商共建共享”为核心逻辑，依托智能传播技术，融“借船出海”“造船出海”于一体，积极步入参与构建国际传播秩序的新阶段【程曼丽：《论我国软实力提升中的大众传播策略》，《对外传播》2006年第10期。】。这一时期全国“两会”新闻发布国际传播能力的提升主要体现在两个方面。一是参与“两会”采访报道的境外媒体和记者人数屡创新高，形成了覆盖全球主要国家的媒体报道矩阵。对境外媒体获得的提问次数进行统计发现，近年来，美国《华尔街日报》、CNN、英国路透社、《金融时报》、俄罗斯塔斯社、日本共同社等具有较强国际影响力的境外传媒机构获得了较多的提问机会。“两会”新闻发布的信息可以借助国际知名媒体机构的报道而实现“借船出海”的国际传播效果。二是依托新华社、中新社、CGTN等主流外宣媒体的国际化传播渠道，围绕海内外对全国“两会”的关切，精心策划专版专题专稿，实现在境外主流华文媒体以及本地媒体的落地。以中新社为例，近年来围绕全国“两会”的对外报道，不断发挥作为“海外华文媒体领军者”在新闻采编、专题策划、人物采访等方面的比较优势，充分发挥融合报道技术优势，形成规模化传播效应。例如，针对2020年的全国“两会”报道，迄今已向“全球五大洲 37个国家的52家报纸提供专版300余个，规模化展示两会现场”【魏晞：《融合创新搭建“四梁八柱”提升国际传播力——中新社2020年两会报道的探索与实践》，《新闻战线》2020年第6期。】。通过“造船出海”的方式不断扩大全国“两会”新闻发布在国际舆论场的影响力。

十八大以来，全国“两会”新闻发布事业在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下，围绕中心工作，服务中国特色社会主义事业发展大局，在正本清源、守正创新中不断取得新成就、新变革、新突破，具体概括为以下几个方面。一是新闻发布制度的制度化、规范化建设不断提速，已经形成定时、定点、定人的新闻发布制度框架。“两会”新闻发布已经成为国家战略传播体系的重要组成部分，对内通过周全、细致的政务信息开放和信息流動机制，充分保障了人民的知情权、监督权，也使得全国“两会”成为全过程人民民主的生动实践。对外围绕推动构建人类命运共同体这一时代主题，通过发布权威信息，拓宽采访通道、建立立体化、多层次信息发布体系等方式，实现了新闻发布的“四力”提升。二是全国“两会”新闻发布工作已经成为国家治理能力和治理体系现代化的重要组成部分。在当前国际环境复杂多变、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的发展背景中，新闻发布工作通过凝聚社会共识、疏通社会淤结、监督政府作为等方式，凝心聚力、趋利避害，为我国社会主义现代化建设营造良好舆论氛围。三是立足全球视野、统筹国内、国际两个大局的国际传播力、影响力明显提升。十八大以来，我国已经初步构建起多主体、立体式的大外宣格局，一系列精心策划的重大新闻发布成为讲好中国故事、传播中国声音、增强国际话语权的重要外宣窗口【吴锋、刘国强：《政治传播视域下党的二十大新闻发布实践范式、核心议题与制度创新》，《现代传播》2022年第11期。】。综合来看，全国“两会”新闻发布在制度层面逐渐融入国家战略传播体系，在实践取向上同国家治理体系和治理能力建设互为表里，相得益彰，在传播效能上则进一步彰显了中国特色新闻事业不断与时俱进、创新发展的时代特色。

二、全国“两会”新闻发布制度的40年发展成就与经验启示

全国“两会”新闻发布40年发展史也是中国特色新闻发布制度的变革史，是中国新闻发布制度由创立走向成熟的重要见证者、参与者和推动者，也是改革开放以来我国新闻事业迎来高质量发展的重要缩影。作为“两会”信息对外发布的总窗口，40年来全国“两会”新闻发布通过创新发布形式、拓宽发布渠道、丰富发布内容、完善发布体系，完成了议程发布、政策诠释、社会关切回应、代表委员受访、新一任政府首脑记者见面等重要任务。40年来，全国“两会”新闻发布制度取得了重要成就，也积累了丰富的发展经验。从发展成就来看，可以概括为“四个一”。一是构建了一套体系完善、运行通畅的中国特色新闻发布制度。“两会”新闻发布已经成为国家战略传播体系的重要组成部分，为我国改革开放和社会主义现代化事业发展营造了良好的舆论环境。二是开辟了一条新闻发布的制度化、规范化、专业化发展道路。历经40年发展，我国逐渐建立起以宪法、基本法、行政法规与行业法规为主的新闻法规体系，全国“两会”新闻发布制度也逐步纳入到新闻法制管理范畴。三是形成了一套以总理记者招待会为核心的权威信息发布系统。经过李鹏、朱镕基、温家宝和李克强等四任总理的精心培育，总理记者招待会形成相对成熟的运行范式，成为中外媒体广泛参与、国内外受众高度关注的新闻发布品牌【吴锋：《新中国70年国家领导人新闻发布：机制嬗变、基本经验、完善方略》，《现代传播》2019年第7期。】。四是锻造了一支专业化、职业化新闻发言人队伍。

从发展经验来看，40年来，全国“两会”新闻发布制度经历了从无到有，从简单形式到复合体系，从单向“我说你听”到双向互动交流，从由新闻发言人“一概而论”到分领域、分专业、分场景垂直发布，从临时随机发布到制度规范发布的发展演变历程。在取得重大成就的背后，坚持党的领导与权利保障相向同行，坚持政治传播与新闻价值二元平衡，坚持政务公开与舆论引导一体推进，坚持守正创新与深化改革协同联动是其成功的关键所在。

其一，坚持党的领导与权利保障相向同行。坚持党对新闻发布工作的领导是贯穿党的新闻事业的红线，加强新闻执政能力建设是马克思主义政党的鲜明特征和执政优势。新闻执政就其实质来说，是党和政府对于新闻事业在国家治理过程中角色定位、作用机制、管理体制等形成的理论体系、理念认知及其实践方法论的总和。从新闻执政的理念看，它集中体现和反映着执政党的价值取向和目标诉求。全国“两会”新闻发布理论范式构建同我国新闻理论体系的构建保持了发展进度的同步性和价值取向的一致性，其理论根源来自于马克思主义新闻观对于新闻事业的深刻诠释；其基本原则同坚持党对意识形态的领导权、坚持党性、坚持正确舆论导向、坚持正面宣传为主等新闻工作基本原则相统一；其功能取向则追求国家治理需求和人民权利保障相融合，即新闻发布既要服务于党和国家工作大局，服务于党治国理政、定国安邦，同时也要保障人民群众享有知情权、参与权、表达权、监督权四项基本权利，这也是全国“两会”新闻发布理论体系的核心内涵。正是得益于这种“一体两用”的理论范式，我国新闻发布事业才能够在政治需求端实现站稳立场、把准方向、不断推动新闻发布事业开创新局面的良好效果，同时在公众需求端达成尊重需求、回应关切、保障权利，最终实现“强信心、聚民心、暖人心、筑同心”的传播效果。

其二，坚持政治传播与新闻价值二元平衡。新闻发布究其本质就是一种“有意为之、为我所用”的信息传播活动，它以发布者、传播者、信息接收者三者之间的议程同一为价值追求旨归。在西方学术界所广泛讨论的战略传播概念中，重要政治活动的信息发布多被作为国家传播活动的战略举措来进行规划【周庆安、陈苓钰：《政府新闻发布工作的模式演化与受众身份的构建——基于对2021年中国政府新闻发布综述与评估的分析》，《新闻与写作》2021年第12期。】。从作为发布者主体的视角看，“两会”新闻发布首先发挥着推进国家权威信息公开、密切党群关系、直面社会关切、疏解舆论焦点难题的“政治叙事”功能，其发布效果直接关乎政治权威性传达和国家形象塑造；同时还发挥着让国外政要、媒体、专家学者了解中国发展趋势，感知中国政治、经济、外交等方面政策走向的“新闻叙事”功能，让国外受众能够读懂“中国两会”，读懂“中国故事”。从“政治叙事”出发的政治权威表达和从“新闻叙事”出发的新闻价值追求，两者之间的二元平衡构成了“两会”新闻发布的主体价值范式。

其三，坚持权威发布与舆论引导一体推进。全国“两会”新闻发布制度的诞生与发展同国家推动权威信息发布保持了同步性，政务信息公开制度的出台也成为我国新闻发布制度的重要制度依据。2013年10月，国务院办公厅印发了《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》明确指出：“要以主动做好重要政策法规解读、妥善回应公众质疑、及时澄清不实传言、权威发布重大突发事件信息为重点，切实加强政府新闻发言人制度建设”。2016年初，国务院常务会议做出决议，李克强总理要求国务院各部委的一把手要成为新闻发言人，这也直接推动了全国两会“部长通道”的快速发展。这一年的“两会”中34位部长主动走到聚光灯下接受中外媒体采访，成为“两会”新闻发布中的一道亮丽风景。不难发现，正是随着我国政务信息公开制度的逐步完善，“两会”新闻发布也迈向制度化、程序化、专业化发展道路。而正是得益于政务信息公开的制度规约，新闻发布才能够更大限度地发挥舆论引导的作用，从而保障群众知情权和监督权，对塑造良好政府形象起到重要推动作用。

其四，坚持守正创新与深化改革协同联动。纵观全国“两会”新闻发布工作的实践范式变迁不难发现，坚持守正创新不断改进新闻发布方式、方法，提升新闻发布传播力、引导力、影响力、公信力是贯穿40年发展历程的实践主线。从初期仅有的大会前新闻发布到构建涵盖会前、会中、会后的全过程新闻发布，从创立总理记者招待会提升权威信息到开辟“部长通道”“代表通道””委员通道”构建立体化信息发布渠道，从线下发布到线上线下融合发布，从大会新闻发言人发布到代表团设立新闻发言人，丰富新闻发布体系，从现场采访到网络视频采访、书面采访、视频直播互动等多种形式联动组合，新闻发布主体更加多元、新闻发布的渠道更加立体、新闻发布的方式更加全面，这些都是与时俱进推进新闻发布方式变革，实现新闻发布范式迭代升级的重要体现。

三、新时期推进全国“两会”新闻发布高质量发展的完善策略

全国“两会”新闻发布制度是国内外媒体和公众关注大会议程的重要窗口，也是了解国家大政方针、重要政治事项、重大政治决策的重要途径，还是衡量我国新闻发布事业发展成效的一把标尺。40年来，全国“两会”新闻发布制度走出了一条具有鲜明中国特色的发展道路。一方面，新闻发布促进了公众对于“两会”议程和议题的理解和关注，激发了公众参政议政、民主监督的热情。通过权威信息发布的方式及时回应社会公众关切，塑造公开透明的全国“两会”制度形象。另一方面，新闻发布工作是沟通中外、联通世界的重要桥梁，为我国改革开放和社会主义现代化建设营造了良好国际舆论氛围。当前，世界百年未有之大变局下的全球信息传播秩序进入动荡调整期，国际舆论竞争态势日趋激烈，信息技术与媒介技术的更新迭代推动了全球舆论生态加速蜕变。面对新形势、新任务、新要求，全国“两会”新闻发布工作亟需守正创新，坚持制度化、专业化发展道路，坚持服务国家战略传播体系构建，提升国际传播能力，为新时代讲好中国故事、传播中国声音贡献力量。

首先，将推进全国“两会”新闻发布制度化、专业化建设作为推进新闻发布事业高质量发展的顶层设计。党的十八届三中全会提出了“推动新闻发布制度化”的命题，为新闻发布制度的顶层设计提供了权威的方向和指引。制度建设在推动新闻发布事业高质量发展的过程中发挥着“硬约束”“刚性规制”的作用，是事关工作全局、工作成效、工作创新的基础性工作。新时期推进新闻发布制度建设应该从三个方面协同推动。一是要进一步完善并创新新闻发布体制、机制。立足国家治理能力和治理体系现代化的现实需求，对应加强政务信息公开、建设阳光政府的政策要求，不断拓宽信息发布渠道，丰富信息发布形式，提升信息发布效果。二是要加强新闻发布的法规、政策体系制定，做到依法发布和依规发布。三是要顺应媒体融合化、数智化、在线化发展趋势，提升融合发布、跨屏叙事、智能生成的综合能力，推动新闻发布从传统发布形式向“传统+智能”发布相结合的方式转变。当前，算法分发、机器写作、云端赋能、融媒报道等智能化手段已经广泛应用于新闻生产的各个环节，新闻发布要充分运用当前已经成熟的前沿技术，通过技术赋能实现新闻发布时效、功能、影响等全方面的能力提升。

其次，将全国“两会”新闻发布融入国家战略传播体系建设，以战略传播视野构建融通中外的传播新秩序，作为提升国际传播能力的行动方略。2021年5月31日，习近平总书记在主持中央政治局第三十次集体学习时强调，要构建具有鲜明中国特色的战略传播体系，着力提高国际传播影响力、中华文化感召力、中国形象亲和力、中国话语说服力、国际舆论引导力。“五力”既是新时代国际传播能力建设的效能指标，同时也隐含着全媒体传播、文化传播、形象传播、知识传播与舆论引导五个方面的内容。全国“两会”作为国家外宣的重要“门户”和对外沟通交流的平台，如何提升“五力”将是其国际传播能力建设的关键，加强“两会”新闻发布的国际传播能力，应该坚持系统创新思维，把握当前国际传播新形势、新机遇，从以下方面做好相关工作。一是做好战略性、全局性、竞争性顶层设计。既要统筹“外向型”媒体、外宣旗舰媒体、国际社交媒体、重要华文媒体等，构建立体传播体系，也要灵活运用“借船出海”“造船出海”“一国一策”“精准传播”等传播策略，让“两会”新闻报道能够吸引不同文化背景的受众了解中国，引导国际受众认同中国价值。二是要加快智能传播技术的普及应用，驱动国际传播方式转型升级。随着“5G+AI”的组合成为智能传播的“开路先锋”，要充分利用我国在5G通讯、全球社交媒体运营、人工智能技术领跑全球，展现头部领先实力的优势，借助技术出口的便利条件推动全球数字命运共同体建设；要着力將技术优势转化为传播优势，借助智能传播技术实现由过去“千篇一律”向“个性定制”转变，提升国际传播效能。三是保持传播定力，持续稳定讲好中国故事，塑造国家形象。一个强大、自信、开放的中国国家形象是国际传播工作的重要方向，全国“两会”新闻发布要紧扣国家形象塑造这一核心命题，围绕中国式现代化、人类文明新形态等国家话语，积极融入“一带一路”和人类命运共同体阐释框架，最大程度地减轻制度偏见和意识形态对立所造成的对于中国国家形象的“妖魔化”和“污名化”。

再次，将强化新闻发言人队伍建设作为新闻发布事业高质量发展的基础工程。新闻发言人既是一种人际传播、组织传播、大众传播的结合体，更重要的是一种新闻发布制度。新闻发言人发布的信息并不是发言人作为一个自然人的个体言论表达，而是通过发言人这个角色体现出形象传播【米广弘：《新闻发言人的制度建设和完善措施》，《公共外交季刊》2019年第3期。】。新闻发言人作为新闻发布的主导者和设计者，其自身肩负着组织信任，代表着组织形象，承载着媒体和公众的期待，也承担着所代表的组织机构同媒体和公众沟通的重要职责。一场新闻发布会既是新闻发言人的“个人秀”，也是发言人通过个人业务能力达成组织同媒体和公众之间信息畅通、思想沟通、情感联通和文化融通的“中心环节”。强化新闻发言人队伍建设，提升新闻发言人业务素质和综合能力，应该重点做好以下几个方面的工作。一是要增强新闻发言人的“发言意识”。所谓发言意识既包括政治意识、大局意识、核心意识和看齐意识等关乎政治站位、政治立场的意识要求，同时也包括公共意识、群众意识、沟通意识、传播意识等与舆论传播、互动沟通业务能力相关的意识要求。二是要提升新闻发言人话语表达能力。既要掌握数智媒體时代信息传播的规律，了解全球舆论场的新形势、新趋势、新变化，同时也要提升媒体沟通和话语表达能力，尤其是提升“创造金句”的能力，要掌握将中国制度、中国成就、中国文化等宏达概念转变为通俗易懂、言简意赅又富有传播效力的话语表达，这是其业务能力提升的关键环节。三是要提升新闻发言人的媒体沟通能力。尤其要找准思想认识的共同点、情感交流的共鸣点、利益关系的交汇点、化解矛盾的切入点，使发布的信息可亲、可信、可用，收到聚同化异的良好效果。

最后，将提升新闻发布传播效果作为新闻发布高质量发展的中心任务。传播效果是检验新闻发布成效好不好的重要标尺，专业的新闻发布往往会起到舆论场“压舱石”“定音鼓”的积极效果，不专业的新闻发布不仅不会起到舆论引导、凝聚共识的作用，反倒可能会激化矛盾，引发次生舆论。面对当前复杂的国内外舆论态势和技术驱动下的传播生态变迁，全国“两会”新闻发布工作必须要建立起以传播效果为导向的制度化、专业化发展模式，新闻发布工作本身就是一场传播活动，也适用于传播效果研究机制的评估。对新闻发布会的效果评估，是准确性和有效性二者的辩证统一。当前新闻发布效果研究已经形成了三种评估取向：一是政策取向（或者称管理取向），二是传播取向，三是受众取向【周庆安、邓仙来：《新闻发布会传播效果的评估研究初探》，《新闻与写作》2014年第11期。】。在评估传播效果中形成了定性和定量两种评估方法。要提升新闻发布的传播效果，应该着手做好以下几个方面的工作：第一，要建立涵盖发布前、发布中、发布后全流程化的数据监测与评估模型，实现发布效果评估的量化分析，尤其是要形成涵盖中外的针对重点媒体和受众人群的数据采集机制；第二，要建立有效的反馈调查机制，包括直接反馈和间接反馈两种调查机制，分别侧重于在场媒体记者的即时反馈和新闻发布后的受众反馈；第三是做好媒体需求调研，主动与媒体沟通，摸排他们关注的问题，做好新闻发言与媒体关注“供需对接”，从单向的“传者扬其理”转向“受者晓其事”，并且要关注“受者欲晓何事”，在新闻发布的有限时间内回答更多媒体和公众关心的问题，释放更多有价值的信息。

结语

40年来，全国“两会”新闻发布制度伴随着国家改革开放的步伐不断发展完善，在观念理念、发布内容、发布形式、发布制度等方面取得了长足进展，构建了要素齐全、形式完备、制度化、程序化、规范化的中国特色新闻发布体系，成为新时期国家战略传播体系的重要组成部分。在促进国家权威信息发布、优化国家治理、增进中外政治互信等方面发挥了重要作用，其自身也成为推动国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。当前，世界百年未有之大变局正加速演进，面对日新月异的媒介技术变迁、充满变化的传播场域、日益复杂的国内外舆论环境，新征程上，全国“两会”新闻发布制度既要拥抱技术变革、创新发布方式、呈现优质内容，不断推进新闻发布制度的改革向纵深发展，更要从统筹国内国际两个大局的战略高度出发，同构建国家战略传播体系、“讲好中国故事、传播好中国声音”的战略需求相对应，着力提高国际传播影响力、中华文化感召力、中国形象亲和力、中国话语说服力、国际舆论引导力，我国“两会”新闻发布制度必将实现更高质量发展。