关于环评审批工作中环评报告审查的探讨

张 宇

(深圳市生态环境监测站，深圳 518000)

引言

环境保护是生态文明建设的坚实保障，随着工业化进程的加快，环境污染也日益严重，国家付环境保护工作提出了新的要求。环评审批工作有利于提高环境保护力度，助推国家低碳目标的实现，推动国家生态效益、经济效益、社会效益的达到和谐共赢。

1 环评审批工作中环评报告审查的价值

1.1 环评审批内涵

1.1.1 环评的含义

“环评”即环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，并提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。而环评审批工作中的环评报告审查属于行政许可行为。环境行政审批部门根据《中华人民共和国环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》等有关规定，对建设单位或者城市规划机构所提交的环评报告文件予以审核，根据审核结果做出判定，并提出优化或者改进策略，以确保被审批的项目符合环保要求。

环评审批类型众多，根据内容可以将其划分为两种：第一，各种开发建设当中的环评审批报告审查，包括农业、土地、海洋、交通、能源、工业等类型，开发前需要对涉及工程、项目对环境的影响做出整体环评审批；第二，对企业、事业单位等主体排放的废气、固体废弃物、废水等对周边环境影响做出的评估，或者对项目运营过程当中对环境影响做出的环评审批。

通过环评审批类型可以看出，环评审批工作主要是对与环境相关企事业单位等主体活动进行的环境污染评估，一方面，对建设项目环境问题予以评估，实现项目环保监测；另一方面，对项目建设是否符合排放标准、清洁生产等做出环评审批，以此作为环境保护以及环境污染预防的依据。建设单位可以通过我国颁布的《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021版）》，查询拟建项目是否属于名录内容。

1.1.2 环评审批流程

环评审批工作流程较为繁杂，环评审批工作中环评报告审查中的项目审查非常常见，因此以项目环评审批为例，对环评审批流程予以说明。第一，申请与受理。项目环境审批需要按照目录提交对应的环评报告，报告内容、格式要严格按照环境行政审批部门要求予以填写。环境行政审批部门收到项目建设单位提交的环评报告后按照项目环保规定予以核实，并做出判定。第二，审查项目内容。根据建设单位提交的报告，环境行政审批部门派专门人员进行技术审查，并提交评估报告。第三，对于最终的审核报告，环境行政审批部门需要对其进行再次审核，没有问题后进行确认。第四，环境行政审批部门将审核报告通过官网等方式予以公布，同时根据环境质量听证会，征询意见、建议，对环评审批工作进行完善。

1.2 环评报告审查的价值

环评报告是国家进行环境检测、环境预防的重要方式，对构建美丽中国，实现低碳、绿色经济具有重要意义。

1.2.1 可以提高环境保护力度

环评报告主要以前期环境审查为主，对项目可能引发的环境问题或者施工当中存在的环境问题进行评估，对于不符合环评报告审查的项目是不允许施工的，这就将环境污染控制在源头，规避了施工当中对环境产生的不利影响。

1.2.2 有利于国家绿色、低碳目标的实现

“十四五规划”以及2035远景目标确定了绿色、低碳战略，明确提出到2030年实现碳达峰，2060年实现碳中和的战略目标[1]。《中华人民共和国环境影响评价法》的实施目的也是为了有效应对环境问题，降低对环境产生的危害，更好实现国家环境保护目标。

1.2.3 实现社会效益、环境效益与经济效益的协调

进入二十一世纪以来，我国确立了可持续发展观，并将生态文明、绿色经济纳入国家战略层面。现阶段，经济新常态下，国家通过产业升级、结构调整、创新，推动社会主义市场经济，努力实现经济、社会、环境效益的共同进步。世界经济一体化背景下，各国之间竞争压力加剧，国际贸易中，绿色消费已经成为主流趋势，这也对一国环评报告审查提出了更为严格的要求。环评审批越严格，越有利于一国贸易产品的出口，而且能够增强国家在世界贸易中的竞争力，若环评审批较为宽松，一国环境问题就会较为突出，所出口的产品就很难满足国家环保标准，从而在国际贸易中处于弱势地位。

2 环评审批中环评报告审查存在的问题

2.1 审批人员素质参差不齐

现阶段，国内环评审批中环评报告审查主要以人工审核为主，对审批人员专业素养有较高要求，但由于牵扯环境方面的项目众多，环评审批人员数量有限，素质参差不齐，导致审批工作面临诸多难题。首先，部分环评审批部门缺乏专业的审批人员，无法适应部分项目的审批要求，同时环评审批人员工作量大，缺少学习、培训的时间和机会；其次，思想观念有待转变。随着我国行政改革的深化，尤其是“放管服”的全面推进，部分人员对环评审批的认知出现了偏差，认为环评是为了更好满足项目需要，属于项目建设的前置环节，最终也不会对项目施工产生根本性的影响，这导致部分人员工作当中不能严谨对待环评报告，以“差不多”的心理来做工作，工作效率较低，也不利于企业长远发展。

2.2 审批程序繁琐

环评审批工作中，常规程序主要为环评编制单位编写环评报告，由建设单位在施工前进行环保方面信息的公示，具体通过施工现场公示或者利用环境行政审批部门官网公示，公示时间一般不低于20个工作日；建设单位公示后由生态环保部门公示，一般为5到10个工作日；公示后需要提交环保审批部门予以审核，公示无异议后由地方政府环保网站进行拟审批公示，一般为5个工作日；随后生态环保部门与政府共同进行正式审批，通过后予以公示，一般时间为7个工作日。其次，审批程序过于单一。环评审批对应的项目类型众多，项目涉及不同的事项、内容也存在差异性，但生态环境部门对应的环评报告属于固有模式，对于大型项目而言，这种流程可以最大限度规避后续项目建设产生的环境问题，不过对于中小企业而言，这种流程则会增加企业的运营成本，甚至一些污染较小的企业也需要耗费较长时间等待公示，对于公共资源而言也是一种浪费。

2.3 缺乏事中、事后的有效监管

环评审批工作强调事前的环境监管，但在事中、事后监管方面力度有限，没有形成完整的环境监管预防体系。第一，从监管标准方面来讲，环评审批对应的制度法规较多，而事中、事后监管多以行政法规等方式存在，法律效力有限。特别是随着我国行政管理权限的下放，部分环保部门虽然具备了审批权限，但对应的制度法规并不匹配，导致工作当中存在诸多问题。第二，从监管状态来看，生态环境主管部门更注重前期的审批管理，对事中、事后的监管力度较为薄弱。第三，公众监督较为薄弱。首先，公众参与形式单一。目前公众主要通过听证、论证会等方式参与到环评审批工作当中，公众意见会被环评单位所记录并反映出来。相关单位会根据公众参与情况做出论证。关于公众参与人数、年龄、职业、性别等并未做出详细说明，这导致公众参与具有形式化特征，公众利益得不到最终体现。公众参与方式的单一也导致环评审批中缺乏公众的有效监督。其次，信息渠道单一。公众在环保信息方面的获取力度有限，环保信息主要以政府公示为主，这就导致公众难以实现对市场主体的有效监管。关于环保信息公示，现有法律并未对建设单位做出严格规定，现有公示多以现场公示、网站公示为主，但现实中建设单位在公示内容当中存在趋利避害的特征，不会对信息进行全面、客观公示。

2.4 环评审批制度法规不够完善

随着我国法治建设的不断深化，各项制度规范不断完善，环评审批制度同样在优化当中，即便如此，社会经济快速增长中，环评审批制度法规依然存在诸多不足之处。

首先，制度法规较为宽泛。尽管国家、地方政府颁布了一些环评审批方面的制度法规，但多从广义层面做出说明，细节内容有限，无法为环评审批工作提供具体的指导。例如，沿海养殖中会产生大量的废水、养殖尾水，这些污染水质多数情况下没有经过处理直接排放到海洋当中，对周边海水质量产生了污染，但关于海水养殖尾水排放的相关法规、制度并未出台，对于养殖企业而言，所产生的污染只能由普通大众来买单。此外，在畜牧养殖当中，很多规定都是针对大中型养殖企业的，对于中小型养殖企业或者个体户的环境污染问题并未做出规定，这也会导致制度法规在落实当中有失公允。其次，法律规范存在一定的滞后性。随着产业升级优化，出现的一些新的污染问题，如辐射污染、紫外线污染等，而制度法规的制定具有一定滞后性，难以满足当前环评申报需求。

3 环评报告审查的优化策略

3.1 构建高素质服务队伍，提升审批效率

环评审批工作离不开高素质的审批队伍，只有不断提升服务团队整体素质，才能确保有序进行环评审批工作，为环保工作提供人才保障。首先，强化人员业务培训力度。环评审批工作中环评报告审查是一项复杂的工作，需要高素质环评审批人员。因此，要加强与环评审批相关人员的业务培训，针对审批工作以及项目内容，结合审批人员工作中遇到的问题，针对性地进行培训，切实提升培训成效。其次，完善培训考核机制。将培训结果与环评审批人员的绩效、晋升相挂钩，通过这种方式来调动环评审批人员参与的培训积极性。同时，环评审批部门还可以鼓励工作人员进行自我学习，借助网络、自媒体等渠道学习专业技能，及时了解最新的政策法规以及被纳入环评审批当中的项目类型，以提高行政审批效率。再次，强化服务意识。行政改革背景下，要注重转变环评审批理念，强化服务意识，做好前期的准备工作，缩短审批时间，提高审批效率，降低项目主体的审批成本。

3.2 做好分类管理，优化审批流程

在环评审批当中，必须要做好审批内容的分类管理，通过审批流程优化提高服务效率。首先，要依据《环评分类管理名录》等规定对环境影响评价项目清单做出归类。可以将污染小、生产清洁的项目纳入到正面清单当中，对有害、有毒项目、重大污染项目纳入负面清单当中。重点关注负面清单项目，对于不满足审批要求的项目要严格禁止，在重点项目审批过程中，要注重环境敏感区、生产工艺等内容的审批，强化监督管理。在审查当中，要结合项目特征以及环境敏感状况选择核实的方法，提高审查效率。对于存在重大环境影响的项目，或者可能存在环境污染的项目，做好全程跟踪审批，利用专家联审等方式提升审批合理性。

此外，要做好重点项目环评文件管理工作。其次，优化审批流程。简化环评审批流程，按照《建设项目管理名录》进行环评审批，对于不在名录范围内的项目免于办理。同时构建网络办理平台，通过网络提高服务效率。此外，对内部审批流程予以优化，创新审核方式，采用线上+线下结合的审查模式[2]。例如，环评审批部门可以通过官网构建审批服务平台，或者开发环评审批APP，项目主体通过在线预约、在线审批等方式完成环评审批工作，降低审批成本，提升服务便利性。

3.3 强化监管力度，构建诚信体系

首先，明确监管责任。我国生态环境监管部门相对较多，存在监管职责重叠等情况，这就容易导致监管主体相互推诿、监管漏洞等现象的发生，对此，必须要明确监管责任。其次，要构建完善的监管体系，尤其在建设项目环评审批当中，既要注重前期的审批监督工作，也要注重事中、事后的监督管理；第三，强化部门之间的协同力度。环评审批需要多部门的共同参与，想要提高审批效率，要增强多部门之间的合作，构建全方位的监管机制，逐渐构建自律为主、行业自治、公众监督、政府监管的监管格局。环评审批牵扯多个部门，监管当中要强化部门之间的合作力度；再次，构建诚信体系。要加强诚信体系构建，完善企业信用黑名单制度，提高企业违约成本，增强企业信用；最后，鼓励公众参与其中[3]。我国《环境保护法》中明确了公众的参与主体地位，环评审批信息公布当中，积极拓宽公众参与途径。

3.4 做好顶层设计，健全法律制度

环评审批是生态环境保护的重要组成部分，想要提高环评审批效率，发挥环评审批在环保方面的作用，就要做好顶层设计，通过法律制度健全为环评审批工作提供法律保障。首先，做好环评法规制度的调研与总结工作。生态环境管理部门要结合部门职责，在国家环保法规基础上制定与部门相关的制度，弥补现有法规的缺陷[4]。其次，完善立法建议反馈机制。一方面，生态环境部门要做好基层立法信息的反馈整理工作；另一方面，优化基层生态部门与同级政府之间的立法反馈渠道，通过基层反馈的环评审批信息，为高层立法提供依据。最后，立法机关要注重环保立法效率的提升，根据基层环评审批实践中存在的问题以及法律制度存在的不足，健全法规制度，切实为环保工作提供立法保障。

4 结语

国家生态文明建设、低碳目标实现均离不开环保工作，环评审批中的环评报告审查工作在降低生态环境风险、提升环境污染预防效率、保护生态环境方面作用显著，在环评审批工作实施当中要结合现实，发现问题、解决问题，这样才能为环保事业提供坚实保障。