中国草原制度变迁逻辑:制度成本调节与牧民行为博弈——以内蒙古B嘎查为例

武俊伟

(内蒙古大学 公共管理学院, 内蒙古 呼和浩特 010070)

引言

我国是典型的草原大国,现拥有近60亿亩草原,占国土面积的41.7%。草原制度变迁是草原大国的一个重大理论和现实问题,不仅关系着草原治理规则调整、利益重组、生态变迁,还关系着牧区经济社会发展、民族团结以及边疆稳定等国家重大政治秩序。因此,国家高度重视草原制度的稳定性,强调草原制度要保持“长期稳定”[1]、“长久不变”[2]。然而,改革开放以来,中国草原制度一直处于频繁调整状态。直到20世纪80年代,草场承包制作为党在牧区实施的一项基本制度被固定下来。草场承包制被誉为一项伟大的发明,是党和国家在牧区实施各项政策的“基石”。草场承包制度调动了广大牧民的生产积极性,推动了牧区经济的发展和社会的长期稳定。然而,草场承包制度在保持总体稳定的同时一直处于变迁状态。2002年,国务院出台的《关于加强草原保护与建设的若干意见》提出的实施草原禁牧休牧制度成为一项重要的草原制度。时隔10年,草原制度再次进行调整。2011年,中央政府推出“草原新政”[3],在全国主要草原牧区省份实施草原生态补奖制度。截至目前,我国已实施三轮草原生态补奖。

草原制度变迁折射出草原大国制度变迁的复杂性,这一问题备受学界关注。如从制度环境视角强调现代国家政权建设为草原制度的形成提供了原动力[4],不同时期的政治制度环境[5]、国家发展战略环境[6]对草原制度变迁的影响;从行动者视角强调制度行动者观念,尤其是中国共产党意识形态[7]、观念革新[8]对草原制度变迁的影响,并且重点讨论了由多元行动者的利益冲突[9]、利益不均衡和利益博弈[10]、路径选择[11]所引发的草原制度变迁问题;从交易成本视角分析草地要素价格相对变化对草原制度变迁的影响,如廖祖君(2009)研究发现,草地要素相对价格变化是草原产权制度变迁的根本动因,而技术进步则决定草原产权制度变迁的速度。[12]

总的来说,已有研究虽然从不同视角分析了草原制度变迁的影响因素,但仍存在可深入研究的拓展空间。一是研究视角较窄,仅强调单一因素的影响,未能厘清各因素间的内在关联,难以阐明草原制度变迁的因果关系。二是缺乏机制性探讨,较少论及草原制度变迁的机制与逻辑。三是普遍倾向于宏大叙事,缺乏本土实证经验支撑。基于上述分析,整合草原制度变迁影响因素、搭建因果链条和理论框架、解释中国草原制度变迁的动因及其机制具有一定的理论价值和现实意义。鉴于此,本文构建草原制度变迁理论框架,以内蒙古B嘎查为例,探讨我国草原制度变迁及其机制。

一、草原制度变迁理论分析框架

草原制度变迁受多种因素影响,并且这些因素最终通过行动者发挥作用。本文选取制度成本和行动者两个关键变量,构建理论分析框架(如图1所示),探讨制度成本通过调节牧民行为影响草原制度变迁的过程,并揭示其影响机制。

图1 草原制度变迁理论框架

(一)制度行动者

行动者是制度变迁的主体,他们直接或间接参与制度创建和制度变迁。草原制度行动者一般分为制度创建者、制度执行者以及制度承接者。其中,制度创建者主要包括中国共产党、中央政府以及国家草原主管部门;制度执行者则主要指各级党政机关与职能部门;制度承接者主要指牧民。然而,不同行动者在草原制度变迁中扮演的角色、发挥的作用是不同的。通常而言,党政机关和职能部门发挥主体作用,他们主导制度创建、执行制度、解释制度,并根据实际情况调整和改变制度。同时,牧民通过采取多种行为表达对制度的需求,间接地影响草原制度变迁。需要强调的是,自20世纪80年代草场承包制度实施以来,集体经济所发挥的作用逐步减弱,国家和牧民成为主要行动者。因此,本文将草原制度行动者简化为国家和牧民。

(二)制度成本

制度成本是影响制度变迁的关键变量。制度经济学早已论证了制度成本(交易成本)对制度变迁的影响。科斯指出,在给定的技术水平条件下,人们创造或选择某种制度以降低交易成本,从而导致新制度的出现或制度变迁。[13]道格拉斯·诺斯围绕交易成本,阐释了市场主体为提高经济效率,主动创立制度或推动制度变迁以降低交易成本。[14]在诺斯看来,制度变迁的重要原因就是降低交易成本,以此提高制度收益。因此,制度变迁可以理解为一种收益更高的制度对另一种收益较低的制度的替代过程。可见,制度成本在制度变迁中扮演了关键角色,并发挥了极其重要的作用。

不仅如此,制度成本具有强制缴纳的特征,它往往需要在制度行动者之间进行分担。但是,制度成本分担不均也会引发制度变迁。部分研究关注了制度成本分担不均导致行动者利益冲突及行为博弈而引发的制度变迁问题。例如,郑文博等人(2020)从行动者的利益冲突视角论述了由制度成本分配冲突引发的中国农地制度变迁。[15]刘守英等人(2021)研究发现,当公众与国家博弈使土地制度成本与收益结构发生变化时,就可能会引发土地制度变迁。[16]

(三)理论阐释

本文理论分析框架包含制度成本、行动者以及草原制度变迁三个要素。其中,制度成本是指制度固有的且需要由行动者予以分担的直接或间接的经济成本的总和。本文的理论分析设定分为四个方面。

一是任何草原制度都释放一定的制度成本,并且随着草原制度变迁,制度成本将出现叠加现象。二是草原制度成本需由国家或牧民共同承担。由于我国草原具有面积大、制度成本高的基本特征,单一行动者无力承担全部制度成本,因此,草原制度成本最终应由国家和牧民共担。三是理性牧民倾向于减少分担草原制度成本,因为在制度收益一定的情况下,牧民利益取决于其所分担的草原制度成本。也就是说,理性牧民对分担草原制度成本是比较敏感的。四是草原制度成本分担不均会引发行动者利益冲突,推动草原制度变迁。制度具有利益再分配功能,制度引发利益分配冲突,诱使行动者展开利益争夺,实现制度变迁。[17]依据草原制度成本大小,牧民将采取转移成本、行为博弈、制度套利等差异化行为与国家进行深入交流、互动,驱动草原制度变迁,以实现利益均衡。

概而言之,理论框架基本逻辑是草原制度成本增加、改变牧民利益结构(成本—收益比较),并日益威胁牧民的利益。为此,牧民采取差异化行为与国家展开互动磋商乃至博弈,给制度变迁施加压力,实现草原制度调整,具体包括两个方面。一方面,考察草原制度成本增减变动对牧民利益结构的影响;另一方面,探讨牧民应对草原制度成本的差异化行为对草原制度变迁产生的影响。

二、改革开放以来的中国草原制度变迁:基于内蒙古B嘎查的实践

(一)草场承包制度的确立与发展(1980年至2000年)

改革开放初期,国家经济体制改革突破既有的集体生产经营制度,使得农牧民对制度的需求得以释放,他们普遍关注自身制度收益。这一时期,农区“包产到户”取得一定成效,有效回应了农牧民对制度的需求。1980年9月,中共中央印发了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》,肯定了“包产到户”的做法。随着农区家庭联产承包责任制改革的不断深入,我国草原地区结合草原实际,逐步推行以“草畜双承包”为主要内容的家庭承包经营责任制。

1981年4月,内蒙古自治区党委、人民政府发出《关于抓紧落实生产责任制的紧急通知》,鼓励牧区探索多种生产经营责任制。在此背景下,B嘎查率先探索草畜双承包制。1982年,B嘎查启动牲畜承包到户工作,将集体牲畜分到牧民手中。然而,承包到户的牲畜继续吃“草场大锅饭”,导致制度成本外溢。1983年3月,内蒙古《草原管理条例》起草领导小组会议纪要提出,落实草原责任制是完善农牧业生产责任制的重要组成部分。只落实土地和牲畜责任制而不落实草原责任制,只是落实了农牧业生产责任制的一半(1)参见内蒙古自治区畜牧厅修志编史委员会编《内蒙古自治区志·畜牧志》,内蒙古人民出版社,1999年,第86页。。1983年4月,内蒙古自治区党委、人民政府批转《草原管理条例试行试点经验交流会议纪要》,明确要求牧区落实草原生产责任制。1984年,B嘎查落实草场承包政策,牧民分到各自的草场。但草场之间没有建立物理性阻隔,牧民依然延续草场共用的习惯。这时草场的权、责、利还不够统一,制度成本外溢造成对草场的过度使用。为此,20世纪90年代,国家推行“双权一制”(2)“双权一制”指草场所有权、使用权和承包责任制,是20世纪90年代内蒙古自治区实施的一项草场生产责任制。,进一步完善草场承包制度。至此,草场承包制度作为一项基本制度被确立下来。

草场承包制的实施重新确立了牧民生产经营的主体地位。相应地,过去由集体承担的草原制度成本转由牧民承担。牧民在生产经营过程中需要不断支付草原保护、建设及经营等各类制度成本。为此,牧民采取超载过牧行为,通过加大对草场利用的强度来抵消草原制度成本。这种由制度成本诱发的超载过牧行为加速了草原生态退化趋势,进而引发草原制度变迁。

(二)禁牧休牧制度的形成与发展(2001年至2010年)

牧民的超载过牧行为引发了国家草原生态危机。面对严峻的草原生态问题,国家采取有效措施,进一步加强草原生态保护,这为草原制度的变迁提供了重要契机。21世纪初,国家逐步对牧民放牧活动和放牧牲畜数量进行管理。2002年,国务院出台的《关于加强草原保护与建设的若干意见》首次明确实施禁牧休牧制度,标志着草原禁牧休牧制度的形成。2002年,新修订的《草原法》对禁牧休牧制度作出明确规定,为制度实施提供了法律保障。随后,国家自上而下强化制度实施,持续推动了禁牧休牧制度深入牧区。

B嘎查所在A旗全面实行禁牧休牧管理,出台禁牧休牧实施细则与管理办法。同时A旗政府每年发布一道“禁牧令”,强调禁牧区域、禁牧时间以及违反禁牧规定的惩罚措施等。按照当地禁牧规定,将嘎查全部草场纳入禁牧休牧区域。禁牧期所有牲畜要进行饲舍圈养,停止一切放牧活动。这一时期,牧民放牧活动和牲畜数量受到政府的严格限制。一方面牲畜吃草问题日渐凸显,牧民需要额外购买大量的饲草料,增加了其生产性成本;另一方面,政府实施减畜控畜活动,致使牧民的牧业收益不断下降。制度成本和制度收益一升一降,牧民生计空间在一定程度上受到影响。对此,一些牧民采取偷牧夜牧、超载放牧行为,自下而上地违反草原禁牧规则,进一步驱动草原制度变迁。

(三)草原生态补奖制度的产生与演变(2011年至今)

禁牧休牧制度增加了牧民的生产成本,并诱发牧民普遍的非遵从行为。对此国家围绕制度成本问题进行了草原制度调整。2010年10月,国务院召开常务会议,决定从2011年起,在全国主要牧区实施草原生态补奖制度。2011年6月,国务院发布《关于促进牧区又好又快发展的若干意见》,正式建立草原生态补奖制度。草原生态补奖制度是在综合考虑生态保护成本、发展机会成本的基础上,对牧民给予合理补偿,是使草原生态保护经济外部性内部化的一种制度安排。

根据国家草原生态补奖制度,2011年12月,B嘎查所在的A旗制定的《草原生态保护补助奖励实施办法》进一步细化了制度范围与补奖标准等。B嘎查草场被纳入补奖范围,牧民依据自家草场面积可获得一定的禁牧补助。不过,获得禁牧补贴是以遵守禁牧规定为前提条件的。不仅如此,草原生态补奖制度在一定程度上产生了制度成本,由此引发了牧民一边领取禁牧补贴、一边超载放牧的制度套利行为。面对此种情形,国家围绕制度成本问题推动草原生态补奖制度变迁。一方面,国家延长禁牧休牧目标期限,适度放松对草原的监管;另一方面,国家扩大了草原生态补奖制度覆盖范围,并逐步提高奖补资金标准。2016年,国家启动新一轮草原生态补奖,加大资金投入力度并扩大补奖范围。2021年,国家继续实施第三轮草原生态补奖,进一步提高补奖标准,扩大制度实施范围。

三、利益缩减:制度成本上升与牧民利益结构变动

牧民利益是指制度收益与制度成本之差。在制度收益一定的情形下,牧民利益取决于所承担的制度成本。随着不同时期草原制度成本的变化,牧民利益结构亦随之发生变动(如图2所示)。

图2 草原制度成本上升与牧民利益结构变动

(一)利益激增:制度收益上升与制度成本显现

自20世纪80年代草场承包制度实施以来,牧民的制度收益快速上升,制度成本逐渐显现。一方面,草场承包制度红利逐步释放。牧民生产积极性空前提高,牲畜数量激增,人均收入上涨。数据显示,B嘎查人均纯收入从1980年的123元增加到1990年的934元,2000年已达到2443元,较1980年提高了18.9倍。(3)数据来源于旺吉拉斯仁著《巴音乌素志》(蒙文版),内蒙古文化出版社,2012年。另一方面,草原制度成本初步凸显。20世纪90年代,国家进一步明确草场权属,牧民纷纷围栏自家草场,出现“围栏成本”(4)草原“围栏成本”具有狭义上和广义上两种解释:狭义上的草原“围栏成本”特指牧民围栏草原而产生的经济成本;广义上的草原“围栏成本”是指草场承包制度带来的各种相关生产费用的总称。。围栏成本是共用草场制度下不需要投入的成本,是实施草场承包到户的产权制度增加的成本,但是围栏投入并不能增加收益,相对于这项成本的增加,牧户的收益是减少的。资料显示,2002年B嘎查草场围栏费用为22.2元/亩(5)数据来源于鄂托克前旗畜牧局编《草原围栏建设项目实施方案》,藏于鄂托克前旗档案史志馆,2002-06-28。,以户均2000亩草场测算,户均围栏支出高达4.4万余元,而同期当地人均纯收入为2720元(6)数据来源于《鄂托克前旗人民政府关于2002年工作总结的报告》,藏于鄂托克前旗档案史志馆,2002-12-21。。也就是说,草场围栏费用是人均纯收入的16倍。不仅如此,草场围栏还存在折旧,折旧及维护费用亦相当高。

草场承包制度实施以来,牧民在获取制度收益的同时开始承担高昂的“围栏成本”。国家一项调查报告显示,草原围栏成本的85%以上由牧民承担。[18]事实上不止围栏成本,与草场承包制度相关的生产成本、风险成本等多数成本都以不同形式转移给了牧民,加重了牧民的生产负担。以内蒙古牧区为例,牧民家庭生产费用占总支出的比重从1991年的27.2%增加到2000年的39.57%,并呈现逐年上升趋势。(7)数据来源于内蒙古畜牧业厅编《内蒙古畜牧业统计资料(1991—2000)》,乌兰察布盟统计局机关印刷厂,2003年,第322页。这意味着,草原制度成本已逐步成为影响牧民利益的重要因素。

(二)利益缩减:制度成本上升与制度收益放缓

21世纪初,国家实施禁牧休牧制度。这一时期制度成本逐渐增加,制度收益放缓,主要表现在两个方面。一方面,禁牧休牧推高了制度成本。政府严禁放牧活动,并要求饲舍圈养牲畜。牧民既要新建或扩建舍饲棚圈,又要购买储备饲草料,由此产生大量饲舍圈养成本。当地牧民粗略估算,休牧期饲草料支出占全年收入的20%左右。同时,棚圈建设、围栏费用等生产性支出也随之增加。内蒙古发展研究中心调研组的一项报告指出,“2002年至2007年,内蒙古牧民人均家庭经营支出是农民人均家庭支出的2倍以上,牧民家庭经营支出占总支出的40%以上,平均高出农民6个百分点”[19]。制度成本的迅速上升进一步增加了牧民的分担压力。另一方面,制度收益逐步放缓。草原收益逐步进入瓶颈,草原制度收益开始缩减。当地林草局的一位干部讲到:“草场是牧业第一生产资料,20世纪 90年代,草原生产能力已达到最大化。牧民草原经济收入已进入平稳状态,基本没有变化了。”(访谈资料:CBZ20190826)尤其进入21世纪,随着禁牧休牧制度的实施,政府限制放牧活动,严控牲畜数量,致使牧民收益受到不同程度的影响。以B嘎查为例,政府规定载畜标准为26.5亩草场/羊。这样一来,放牧牲畜数量受到限制,相应地牧业收益也会缩减。

总的来说,自禁牧休牧制度实施以来,饲舍圈养成本不断提高,加重了牧民的成本分担压力。加之控畜减畜,牧民获取利益的空间缩小,制度收益随之下降。

(三)利益趋缓:制度成本逼近制度收益

自2011年起,国家启动草原生态补奖制度。这时,制度成本逼近制度收益,牧民利益持续缩减。一是制度成本叠加上升。草原生态补奖制度重申禁牧休牧,并致力推动畜牧业现代化转型。与此相关的各类草原建设项目自上而下进入牧区。这些项目大多需要配套相应资金,无形中增加了牧民的生产成本。2016年,伴随新一轮草原生态补奖制度的实施,B嘎查获得了棚圈改造项目。数据显示,有49个牧户获得该项目,自筹资金总计为62万元,户均投入1.26万元,其中有一户投入高达5.5万元。(8)数据来源于巴音乌素嘎查委员会编《“十个全覆盖”工程汇总表》,藏于巴音乌素嘎查档案室,2018-12-11。这些生产性支出与以往的“围栏成本”“饲舍圈养成本”相互叠加,一定程度上提高了牧民承担的制度成本。二是制度收益缩减。牧民领取草原生态补奖资金,以承诺禁牧和减畜为前提。但政府“并没有对牧民所承担的这部分机会成本进行补偿”[20],而且补奖资金远不足以弥补减畜所带来的损失[21]。事实上,“在新的草畜平衡标准下,多数牧民面临着减畜压力,而奖励资金又不能补偿其因减畜造成的收入下降部分,收入自然也下降”[22]。与此同时,草原早已达到最大产出,牧业收益逐步放缓。这一时期,草原制度成本与制度收益之差越来越小,进一步缩小了牧民的利益空间。

四、行动回应:牧民差异化行为应对与草原制度变迁

随着草原制度成本的增加,牧民的利益呈现缩减趋势。因此,牧民采取一系列差异化应对措施,对制度变迁持续施加压力。国家及时回应牧民对制度的需求,围绕制度成本推动草原制度变迁。

(一)触发机制:制度成本转移引发草原制度变迁

自草场承包以来,牧民取代集体成为生产经营主体。相关的围栏成本以及各项生产成本转由牧民承担。然而,草原制度成本已超过牧民有限的承担能力范围。为此,牧民逐步将制度成本转移至草原,“将过度利用草地的经营决策行为作为维持和提高其收入的主要手段”[23],以减轻成本分担压力。一方面,牧民通过增加牲畜和过度利用草原获取更多收益,抵消制度成本分担压力。从案例看出,20世纪90年代以来,草原牲畜数量增长最为显著。另一方面,牧民暂时放弃牧业生产,通过对外租赁草场来逃避制度成本。新的牧业生产者不断增加草场放牧强度,发挥租金最大效用,将制度成本加倍转移给承租草场。对此,当地林草局的一位干部讲到:“租下的草场肯定会被滥用,租的时候(合同)写的放牧100只羊,等你走了之后,300只也放。把租的草场草吃完,再把羊放到自己草原上。”(访谈资料:CWR0220190819)

牧民通过成本转移的方式减轻了其成本分担压力,但同时也使草原长期处于超载状态,引发全国草原生态危机。数据显示,20世纪90年代末,全国“90%的草地已经或正在退化,其中,中度退化程度以上(包括沙化、碱化)的草地达1.3亿公顷”(9)数据来源于中华人民共和国生态环境部《中国环境状况公报》(1998),https://www.mee.gov.cn/gkml/sthjbgw/qt/200910/t20091031_180763.htm,1999年6月5日,2023年3月10日。。草原生态恶化日益威胁人畜生存和生态安全,引起国家的高度重视和社会的普遍关注。鉴于此,中央政府启动草原禁牧休牧制度,实施了限牧和控畜措施,以此加强草原生态保护。与此同时,中央财政逐步增加资金投入,给予牧民粮食和资金补贴,适度分担草原制度成本。总的来说,牧民自下而上的制度成本转移行为引发了草原生态危机,引起国家对草原生态的高度关注,进一步触发草原制度变迁。

(二)施压机制:行为博弈促使草原制度变迁

在禁牧休牧实施期间,饲舍圈养成本与围栏成本叠加加重了牧民成本分担压力,并且,“由小农承担的制度成本引发了大量对抗性冲突”[24]。牧民实施一系列博弈行为以减轻制度成本分担压力。例如,他们采取偷牧、夜牧等行为策略,以“违规放牧的行为来达到其利益最大化”[25]。在此情形下,超载放牧成为一种常态。数据显示,全国主要牧区省份和重点天然草原牲畜超载率常年保持在30%左右。仅2006年,在全国266个牧区、半农半牧区县(旗)中,204个县(旗)处于超载状态。另外,从已公开草原各类违法案件看,禁牧休牧期间,全国每年违反禁牧休牧和草畜平衡的案件有1万起左右,两类案件占全部草原违法案件的80%左右。(10)参见刘源《2015年全国草原监测报告》,载《中国畜牧业》2016年第6期;刘源《2016年全国草原监测报告》,载《中国畜牧业》2017年第8期。可见,草原制度成本所引发的牧民违反禁牧休牧行为已成为普遍现象。

牧民自下而上的博弈行为增加了草原制度变迁压力。政府对此进行积极回应,推动草原制度调整。一是关注制度成本对牧民利益的影响,并对牧民违规放牧行为予以理解。例如,农业部领导在一次全国草原监理会议上讲到,“牧民维持生计和增收主要靠增加牲畜饲养量,导致牧区草原超载过牧严重,有些地方已是‘一方水土养活不了一方人’”[26]。二是围绕牧民的制度成本分担压力,对草原制度内容进行调整。中央政府实施草原生态补奖,要求“坚持保护草原生态和促进牧民增收相结合,实施禁牧补助和草畜平衡奖励,保障牧民减畜不减收,充分调动牧民保护草原的积极性”[27]。由此,草原生态补奖制度逐渐形成。

(三)倒逼机制:制度套利行为驱动草原制度变迁

在草原生态补奖制度期间,草原制度成本不减反增。对此,牧民实施制度套利行为予以应对。这里的“制度套利就是利用差异谋取好处,或自身的真实处境和自己在管理制度中的位置之间的差异,或是多种管理制度之间的差异”[28](P.229)。而牧民的制度套利行为表现为既领取禁牧补贴,又实施超载放牧。其一,基于自身差异采取套利行为。牧民不断强调生计艰难,夸大自身处境的特殊性,要求获得更多禁牧补贴。若未能满足增加补贴的要求,牧民则会继续实施超载放牧。其二,利用草原制度实施差异,采取套利行为。其中典型的是,以补奖标准不一致为由或对标周边旗县补贴标准,要求按最高标准获取补贴。否则就不会遵从禁牧休牧规定,继续超载放牧。牧民的制度套利行为导致“户均养羊数量不降反升,减畜发生率与减畜率均较低”[29]。在第一轮草原生态补奖制度结束后,内蒙古牧户草场超载率平均高达44.70%。[30]

牧民自下而上的制度套利行为倒逼草原制度调整。围绕草原制度成本问题,国家适时推动草原制度调整。一是逐步降低禁牧休牧监管强度。这一期间,政府草原监管频次、监管力度有所下降,并且逐步放松对牲畜数量的管控,甚至提出“禁牧不禁养,减畜不减收,减畜不减肉”的口号,鼓励牧民增加饲养牲畜数量。二是积极回应草原制度成本问题,有针对性地调整草原生态补奖制度内容。2016年,国家启动的第二轮草原生态补奖制度明确规定,要“拓宽牧民增收渠道,稳步提高牧民收入水平”。[31]同时,提高中央财政草原补奖标准,将更多地区、更多牧民纳入制度范围。2021年,国家继续实施草原生态补奖制度,进一步增加资金投入,持续扩大制度实施范围。

结论

草原制度变迁是草原大国的一个重要研究议题。改革开放以来,草原制度频繁调整,这一现象引起学界的广泛关注。已有研究指出交易成本以及行为博弈对制度变迁的影响,但尚未清晰揭示其中的影响机制,无法提供对草原制度变迁的因果性解释。本文以内蒙古B嘎查为例,探讨了牧民应对制度成本采取的差异化行为对草原制度变迁的推动作用,研究发现,制度成本是影响草原制度变迁的关键变量。既有的草原制度所产生的制度成本不断叠加上升,挤压牧民的利益空间。为应对高昂的制度成本,牧民采取成本转移、行为博弈以及制度套利等差异化制度行为,不断对制度变迁施加压力,迫使政府做出回应,从而驱动草原制度的调整。

上述结论对完善和稳定新时代我国草原制度具有重要政策启示。一是高度重视草原制度成本问题,建立科学合理的成本分担机制。牧民制度成本分担压力将会持续构成中国草原制度变迁的重要驱动力。因此,国家要通过建立科学合理的成本分担机制,并适度参与分担草原制度成本,从而减轻牧民成本分担压力,维系草原制度稳定。需要强调的是,国家对草原制度成本分担要保持合理区间,尤其要重视牧民日益普遍的制度套利行为,从而避免制度套利行为对草原制度产生的干扰。二是注重制度激励,强化牧民的制度遵从。按照“谁遵从、谁受益”的原则,将牧民的制度遵从行为与实际利益挂钩,不断改进正向激励机制,促使草原制度走向稳定。同时运用负向激励机制,及时约束并抑制牧民非遵从行为,以此强化牧民制度遵从行为。三是夯实制度根基,稳定制度预期。继续保持现有草原制度的连续性、稳定性、可持续性,为牧民提供相对稳定的预期,进一步巩固现有草原制度。